多維架構(gòu)中社區(qū)組織與權(quán)力網(wǎng)絡(luò)整合研究

劉嫻靜

摘 要：從多元權(quán)力主體關(guān)系的角度著眼，設(shè)計中國城市社區(qū)空間的未來發(fā)展圖景，使社區(qū)內(nèi)外多元權(quán)力主體相互協(xié)調(diào)并形成合力，建立一種共強的模式，從而實現(xiàn)中國城市社區(qū)的穩(wěn)定、秩序和諧，實現(xiàn)城市社區(qū)民主自治。

關(guān)鍵詞：社區(qū)組織；社區(qū)權(quán)力；網(wǎng)絡(luò)整合

中圖分類號：C913 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）29-0060-03

社區(qū)治理中組織與權(quán)力的諸種面相，20世紀80年代以來在城市社區(qū)制建設(shè)中所表現(xiàn)出來的獨特的組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力網(wǎng)絡(luò)與機制運作，有三個基本問題需進一步探討：第一，20世紀80年代以來，隨著社區(qū)制改革的深入，社區(qū)組織網(wǎng)絡(luò)和權(quán)力秩序的變遷呈現(xiàn)出一個什么樣的微觀化態(tài)勢和特征，社區(qū)權(quán)力的組織網(wǎng)絡(luò)以怎樣的方式形塑社區(qū)的基本結(jié)構(gòu)，整個社區(qū)權(quán)力的控制方式因新的社區(qū)基本結(jié)構(gòu)的構(gòu)成而發(fā)生著怎樣的變化以及未來社區(qū)權(quán)力秩序的發(fā)展趨向。第二，在城市社區(qū)制建設(shè)中，政府所扮演的角色，這種角色行為與社區(qū)之間產(chǎn)生了怎樣的關(guān)系，這種新的關(guān)系需要什么樣的政府功能定位。進一步對國家結(jié)構(gòu)與社會結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系展開探討。第三，在中國目前的城市社區(qū)空間里，既有的權(quán)力與組織的性質(zhì)與職能并未廓清，法律規(guī)定與實際運作之間有很大的偏離；同時，不同性質(zhì)的多元權(quán)力主體緣于規(guī)則的缺失而呈現(xiàn)一種混亂交織的狀態(tài)，各個權(quán)力主體之間缺乏有效的溝通與協(xié)調(diào)渠道，缺乏聯(lián)合與合作的機制。在此，從探討多元權(quán)力主體關(guān)系的角度著眼，設(shè)計中國城市社區(qū)空間的未來發(fā)展圖景，使社區(qū)內(nèi)外多元權(quán)力主體相互協(xié)調(diào)并形成合力，建立一種共強的模式，從而實現(xiàn)中國城市社區(qū)的穩(wěn)定、秩序和諧，實現(xiàn)城市社區(qū)民主自治。

一、多維架構(gòu)中的社區(qū)組織與權(quán)力網(wǎng)絡(luò)

在中國城市社區(qū)中，社區(qū)內(nèi)組織有：政黨組織，主要指社區(qū)黨支部及黨小組；半行政半自治組織，主要指社區(qū)居委會；社區(qū)轄區(qū)單位，包括各類企事業(yè)單位組織；政治性團體，指共青團、婦聯(lián)組織；社會自治性組織，主要指社區(qū)成員代表大會及其日常代替機構(gòu)社區(qū)協(xié)商議事會。

社區(qū)單位由于單位制并未完全打破，在一些大的單位組織內(nèi)部權(quán)力體系仍相對獨立，只是隨著21世紀以來的社區(qū)制建設(shè)和單位制松動，才在資源共享的原則下參與到社區(qū)權(quán)力整合的過程中來。在長堤，共青團和婦聯(lián)組織是依附于社區(qū)居委會而存在，社區(qū)共青團附設(shè)于社區(qū)文教衛(wèi)生工作委員會，社區(qū)婦聯(lián)附設(shè)于社區(qū)婦女計生委員會，在社區(qū)尚未形成正式的組織網(wǎng)絡(luò)，不過，由于其準政治性而具有“黨政機關(guān)”特征，其擁有的權(quán)力也表現(xiàn)出政治權(quán)力的某些特征。因而，這些政治性團體“嵌入”社區(qū)黨組織和社區(qū)居委會中而成為其網(wǎng)絡(luò)的一部分。

黨的網(wǎng)絡(luò)主要由社區(qū)黨支部和下屬的三個黨小組組成。它的正式的目標是實現(xiàn)黨對基層的領(lǐng)導，資源來自于黨的權(quán)威和整個黨的組織體系?！吨袊伯a(chǎn)黨黨章》第5章第32條規(guī)定：“街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會和村、社區(qū)黨組織，領(lǐng)導本單位的工作，支持和保證行政組織、經(jīng)濟組織和群眾自治組織充分行使職權(quán)。”這是對城市社區(qū)黨組織與社區(qū)自治組織之間權(quán)利關(guān)系的原則性規(guī)定。《民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》中對社區(qū)黨組織的職能作了具體界定：“社區(qū)黨組織是社區(qū)組織的領(lǐng)導核心，在街道黨組織的領(lǐng)導下開展工作。其主要職責是：宣傳貫徹黨的路線、方針、政策和國家的法律法規(guī)，團結(jié)、組織黨支部成員和居民群眾完成本社區(qū)所擔負的各項任務(wù)；支持和保證社區(qū)居民委員會依法自治，履行職責；加強黨組織的自身建設(shè)，做好思想政治工作，發(fā)揮黨員在社區(qū)建設(shè)中的先鋒模范任務(wù)；支持和保證社區(qū)居民委員會依法自治，履行職責；加強黨組織的自身建設(shè)，做好思想政治工作，發(fā)揮黨員在社區(qū)建設(shè)中的先鋒模范作用?！边@樣，社區(qū)黨組織在社區(qū)治理中所扮演的角色就變得十分引人注目。一方面，社區(qū)黨組織作為政權(quán)力量在城市基層社區(qū)的體現(xiàn)，它對社區(qū)治理的可直接介入。另一方面，借助社區(qū)治理的黨政合一體制，黨組織對社區(qū)公共事務(wù)的參與更為直接也更為根本，與基層民主的發(fā)展也更為息息相關(guān)。

社區(qū)黨政合一體制包括兩個層面，一是體制層面，二是功能層面。從體制層面來看，主要是通過黨政系統(tǒng)人員交叉任職來實現(xiàn)。這一交叉任職的關(guān)鍵之處并不在于黨支部本身，而在于黨支部由此可以通過組織關(guān)系而指導社區(qū)居委會的工作，從而為黨組織參入社區(qū)治理提供了合法性和制度基礎(chǔ)。在功能層面，黨政合一體制體現(xiàn)在社區(qū)黨支部與社區(qū)居委會功能的交叉重疊。社區(qū)黨支部主要職責與社區(qū)居委會的主要職責來看，兩者在功能上不僅是兼容的，“宣傳貫徹黨的路線、方針、政策和國家的法規(guī)法律、團結(jié)、組織黨支部成員和居民群眾完成本社區(qū)所擔負的各項任務(wù)”這一規(guī)定不是形式上的，而是給社區(qū)居委會的功能履行劃定了范圍，從而使黨組織的治理功能與社區(qū)居委會的治理功能相銜接。除了黨組織自身的一些組織活動外，支部委員會的工作基本上和社區(qū)居委會是同一的。

黨政合一盡管在體制上確保了黨支部和社區(qū)居委會兩者功能的兼容性，但在實際上，兩者之間的協(xié)調(diào)關(guān)系比以權(quán)力為基礎(chǔ)的指令性關(guān)系遠為重要，這也反映了社區(qū)治理的基本特征，協(xié)商的方式已經(jīng)將權(quán)力關(guān)系融入社區(qū)治理中去。社區(qū)黨組織參與社區(qū)治理是通過三條途徑：一是參與對社區(qū)公共事務(wù)的決策權(quán)；二是直接執(zhí)行社區(qū)公共事務(wù)管理；三是動員社區(qū)黨員參與社區(qū)公共事務(wù)。顯然，社區(qū)黨組織的作用是雙重的，第一，社區(qū)黨組織是銜接基層政權(quán)組織和社區(qū)自治之間的一個中間環(huán)節(jié)。一方面，社區(qū)黨組織作為街道黨工委的分支機構(gòu)，應當貫徹執(zhí)行上級黨組織的指示和意志，另一方面，社區(qū)黨組織又要體現(xiàn)黨組織在社會中的作用和角色。它不再像政權(quán)組織中對于其他組織具有直接的領(lǐng)導作用，而是產(chǎn)生于社區(qū)之中，匯聚社區(qū)居民的利益，向政府和上級黨組織反映社情民意，并采取各種辦法幫助居民解決問題。這是社區(qū)黨組織所具有政治性的一面。第二，社區(qū)黨組織還有其社會性的一面。它通過在居民中直接的社會工作和思想教育凝聚群眾，獲得民心，通過自身所代表的意識形態(tài)和價值理想體現(xiàn)其在社區(qū)中的地位，而非直接的權(quán)力（行政化的）。正是這種雙重性決定了社區(qū)黨組織成為推動社區(qū)組織自治能力提高的內(nèi)在力量，從而構(gòu)成社區(qū)多元網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的一環(huán)。

這種社區(qū)黨組織的作用及其黨政合一體制決定了社區(qū)黨組織在社區(qū)中的領(lǐng)導地位主要是政治領(lǐng)導，具體是指社區(qū)黨組織通過與社區(qū)居委會平等協(xié)商，雙方直接參與社區(qū)公共事務(wù)管理過程，從政治上保證和支持社區(qū)各種網(wǎng)絡(luò)在法律軌道上運行并弘揚社會公德。

社區(qū)居委會組織網(wǎng)絡(luò)主要是由橫向上的社區(qū)各工作委員會以及社區(qū)各領(lǐng)導小組和縱向上的居民小組組成，它的正式任務(wù)是“宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，維護居民的合法權(quán)益，教育居民履行依法應盡的義務(wù)，愛護公共財產(chǎn)，開展多種形式的社會主義精神文明建設(shè)活動；辦理本居住地區(qū)居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)；調(diào)解民間糾紛；協(xié)助維護社會治安；協(xié)助人民政府或者它的派出機構(gòu)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計劃生育、優(yōu)撫救濟、青少年教育等項工作；向人民政府或者它的派出機關(guān)反映居民意見、要求和提出建議?！备鶕?jù)這一法律，長堤社區(qū)的組織網(wǎng)絡(luò)是按照社區(qū)居委會現(xiàn)有功能設(shè)置的。主要職責包括：調(diào)解民事糾紛。社區(qū)居民委員會成立民事調(diào)解委員會。主要對居民之間的糾紛進行調(diào)解，盡量把糾紛控制在民間調(diào)解的范圍內(nèi)，而不必訴諸法律。維持社區(qū)治安。社區(qū)居委會的治保工作主要是配合社區(qū)民警、社區(qū)司法特派員和打擊社區(qū)內(nèi)的犯罪活動，維持社區(qū)秩序。維護社區(qū)衛(wèi)生環(huán)境，對聘用的環(huán)衛(wèi)工作人員進行指導監(jiān)督，定期進行衛(wèi)生工作檢查，搞好社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生。培育社區(qū)文化，增強居民的社區(qū)意識。民政服務(wù)。主要是承擔優(yōu)撫、擁軍優(yōu)屬，社會救濟補助，以及開展社區(qū)服務(wù)等一系列具有社會保障性質(zhì)的功能。開展婦女工作，抓好計劃生育。

社區(qū)居委會主任在居委會中居于核心地位，其主要職責是：負責社區(qū)居委會全面的日常工作，認真貫徹，落實黨的路線、方針、政策和上級指示，充分發(fā)揮居民小組長的作用，按照自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的自治原則營造良好環(huán)境。從社區(qū)居委會主任這一職責規(guī)定來看，社區(qū)居委會的職責與社區(qū)黨支部職責是兼容的，在社區(qū)治理中，社區(qū)居委會接受社區(qū)黨支部的指導，而社區(qū)黨支部也因此而得以直接參與社區(qū)治理。

社區(qū)居委會在橫向和縱向上進行明確分工。橫向上的分工主要體現(xiàn)在職能上的分工，社區(qū)各工作委員會主任對自己所承擔的條線功能獨立負責。縱向上的分工主要是按照管轄空間分工。涉及社區(qū)治理的事務(wù)，根據(jù)事件的性質(zhì)，由負責此條線工作委員會主任與社區(qū)書記，主任以及社區(qū)民警，司法特派員一同前往處理，從而體現(xiàn)條和塊的結(jié)合。社區(qū)居委會下面存在兩個次級組織：一是社區(qū)聘用人員，包括社區(qū)安全保衛(wèi)隊和社區(qū)干事（即計劃生育工作干事，最低生活保障工作干事和外來人口工作干事）；二是居民小組，每一個居民小組配備一名組長。組長是社區(qū)居委會與居民之間溝通聯(lián)系的中介，其主要職責在于社區(qū)需要居民參與的重大事務(wù)，都由組長挨家逐戶通知居民參加。他們與社區(qū)居委會之間并不存在嚴格的上下級關(guān)系，相反在體制上，組長與社區(qū)居委會之間存在一種權(quán)力循環(huán)關(guān)系，因為有組長組成的社區(qū)成員代表大會選舉產(chǎn)生社區(qū)居委會成員。這種奇妙的權(quán)力循環(huán)不能簡單地視為制度設(shè)計的錯漏，更可能反映了社區(qū)治理某種不同于政府行政的特征，其中人情關(guān)系比科層制的權(quán)力等級關(guān)系更為根本。

協(xié)商議事會也作為一種組織和機制，它能將社區(qū)黨支部、社區(qū)居委會、社區(qū)單位和社區(qū)居民有效地整合起來。協(xié)商議事會遵循的是一種“協(xié)商”原則，協(xié)商議事會成員也能運用各自的資源、能力和影響力將協(xié)商結(jié)果付諸實施，如此，協(xié)商議事會是在社區(qū)黨支部領(lǐng)導下的自治性組織，形成了支持社區(qū)公共權(quán)威的非正式的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，同時，協(xié)商議事會也作為有效整合各類社區(qū)資源推進社區(qū)制建設(shè)的機制而存在，各種社區(qū)治理與社區(qū)組織被吸收進協(xié)商議事會構(gòu)建的權(quán)力秩序與組織網(wǎng)絡(luò)中，并依據(jù)其對社區(qū)公共事務(wù)的貢獻大小，確定在該網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的角色與地位。

這樣，社區(qū)組織架構(gòu)形成了一個由社區(qū)黨組織，社區(qū)決策和議事組織（社區(qū)成員代表大會及其協(xié)商議事委員會）、社區(qū)執(zhí)行組織（社區(qū)居民委員會）、社區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位組織以及準政治性團體構(gòu)成的多維權(quán)力架構(gòu)，這種社區(qū)權(quán)力的多維組織網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成社區(qū)的基本結(jié)構(gòu)。這種基本結(jié)構(gòu)決定社區(qū)權(quán)力控制方式以協(xié)調(diào)為主。從這個意義上，我們可以看到未來城市社區(qū)權(quán)力將是多維組織網(wǎng)絡(luò)的并置。

二、政府與社區(qū)：兩種力量的整合

新中國成立以來，由于革命后政治控制的需要，城市基層社會逐漸走向體制化。新中國成立初期，城市政府的中心任務(wù)就是鞏固和建設(shè)新生政權(quán)。在廢除了保甲制的情形下，新生的人民政權(quán)，特別是基層政權(quán)面臨的主要問題是如何加強同廣大居民群眾的聯(lián)系，吸收他們參加城市管理和城市建設(shè)，鎮(zhèn)壓階級敵人的反抗、防止階級敵人的破壞和搗亂，盡快恢復國民經(jīng)濟，醫(yī)治戰(zhàn)爭的創(chuàng)傷，鞏固新生的人民民主專政的國家政權(quán)等。居民委員會就是在這樣的歷史條件和背景下應運而生的，國家政權(quán)的組織建設(shè)基本上延伸到社會的最基層。1954年12月，第一屆全國人大常委會第四次會議根據(jù)1954年憲法精神，制定并通過了《城市居民委員會組織條例》，第一次以法律形式宣布居民委員會是“群眾自治性的居民組織”，確立了我國城市基層民主政治制度的運作原則，為實現(xiàn)從傳統(tǒng)宗法社會向現(xiàn)代民主法治社會的轉(zhuǎn)型奠定了基礎(chǔ)，就是要以國家權(quán)威，在基層建設(shè)一個民主法治的市民社會。但是居委會的法律地位未能得到很好地維持，隨著國家權(quán)力在城市基層社會基本到位，政府開始在居委會所在的轄區(qū)內(nèi)開展大規(guī)模的社區(qū)空間建設(shè)，建設(shè)的物質(zhì)資源主要來自于政府行政資源的統(tǒng)一分配，人力資源主要來自于居委會動員居民義務(wù)勞動，在行政力量的支配下，人們通過社區(qū)新空間的建設(shè)以社區(qū)為單位獲得了整合。1958年，伴隨“大躍進”和“人民公社化運動”的興起，呈現(xiàn)出“強國家，弱社會”模式，表現(xiàn)為政府越來越多地插手居委會事務(wù)，社區(qū)權(quán)力日漸萎縮，主要任務(wù)是大辦工業(yè)和商業(yè)。這一國家與社區(qū)的高度融合模式最終導致單位制格局的形成?！拔母铩逼陂g，“革命居委會”的成立標志著它被賦予政府基層政權(quán)機關(guān)的權(quán)力，社區(qū)被改造成為國家一體化的成分而執(zhí)行國家功能。

1998年，居委會重新恢復。但這時中國的城市社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化。單位體制的松動使得企業(yè)和單位的大部分社會職能逐步轉(zhuǎn)移到社區(qū)，“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐓^(qū)人”。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和體制的轉(zhuǎn)軌變型，單位體制逐漸松動和瓦解，越來越多的單位開始改變企業(yè)辦社會、學校辦社會、機關(guān)辦社會的狀況。越來越多的單位在市場經(jīng)濟形勢下，由于失去了集中管理、占有、分配經(jīng)濟和社會資源的權(quán)力，開始對下級單位“斷奶”。重心下移，功能擴大，事務(wù)集聚。計劃經(jīng)濟時代政府和企事業(yè)單位承攬的大量城市管理職能，大量社會事務(wù)重心下移，向社區(qū)集聚，社區(qū)成為新的載體?！盁o單位歸屬人員”日益增多。大量的個體戶，私營企業(yè)主、待業(yè)人員和失業(yè)人員加入到“無單位歸屬人員”中來，對這些居民的行為控制、思想教育、社會保障和行政管理只能依靠社區(qū)組織。隨著人口的老齡化，離退休老年人口成為有單位但單位已難以管理的人員，其中有相當一部分的原單位已不存在。外來人口進入和激增。隨著大規(guī)模的市政基礎(chǔ)建設(shè)和城市改造以及城市第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，吸引了大批外來人口。外來人口的劇增不可避免地導致城市的治安、衛(wèi)生、環(huán)境、管理等方面的問題出現(xiàn)。

市場經(jīng)濟改革所形成的“非單位型”社會，正在改變著傳統(tǒng)的國家管理的微觀基礎(chǔ)。這就使國家無法通過由國家直接控制的單位將社會成員整合到國家宏觀體系中來，對社會結(jié)構(gòu)加以國家化。因此，需要政府進行改革，培育社區(qū)，通過社區(qū)將自主但分散的社會成員組織起來，整合、動員社會資源，對傳統(tǒng)的單位制社會加以重新構(gòu)造。由此，產(chǎn)生20世紀90年代來以來社區(qū)制導向的城市社區(qū)建設(shè)，這一社區(qū)制建設(shè)不但促進了社區(qū)組織和權(quán)力的重組，而且還導致社區(qū)權(quán)力的分化。整合后的政府組織、黨、社區(qū)轄區(qū)單位、社區(qū)內(nèi)組織構(gòu)成新的多維權(quán)力結(jié)構(gòu)。

在新的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中，政府組織起著引導和協(xié)調(diào)作用，同社區(qū)組織一起處于社區(qū)公共事務(wù)治理的中心樞紐位置。這種作用主要表現(xiàn)為。

一是建設(shè)社區(qū)。管理公共事務(wù)，解決公共問題，這是政府最基本的職能之一，但無論是從當代中國正在進行的機構(gòu)改革，還是從當代世界范圍內(nèi)公共管理社會的基本發(fā)展趨勢來看，城市基層管理任務(wù)的加大顯然不能依靠不斷地擴大政府機構(gòu)去解決，而且，由于歷史的原因，城市社區(qū)不可能在較短的時間內(nèi)接納和履行好全部的社會職能。所以，在社區(qū)之外其他力量不足以或難以顧及社區(qū)制建設(shè)的情況下，掌握最充分資源的政府無論是從自身改革還是從整個經(jīng)濟和社會改革來看，都必須積極創(chuàng)造條件并引導城市社區(qū)制建設(shè)。二是強化社區(qū)公共服務(wù)。在社區(qū)治理過程中，完善社區(qū)公共服務(wù)，就是要培育社區(qū)成員的歸屬性和認同感，引導社區(qū)成員自覺參與社區(qū)制建設(shè)，了解社區(qū)成員的需求并提供有效服務(wù)，滿足社區(qū)成員不斷擴大的和日益豐富的需要，使社區(qū)成員在能夠充分享受社區(qū)服務(wù)帶來的實際利益，是他們歸屬和認同社區(qū)，參與社區(qū)公共服務(wù)。三是動員社區(qū)參與。社區(qū)建設(shè)就是通過培育社區(qū)，提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，整合社區(qū)各種利益，并反映和表達社區(qū)成員的意見和要求，加強和社區(qū)單位和社區(qū)成員的溝通，提升社區(qū)單位和社區(qū)成員的參與程度。四是整合社區(qū)組織。開發(fā)和利用社區(qū)公共資源，鼓勵社區(qū)參與，就必須整合社區(qū)組織，重新界定確定社區(qū)治理主體，如自然人、社區(qū)組織、社區(qū)單位、民間組織、法人團體等。五是加強社區(qū)制度建設(shè)。在城市社區(qū)治理過程中，政府首先是制定法律，用法律保障和規(guī)范社區(qū)治理活動，實現(xiàn)有序的政治參與；其次是制定政策，通過科學的政策為社區(qū)治理創(chuàng)造良好的生態(tài)環(huán)境，促使社區(qū)組織的有序發(fā)展；再次是加強培訓社區(qū)參與者，使基層政府和社區(qū)成員適應社區(qū)制建設(shè)的新發(fā)展和制度環(huán)境。

政府培育和引導社區(qū)的同時，也必須“自我革命”。一是下放權(quán)力。傳統(tǒng)體制下，治理社區(qū)的權(quán)力主體是政府及“準政府”，權(quán)力配置單極化。政府培育社區(qū)和社區(qū)組織，就是要使社區(qū)在本區(qū)域范圍成為治理主體。二是轉(zhuǎn)變職能，重建權(quán)威基礎(chǔ)。政府的職能要從管理主導型轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)主導型，將政府的工作重心下移，提供有效的公共服務(wù)。三是改變領(lǐng)導方式，政府要依照法律支持和科學指導社區(qū)建設(shè)，不以行政命令的方式來管理社區(qū)。

通過上述的分析，從中國城市社區(qū)治理中組織與權(quán)力運作的實踐看，政府與社區(qū)構(gòu)成整個社區(qū)治理過程中的兩大不可或缺的結(jié)構(gòu)性力量，其表現(xiàn)為三重關(guān)系：一是政府對于社區(qū)的責任關(guān)系；二是政府對社區(qū)的引導和幫助；三是政府對社區(qū)發(fā)展的支持。這種三重關(guān)系提倡社區(qū)組織與政府合作，共同治理城市。要實現(xiàn)社區(qū)組織與政府管理的有機合作，必須重構(gòu)政府與社區(qū)的關(guān)系。

其一，合理劃分權(quán)力。當社區(qū)權(quán)力主體多元時，必須劃定各自的權(quán)限。否則，要么是復歸于權(quán)力配置的單極性，要么出現(xiàn)權(quán)力主體的沖突化。對于政府來說，要避免行政擴張，利用超越社會之上的行政權(quán)力侵害和隨意干預社區(qū)權(quán)力。對于社區(qū)來說，也不能將政府管理擋在社區(qū)之外，因為社區(qū)的職能范圍和權(quán)力是有限的，依據(jù)《憲法》和《中華人民共和國居民委員會組織法》的規(guī)定，社區(qū)主要是管理其自治范圍內(nèi)的事務(wù)。

其二，政府與社區(qū)的分工職責明確，功能分化。在社區(qū)治理過程中，政府與社區(qū)應形成一種“伙伴關(guān)系”，應該根據(jù)各自組織性質(zhì)進行明確的分工，同時又進行有機合作。政府主要是管理社區(qū)難以管理好的公共事務(wù)；而社區(qū)組織存在于社會之中，能及時了解社區(qū)成員的需求和具體利益并依靠民主動員和開發(fā)社區(qū)資源，向政府反映和表達社區(qū)的意見。

其三，合作治理，關(guān)系模糊化。城市社區(qū)既是自治體，又是行政管理對象，政府管理的事務(wù)和社區(qū)自治事務(wù)有可能同時進行，這就需要政府和社區(qū)共同處理。所以，在分工明晰化的同時，有的事務(wù)主要由政府承擔，有的事務(wù)主要由社區(qū)承擔，有的則由二者共同承擔，這就體現(xiàn)兩者關(guān)系的模糊化。

其四，治理法治化。政府與社區(qū)的合作管理是相互交合的過程?；A(chǔ)是穩(wěn)定、明確、共同認可的法治規(guī)范，即制度性合作?！耙环矫?，社區(qū)中分散的利益按照功能分化的原則組織起來，有序地參與到公共政策形成的過程中去；另一方面，從這種制度化參與機制中，國家權(quán)力獲得了穩(wěn)定的支持來源（合法性）和控制權(quán)?！敝挥姓婪ㄐ姓?，社區(qū)依法治理，才能實現(xiàn)“善治”。