關(guān)于國際區(qū)域治理的思考（二）

張?zhí)N嶺

筆者近期正在主持撰寫一本《國際區(qū)域治理概論》，這是繼《國際區(qū)域?qū)W概論》之后的第二本有關(guān)區(qū)域國別學(xué)的理論研究著作。國際區(qū)域治理研究，需要回答的基本問題是：治理什么、為何治理、如何治理，以及如何受益。

作為研究，首先需要對國際區(qū)域治理本身給出明確定位，這樣才可以對其做深入、系統(tǒng)的研究。所謂定位，就是為國際區(qū)域治理劃定一個邊界，即定義范疇。國際區(qū)域治理具有獨(dú)立的屬性，與基于國家本位的國家治理有聯(lián)系也有不同，與基于全球問題的全球治理有聯(lián)系也有不同。就治理而言，大體有兩類：一是問題性治理，通過治理解決所存在的問題;二是創(chuàng)造性治理，通過治理開發(fā)潛能，創(chuàng)建新利益。

作為獨(dú)立屬性，國際區(qū)域治理的定義范疇主要有三個：其一，超越國家范疇的區(qū)域共屬性問題，或者稱之為公共領(lǐng)域;其二，相關(guān)國家以合作的方式參與，這里既包括合作治理機(jī)制下的共同參與和行動，也包括依據(jù)合作議程進(jìn)行的單獨(dú)行動;其三，治理成果屬于公共產(chǎn)品，為參與各方所共享，不能為單個或幾個國家獨(dú)有。

治理的公共領(lǐng)域大體可分為三類：一是跨境性的自然領(lǐng)域，涉及山川、河流、海域、資源、天氣、自然災(zāi)害，等等。一方面山川、河流、海域有著國家歸屬性，但是其存在與影響亦具有跨境性，往往鏈接區(qū)域多個國家，涉及諸多共同利益。二是對區(qū)域具有綜合影響的問題，如戰(zhàn)爭、恐怖行為、地震災(zāi)害、重大事故、交易規(guī)則、信息安全，等等，盡管它們大多發(fā)生在一個國家，但是其影響具有擴(kuò)延性，危及多方利益。三是對各方具有共同利益的區(qū)域潛能。所謂區(qū)域潛能，是指只有在區(qū)域?qū)哟尾趴梢泽w現(xiàn)出來的，如成立區(qū)域組織或合作機(jī)制，創(chuàng)建區(qū)域市場、制定區(qū)域規(guī)則等。

當(dāng)然，國際區(qū)域并不是孤立存在的，它還會與其他區(qū)域直接相連，因此，在很多方面，公共領(lǐng)域往往具有很強(qiáng)的跨區(qū)域性。另一方面，全球性問題在大多數(shù)情況下是難以進(jìn)行區(qū)域性分割的，因此，在很多時候，區(qū)域公共領(lǐng)域的問題往往又是全球性問題的區(qū)域性表現(xiàn)。

現(xiàn)代國際區(qū)域治理的基本特征是共同參與、共擔(dān)責(zé)任和共享利益，參與者以政府為主體，也有社會組織、企業(yè)與個人，治理是基于共識、規(guī)則和行動進(jìn)行的。這與單個國家、單個組織和個人的單獨(dú)行為不同。國際區(qū)域治理是一個體系，它不是一項行動，而是一個不間斷的進(jìn)程。

成立區(qū)域組織是開展國際區(qū)域治理的最有效形式。由于區(qū)域組織被參與國家賦予行使治理的職能，因此，可以對區(qū)域治理進(jìn)行規(guī)劃、實(shí)施和監(jiān)督，可以使得治理常態(tài)化、有秩序和見效果。在區(qū)域組織功能弱的情況下，區(qū)域治理更多是通過簽訂合作協(xié)議來進(jìn)行的。基于協(xié)議的治理也被稱之為功能性治理，也就是說，是針對不同的領(lǐng)域和問題，根據(jù)需要和可行性開展專項合作治理。專項合作治理針對性強(qiáng)，目標(biāo)明確，效果明顯，不需要復(fù)雜的制度設(shè)計和高度的政治認(rèn)同。在研究中，往往把區(qū)域制度構(gòu)建稱之為區(qū)域主義，把區(qū)域功能性構(gòu)建稱之為區(qū)域合作。二者都認(rèn)同區(qū)域利益，只是采取的方式不同。

鑒于現(xiàn)代國際區(qū)域治理是以政府為主體的多角色參與，非政府實(shí)體的參與是在統(tǒng)籌規(guī)劃與行動議程下進(jìn)行的，參與治理各方要么是按照分工承擔(dān)治理責(zé)任，要么是通過合同承擔(dān)治理議程的項目。當(dāng)然，在有的情況下，一些非政府組織也可以根據(jù)自定的議程開展治理活動，比如在區(qū)域環(huán)境治理領(lǐng)域，非政府環(huán)保組織往往非?；钴S，所取得的成效也非常顯著。它們的許多行動并不在政府間合作治理的議程之內(nèi)，對于這樣的行為和所取得的成效，也應(yīng)給予支持。這類非政府組織的活動是政府間合作治理的有效補(bǔ)充，可以通過加強(qiáng)協(xié)調(diào)，把其行動納入綜合治理議程，或者對其成果加以利用。在現(xiàn)實(shí)中，多角色相向而行的治理參與和行動，有利于國際區(qū)域治理體系更完善和有效。

國際區(qū)域治理的領(lǐng)域既然是公共領(lǐng)域，涉及共同利益，又由區(qū)域成員共同參與和投入，因此所獲的成果自然成為公共產(chǎn)品，為大家共享。國際區(qū)域治理成果的共享性，也即各方都可以從中受益，是保證區(qū)域治理進(jìn)程可持續(xù)的基礎(chǔ)和保障。當(dāng)然，即便國際區(qū)域治理是基于共同的利益訴求，也還是需要對成果共享的受益均衡問題給予重視。這里，均衡的要義是公平與合理，而不是均等。再則，在有些情況下，也會出現(xiàn)付出與收益的不對稱，甚至個別付出會暫時大于收益，對此，則需要有國際區(qū)域治理的綜合利益觀。 （未完待續(xù)）