論我國農(nóng)藥生產(chǎn)法律制度的綠色化初步實現(xiàn)

馬婉瑩

摘 要：農(nóng)藥對促進農(nóng)業(yè)發(fā)展具有重要意義，但對環(huán)境的危害也不容忽視。對農(nóng)藥生產(chǎn)加以綠色化管理，可以從源頭減少農(nóng)藥對環(huán)境的損害。從解釋論角度對我國農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)的核準、農(nóng)藥生產(chǎn)許可制度、農(nóng)藥質(zhì)量標準制度的法律規(guī)定進行分析，發(fā)現(xiàn)農(nóng)藥生產(chǎn)法律制度的綠色化特點不斷突顯，我國農(nóng)藥生產(chǎn)法律制度的綠色化已初步實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)藥；生產(chǎn)企業(yè)核準；生產(chǎn)許可制度；質(zhì)量標準制度；綠色化

中圖分類號：D922.6 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）29-0140-02

新中國成立之初，我國農(nóng)藥產(chǎn)品供不應求，在全國“工業(yè)學大慶”的熱潮中，農(nóng)藥工業(yè)得到了快速發(fā)展，與此同時，國家也加大對農(nóng)藥生產(chǎn)的管理力度，但只是停留在政策管理的層面。1978年11月25日，我國頒布實施了《農(nóng)藥質(zhì)量管理條例（試行）》，自此，我國關(guān)于農(nóng)藥生產(chǎn)管理的各項法律制度開始建立起來。農(nóng)藥生產(chǎn)許可制度、農(nóng)藥質(zhì)量標準制度的紛紛出臺不僅規(guī)范了我國農(nóng)藥生產(chǎn)秩序，還對自然環(huán)境的保護起到了一定作用。然而，國際貿(mào)易對農(nóng)副產(chǎn)品的綠色化要求不斷提高以及國內(nèi)泛濫的假劣農(nóng)藥所引起的農(nóng)藥污染事件、人畜中毒事件的頻發(fā)，致使國家對農(nóng)藥生產(chǎn)的管理注入了更多“環(huán)保理念”，從生產(chǎn)企業(yè)資質(zhì)到農(nóng)藥生產(chǎn)許可，再到農(nóng)藥產(chǎn)品質(zhì)量，都從保護環(huán)境的角度做出具有“綠色化”特點的法律規(guī)定。

一、農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)核準

（一）企業(yè)申報核準的條件

1997年5月8日，我國第一部綜合性的農(nóng)藥管理法規(guī)——《農(nóng)藥管理條例》頒布實施，其中第12條首次對農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)的核準做出規(guī)定，不僅要求企業(yè)要有與生產(chǎn)農(nóng)藥相適應的技術(shù)人員、生產(chǎn)設施、衛(wèi)生管理制度、產(chǎn)品質(zhì)量保證體系，還要求企業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)藥必須是已取得登記證的農(nóng)藥，并具備符合國家環(huán)保要求的污染防治設施和措施。雖然《農(nóng)藥管理條例》于2001年經(jīng)過了一次修訂，但此條規(guī)定仍被延用至今。2005年1月1日實施的《農(nóng)藥生產(chǎn)管理辦法》對申報核準的農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)的條件于第7條也做出相同規(guī)定，此外，第8條規(guī)定的提交申請材料中還包含“企業(yè)所在地環(huán)保部門的審核意見”。

從上述規(guī)定可以看出，其綠色化特點主要表現(xiàn)在以下兩個方面：其一，依法登記的農(nóng)藥品種，其環(huán)境行為、毒理學、殘留量等數(shù)據(jù)是經(jīng)過專業(yè)評審委員會評審通過的，也就是說，他們對環(huán)境可能造成的威脅在環(huán)境自我調(diào)節(jié)能力的可控范圍之內(nèi)，所以，生產(chǎn)已登記的農(nóng)藥品種可有效降低農(nóng)藥對環(huán)境的污染；其二，污染防治設施與環(huán)保部門的審核意見是對生產(chǎn)企業(yè)最直接的環(huán)保要求，由于生產(chǎn)企業(yè)在生產(chǎn)農(nóng)藥的同時也會產(chǎn)生大量的工業(yè)三廢，如處理不當將對環(huán)境造成不可彌補的損害，所以為了防患于未然，必須在對生產(chǎn)企業(yè)核準時提出此等要求。

（二）農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)資格的延續(xù)

生產(chǎn)企業(yè)符合法律規(guī)定條件通過核準后，所取得的農(nóng)藥生產(chǎn)資格并不是無限期的。根據(jù)《農(nóng)藥生產(chǎn)管理辦法》第11、第12條之規(guī)定，農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)核準有效期限為五年，五年后要求保留農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)資格的企業(yè)應再次提出申請，并提交企業(yè)所在地環(huán)保部門的審核意見等材料。之所以規(guī)定農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)資格的有效期限，是因為無限期的生產(chǎn)資格會促使農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)怠于管理，誘發(fā)污染防治設施不達標而產(chǎn)生環(huán)境安全隱患，而有效期的設置，可在一定程度上降低此種隱患的發(fā)生概率，促使農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)時刻保持合法經(jīng)營，以保證企業(yè)在延續(xù)資格申請時順利通過。此條規(guī)定表面是為農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)繼續(xù)運營提供機會，實則為防止農(nóng)藥工業(yè)三廢污染環(huán)境起到了積極作用，綠色化特點由此可見。

“綠色化”的法律制度要具有可操作性，就必須對違法者需承擔的法律責任予以明確?！掇r(nóng)藥管理條例》第41條第（一）項便對未經(jīng)批準，擅自開辦農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)的行為做出責令停止生產(chǎn)、沒收違法所得，并處罰款的處罰規(guī)定。罰則條款對保障“綠色化”的法律規(guī)定得以貫徹落實起到了重要作用，因此它的綠色化特點是間接顯現(xiàn)的。

二、農(nóng)藥生產(chǎn)許可制度

20世紀80年代以來，農(nóng)藥工業(yè)在改革開放的新形勢下得到了迅猛發(fā)展，農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)遍地開花。然而我國對農(nóng)藥生產(chǎn)的管理缺乏經(jīng)驗，農(nóng)藥生產(chǎn)法律制度并不完善，許多生產(chǎn)企業(yè)為追逐經(jīng)濟利益，肆意生產(chǎn)質(zhì)量低劣的農(nóng)藥甚至是未取得登記證的農(nóng)藥。農(nóng)藥雖能提高農(nóng)作物產(chǎn)量，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展，但畢竟屬于有毒化學物質(zhì)。質(zhì)量低劣的農(nóng)藥不僅藥效差，容易引發(fā)藥害事件，而且殘留多，容易污染環(huán)境、破壞生態(tài)平衡；未取得登記證的農(nóng)藥對環(huán)境的危害更是不言而喻。隨著國家對農(nóng)藥與環(huán)境關(guān)系的研究不斷深入，農(nóng)藥生產(chǎn)法律制度的重點也逐漸轉(zhuǎn)向減少農(nóng)藥對環(huán)境的影響，農(nóng)藥生產(chǎn)許可制度就是證明。

1989年1月13日，國務院辦公廳為整頓農(nóng)藥生產(chǎn)的混亂局面，做出《關(guān)于加強農(nóng)藥管理嚴厲打擊制造、銷售假劣農(nóng)藥活動的通知》（以下簡稱《通知》），明確要求農(nóng)藥生產(chǎn)實行許可證（或準產(chǎn)證）制度。即為：對已有專業(yè)標準的農(nóng)藥品種，由化工部對生產(chǎn)企業(yè)簽發(fā)生產(chǎn)許可證；對目前暫無專業(yè)標準，但有企業(yè)標準的農(nóng)藥，由省級化工廳（局）對生產(chǎn)企業(yè)簽發(fā)準產(chǎn)證。未取得生產(chǎn)許可證（或準產(chǎn)證）而擅自生產(chǎn)農(nóng)藥的企業(yè)由工商行政主管部門及時取締?！锻ㄖ芬唤?jīng)頒布實施，在全國范圍內(nèi)取得了良好成效，違規(guī)生產(chǎn)企業(yè)接連停產(chǎn)整改，農(nóng)藥市場秩序得以維護，農(nóng)藥產(chǎn)品質(zhì)量得以保障。《通知》的制定為我國農(nóng)藥生產(chǎn)法律制度的綠色化發(fā)展奠定了堅實基礎。

隨后，1997年頒布的《農(nóng)藥管理條例》在農(nóng)藥生產(chǎn)許可證（或準產(chǎn)證）制度的基礎上加以完善，形成了現(xiàn)行農(nóng)藥生產(chǎn)許可制度。農(nóng)藥生產(chǎn)許可制度仍然分為兩類：一類為生產(chǎn)有國家標準或行業(yè)標準的農(nóng)藥，申請通過后頒發(fā)農(nóng)藥生產(chǎn)許可證；另一類為生產(chǎn)尚未制定國家標準或行業(yè)標準但已有企業(yè)標準的農(nóng)藥，申請通過后頒發(fā)農(nóng)藥生產(chǎn)批準文件。有所完善的是，對申請生產(chǎn)批準文件的農(nóng)藥企業(yè)，法律又增加了對其相關(guān)“環(huán)?！辟Y質(zhì)的審查力度?！掇r(nóng)藥生產(chǎn)管理辦法》要求，申請生產(chǎn)批準文件的農(nóng)藥企業(yè)應具有“與該產(chǎn)品相適應的‘三廢治理設施和措施，污染物處理后達到國家和地方規(guī)定的排放標準”，提交的申請材料中應包含“生產(chǎn)裝置所在地環(huán)境保護部門同意項目建設的審批意見”。因為針對第一類的申請，主管部門可參考國標或行標中確切的數(shù)據(jù)（包含環(huán)境學、毒理學相關(guān)數(shù)據(jù)）進行審核；而第二類只有企業(yè)標準，主管部門在審核過程中必須謹慎，以避免生產(chǎn)的農(nóng)藥對環(huán)境造成損害以及生產(chǎn)過程中的三廢污染，所以法律做出以上規(guī)定。除此之外，為保證前述規(guī)定的貫徹實施，《農(nóng)藥管理條例》第41條第（一）、（二）項還對未取得農(nóng)藥生產(chǎn)許可證（或批準文件）而擅自生產(chǎn)農(nóng)藥的企業(yè)規(guī)定了嚴厲的處罰措施。

綜上，建立農(nóng)藥生產(chǎn)許可制度的目的是保證農(nóng)藥產(chǎn)品質(zhì)量、保護自然環(huán)境。申請許可的過程中，針對不同情形而采取不同審核程序的法律規(guī)定，也是從環(huán)境利益的角度考慮。最后，罰則條款的制定有效保障了制度的順利實施。可以說，農(nóng)藥生產(chǎn)許可制度對每一環(huán)節(jié)的規(guī)定無不滲透著“綠色化”特點。

三、農(nóng)藥質(zhì)量標準制度

1978年，為貫徹“質(zhì)量第一”的方針，保證農(nóng)藥質(zhì)量，更好地為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務，我國頒布了第一部關(guān)于農(nóng)藥管理的法律性文件——《農(nóng)藥質(zhì)量管理條例（試行）》。其中，第二項就明確指出“凡是生產(chǎn)的農(nóng)藥產(chǎn)品必須有質(zhì)量標準”，并將質(zhì)量標準分為三類：國家標準、部標準、企業(yè)標準，“國家標準和部標準是國家對農(nóng)藥的質(zhì)量規(guī)格和檢驗方法等所做的技術(shù)規(guī)定，必須切實遵照執(zhí)行”，沒有國家標準和部標準的農(nóng)藥，由企業(yè)提出標準草案經(jīng)省級化工廳（局）審查批準后執(zhí)行?！掇r(nóng)藥質(zhì)量管理條例（試行）》對農(nóng)藥質(zhì)量標準的規(guī)定標志著我國農(nóng)藥質(zhì)量標準制度的產(chǎn)生。雖然該制度在建立之初只是以保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為目的，但從長遠利益來看，農(nóng)藥質(zhì)量是否達標直接關(guān)系到病蟲草害能否得以防治、農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)能否平衡、農(nóng)藥殘留量能否達標、自然環(huán)境能否免受污染等等。所以，農(nóng)藥質(zhì)量標準制度在實施了近二十年后，其“綠色化”特點也逐漸顯現(xiàn)出來。

1997年《農(nóng)藥管理條例》的實施，推動我國農(nóng)藥管理法制進入了一個嶄新時期。隨著人們對綠色農(nóng)產(chǎn)品追逐的熱情不斷高漲，農(nóng)藥管理法律制度也增加了更多綠色化的新規(guī)。在農(nóng)藥質(zhì)量方面，《農(nóng)藥管理條例》仍然強調(diào)實施質(zhì)量標準制度，并將“保證農(nóng)藥產(chǎn)品質(zhì)量”作為農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)的一項法律義務予以規(guī)定，要求“農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)應當按照農(nóng)藥產(chǎn)品質(zhì)量標準生產(chǎn)”，“農(nóng)藥產(chǎn)品出廠前應當經(jīng)過質(zhì)量檢驗，不符合產(chǎn)品質(zhì)量標準的，不得出廠”。法律義務是對法律主體的行為的一種約束手段，是法律規(guī)定人們應當做出和不得做出某種行為的界限。當義務人不履行法律義務時，必須承擔不利的法律后果，故《農(nóng)藥管理條例》對生產(chǎn)假劣農(nóng)藥的違法行為做出處罰規(guī)定：視情節(jié)輕重，沒收假劣農(nóng)藥及違法所得并處罰款，甚至吊銷農(nóng)藥登記證或臨時登記證、農(nóng)藥生產(chǎn)許可證或生產(chǎn)批準文件。對情節(jié)極其嚴重，構(gòu)成犯罪的，應根據(jù)《刑法》第147條之規(guī)定，以生產(chǎn)偽劣農(nóng)藥罪定罪處罰。

1997年規(guī)定的農(nóng)藥質(zhì)量標準制度較之1978年的有所升華，對農(nóng)藥質(zhì)量標準的實施規(guī)定的更為詳細，法律的可操性也更強，而這種周全反映在實踐中就是農(nóng)藥市場更加有序，反映在農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境中則為更加環(huán)保，所以說，農(nóng)藥質(zhì)量標準制度經(jīng)過時間的沉淀，其綠色化的特點更加突出。

四、結(jié)語

一個國家的法律制度與其社會政治、經(jīng)濟、文化是緊密聯(lián)系的。對我國法律制度的研究必須從我國國情出發(fā)，而不是一味與發(fā)達國家先進的法律做比較，得出我國法律漏洞百出的結(jié)論。筆者認為，立足國情，從我國農(nóng)藥生產(chǎn)法律制度的發(fā)展狀況與實踐中收到的成效來看，農(nóng)藥生產(chǎn)法律制度從農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)的核準到農(nóng)藥生產(chǎn)許可制度的實施再到農(nóng)藥質(zhì)量標準制度的不斷完善，無一不體現(xiàn)綠色化的特點，可以說，我國農(nóng)藥生產(chǎn)法律制度的綠色化已初步實現(xiàn)。然而不可否認的是，我國農(nóng)藥生產(chǎn)法律制度中也確實存在一些滯后與不足，綠色化規(guī)定也并不像發(fā)達國家的法律那么面面俱到，所以我國的農(nóng)藥生產(chǎn)法律制度還需不斷向前發(fā)展，早日實現(xiàn)全面的綠色化。

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（責任編輯：許廣東）