調(diào)整利益分配關(guān)系，遏制地方政府的土地違法違規(guī)行為

□ 汪東升

（中共開封市委黨校，河南 開封 475001）

調(diào)整利益分配關(guān)系，遏制地方政府的土地違法違規(guī)行為

□ 汪東升

（中共開封市委黨校，河南 開封 475001）

經(jīng)濟(jì)激勵機(jī)制是地方政府土地違法違規(guī)行為產(chǎn)生的重要原因之一，通過調(diào)整利益分配關(guān)系，能夠弱化經(jīng)濟(jì)激勵機(jī)制，遏制地方政府的土地違法違規(guī)行為。利益分配關(guān)系的調(diào)整包括三個方面：一是對不同級別地方政府的土地收益進(jìn)行調(diào)整；二是對失地農(nóng)民、國家及邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民三者之間的土地收益進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范；三是以事權(quán)和財權(quán)相匹配為基礎(chǔ)，對中央政府和地方政府的財政收入份額進(jìn)行調(diào)整，以增加地方政府的財政收入，弱化其對 “土地財政”的依賴。

地方政府；利益分配；土地；違法違規(guī)

據(jù)《2012中國國土資源公報》顯示，2009年至2012年全國發(fā)現(xiàn)違法用地案件數(shù)分別為：72940、66373、70212、61821件，每年涉及的土地面積都在3萬公頃以上。眾所周知，我國的土地管理制度是世界上最嚴(yán)格的管理制度之一，但土地違法違規(guī)行為卻屢禁不止，這是因為土地違法違規(guī)行為 “主要是由地方各級政府主導(dǎo)并推動的”（李龍浩，2007）。該公報還顯示，國土資源部對全國省級人民政府2011－2012年間的2．65萬件建設(shè)用地審批事項進(jìn)行了審核，實地踏勘了182個城市的建設(shè)用地項目、補(bǔ)充耕地等現(xiàn)場4843個，發(fā)現(xiàn)3347個項目存在非法批地、違規(guī)供地、征地安置補(bǔ)償不到位等問題。地方政府土地違法違規(guī)行為的產(chǎn)生，既有外部制度環(huán)境，［1］又有經(jīng)濟(jì)激勵機(jī)制的作用，即地方政府通過土地違法違規(guī)行為可以為本地區(qū)帶來可觀的財政收入和GDP的提高。因此，弱化地方政府的經(jīng)濟(jì)激勵機(jī)制，調(diào)整利益分配關(guān)系，是遏制其土地違法違規(guī)行為的重要途徑之一。

一、建立前后屆政府之間的土地收益分配機(jī)制，解決地方政府不同任期之間分配不公的問題

地方政府通過農(nóng)地非農(nóng)化收取了大量的新增建設(shè)用地出讓金，實質(zhì)上是一次性收取了未來40－70年的地租。一屆地方政府賣地越多，對未來土地地租支配得就越多，于是就形成了 “賣地多——收入多——支出多——賣地多”的怪圈，對我國的耕地保護(hù)十分不利。因此，建立前后屆政府之間土地收益分配機(jī)制，解決政府不同任期之間分配不公的問題，是解決地方政府“土地財政”問題的有效途徑。

根據(jù)目前我國的實際情況，前后屆地方政府土地收益分配機(jī)制的建立應(yīng)當(dāng)分兩步走。第一步，在農(nóng)村建設(shè)用地直接入市改革之前，實行“土地儲存專項基金”制度?；舅悸肥牵航⒅醒搿⑹?、（市）縣三級土地儲存專項基金，分級管理，獨立核算。資金的來源為從土地出讓金總收入中劃撥30%，以及上繳省、中央的土地有償使用費。三級基金的具體構(gòu)成為：中央基金由地方政府上繳的30%土地有償使用費組成；省級基金由下級政府上繳的70%土地有償使用費組成；（市）縣級基金由30%的建設(shè)用地出讓收入組成。該土地專項儲存基金要本著“取之于農(nóng)、用之于農(nóng)”的原則，僅限用于農(nóng)業(yè)投資、被征地農(nóng)民的社會保險、生活救助等用途，并且每屆政府使用該基金的比例不得超過40%，以保證該基金具有恒久的可持續(xù)性。第二步，在農(nóng)村建設(shè)用地直接入市改革之后，以稅收的形式解決前后屆政府土地收益分配不公的問題。在農(nóng)村建設(shè)用地直接入市改革之前，地方政府壟斷了土地的一級市場，直接參與土地經(jīng)營，并占有土地征收與轉(zhuǎn)讓之間的“溢價款”，形成了“土地財政”。當(dāng)農(nóng)村建設(shè)用地直接入市改革之后，地方政府不再參與土地經(jīng)營，重新回到“行政人”的角色，“土地財政”就成了無本之木、無源之水。這時，就必須建立起地方政府的長期收入機(jī)制，使不同級別的政府都能得到穩(wěn)定的土地收入。這個機(jī)制就是土地稅收機(jī)制。

從目前我國土地稅收的運行情況來看，尚存在以下缺陷：

⒈土地稅收流失嚴(yán)重，土地稅收占地方稅收總額的比例較低。據(jù)國家稅務(wù)總局的調(diào)查顯示，在各種涉稅問題中，房地產(chǎn)企業(yè)占了90%。［2］房地產(chǎn)企業(yè)是我國高利潤的行業(yè)之一，但都通過各種手段逃避納稅。例如：虛增開發(fā)成本，抬高銷售費用，轉(zhuǎn)移、隱瞞企業(yè)經(jīng)營收入等，造成了大量土地稅款流失。從總體上看，土地稅收收入占地方稅收總額的比例較低。據(jù)統(tǒng)計，耕地占用稅、土地使用稅、土地增值稅三種主要的土地稅收約占房地產(chǎn)稅收總額的15%—20%，占地方稅收總額的3%左右。［3］

⒉土地稅收體系本身存在一些問題。主要有：⑴土地使用稅標(biāo)準(zhǔn)過低，各地制定的征收土地使用稅標(biāo)準(zhǔn)比國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)一般要低30%以上。⑵耕地占用稅稅率偏低，對抑制濫占耕地現(xiàn)象沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。以浙江省為例，2008年1月1日開始實施的耕地占用稅，依據(jù)人均耕地與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，征收標(biāo)準(zhǔn)介于25－45元/m2之間，這與房地產(chǎn)行業(yè)的高利潤相比顯得微不足道。(3)稅種設(shè)置過多，有重復(fù)交叉征稅現(xiàn)象。例如:在現(xiàn)行的稅制中，有房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅、土地增值稅，其征稅對象均為房地產(chǎn)行業(yè)，征稅對象是一樣的。土地所得稅和土地增值稅，其征收對象均為在轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)產(chǎn)生的增值額，屬于重復(fù)征稅。契稅與印花稅均為在房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)對買賣雙方所訂立的契約憑證所征收的稅種，也屬于重復(fù)征稅。土地增值稅、營業(yè)稅、契稅均為對轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)征稅，既有交叉性，又有重復(fù)性。

⒊土地收費項目多，占比大。土地稅收構(gòu)成預(yù)算內(nèi)收入，土地收費則構(gòu)成預(yù)算外收入，長期游離于財政監(jiān)督之外，形成了“體外循環(huán)”，深受地方政府的青睞。就全國的情況來看，土地收費既無統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，又無法定的程序和要求，隨意性很大，各地在利益的驅(qū)使下使土地收費的項目和數(shù)量迅速膨脹，少則十幾項，多則達(dá)到72項，［4］以武漢市為例，土地收費達(dá)20多種，約占房地產(chǎn)銷售價格的10%左右。［5］土地收費項目繁多，既擠兌了國家正常的土地稅收項目，又分散了地方政府的有限財力，對財政秩序的穩(wěn)定十分不利。

當(dāng)前，土地稅收體系的改革應(yīng)本著“明租、正稅、少費”的原則，完善我國的土地稅收體系?！懊髯狻奔磳⒌刈獾姆秶鞔_化、固定化?！罢悺本褪莿澏ǘ惖姆秶蛢?nèi)容，將不屬于稅的項目轉(zhuǎn)出，將屬于稅的項目轉(zhuǎn)入。例如：城鎮(zhèn)土地使用稅，名為稅實為租；將征用地管理費、城鄉(xiāng)居民建房用地管理費、耕地開墾費、土地復(fù)墾費、土地閑置費等需要保留的費種納入稅收體系。“少費”即以征稅為主，嚴(yán)格控制收費項目。

按照“明租、正稅、少費”的原則，完善后的土地稅收結(jié)構(gòu)如下：取得階段征收的土地稅種有：耕地占用稅、遺產(chǎn)稅、贈與稅、契稅。保有階段征收的土地稅種有：物業(yè)稅、空地稅。流轉(zhuǎn)階段征收的土地稅種有：企業(yè)、個人所得稅或者選征增值稅。

就目前我國土地稅負(fù)的分布情況來看，土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅負(fù)明顯偏高，征有營業(yè)稅、所得稅、契稅等，占到房地產(chǎn)總體稅負(fù)水平的15%左右，而土地取得和保有環(huán)節(jié)的稅負(fù)偏低，在保有環(huán)節(jié)土地使用人基本不交稅。這種狀況對土地的流轉(zhuǎn)十分不利，抑制了存量土地的合理利用，浪費了寶貴的耕地資源。因此，必須對土地稅負(fù)的分布進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，降低流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅負(fù)，適當(dāng)提高保有環(huán)節(jié)的稅負(fù)水平。具體措施為減少流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的重復(fù)稅收項目，僅保留所得稅或者增值稅一項；對保有環(huán)節(jié)開征物業(yè)稅和空地稅。物業(yè)稅涵蓋了原來的房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅、土地增值稅三項稅種，其實質(zhì)應(yīng)為對物業(yè)（房地產(chǎn)）的使用而征稅。目前，物業(yè)稅已在全國十個省市征收，積累了一定的經(jīng)驗，開征的條件已經(jīng)成熟?？盏囟惏▋煞N——土地閑置稅和農(nóng)地荒蕪稅，是對土地利用不當(dāng)行為作出的一種懲罰性稅收。目前，根據(jù)我國《土地管理法》的規(guī)定，收取的土地閑置費屬于行政性收費，在實際執(zhí)行過程中隨意性較大，可收可不收，對土地閑置行為基本上沒有制約作用。因此，應(yīng)當(dāng)改費為稅，增設(shè)土地閑置稅和農(nóng)地荒蕪稅，賦予其強(qiáng)制執(zhí)行的效力，這樣，一方面可以遏制土地閑置行為，另一方面又可以增加地方政府的財政收入。

在土地取得環(huán)節(jié)，新增了兩個稅種——遺產(chǎn)稅和贈與稅。遺產(chǎn)稅和贈與稅是兩種對因繼承、贈與而取得不動產(chǎn)等財產(chǎn)而征收的稅，屬于財產(chǎn)稅的性質(zhì)。一般認(rèn)為，遺產(chǎn)稅是主稅，贈與稅是輔稅，大多數(shù)征收遺產(chǎn)稅的國家，都同時征收贈與稅。［6］隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國城鄉(xiāng)居民的生活水平均有不同程度的提高，但貧富差距也越來越大，因此，國家必須采取有力措施進(jìn)行調(diào)節(jié)，開征遺產(chǎn)稅和贈與稅就是現(xiàn)實可行的方案之一。開征這兩項稅，可以為地方政府帶來持續(xù)不斷的財源。

二、建立合理的土地收益分配機(jī)制，確保土地收益在失地農(nóng)民、國家及邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民之間公平分配

在現(xiàn)有的土地管理體制下，土地增值的絕大部分被土地使用人獲取，政府占有少部分，到被征地農(nóng)民手里的是極少部分。從土地增值的價值形態(tài)來看，可以分為在征地環(huán)節(jié)的增值、在出讓環(huán)節(jié)的增值、在房地產(chǎn)開發(fā)環(huán)節(jié)的增值，我們分別用土地增值I、土地增值II、土地增值III表示。土地增值I＝實際支付的征地補(bǔ)償費－農(nóng)用地價格；土地增值II＝土地出讓成交價款－土地前期開發(fā)費用－實際支付的征地補(bǔ)償；土地增值III＝房地產(chǎn)銷售價格－購買土地的價款－建筑安裝成本及相關(guān)費用－社會平均利潤。土地增值I由被征地農(nóng)民占有，土地增值II由國家占有，土地增值III由房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)占有。根據(jù)林瑞瑞等學(xué)者的實證研究結(jié)果看，2010年全國21個重點城市的土地增值I、土地增值II、土地增值III的平均水平分別為99．02元 /m2、777．17元 /m2、3195．59元 /m2，三者的平均比值為4．21∶26．01∶69．78。［7］這就是說，失地農(nóng)民占有土地增值的4．21%，國家占有土地增值的26．01%，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)占有土地增值的69．78%。在這種土地增值收益分配格局中，失地農(nóng)民占有的比例太小，土地利益明顯受損，而開發(fā)商占有的比例明顯偏大。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的一般規(guī)律，土地的增值應(yīng)當(dāng)歸土地的所有者所有，所以這種土地利益的分配格局是不合理的，也是不公平的。因此，制定公平、合理的土地利益分配機(jī)制，既是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定的需要，也是弱化經(jīng)濟(jì)激勵機(jī)制、遏制地方政府土地違法違規(guī)行為的客觀要求。

因農(nóng)地非農(nóng)化而產(chǎn)生的增值應(yīng)當(dāng)在失地農(nóng)民、國家及邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民之間合理分配，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)只應(yīng)該獲得社會的平均利潤，不應(yīng)該參與因農(nóng)地非農(nóng)化而產(chǎn)生的增值分配。理由很簡單，房地產(chǎn)企業(yè)（含其他土地使用人）是在農(nóng)地非農(nóng)化以后取得的土地，也就是說，其購買的土地是建設(shè)用地，只應(yīng)該享有取得建設(shè)用地之后的土地增值，而與之前農(nóng)地非農(nóng)化無關(guān)。邊遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民雖然與農(nóng)地非農(nóng)化沒有直接的關(guān)系，但卻有間接的因果關(guān)系，這就是城郊的農(nóng)地非農(nóng)化以后，城郊農(nóng)民向城市提供農(nóng)產(chǎn)品的任務(wù)在客觀上轉(zhuǎn)嫁到了邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民身上。由于工農(nóng)剪刀差的存在，建設(shè)用地與農(nóng)用地之間比較效益差距明顯，從客觀上看從事農(nóng)業(yè)種植的邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民的利益受到了損失，因此，應(yīng)當(dāng)對邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民進(jìn)行公平的補(bǔ)償，讓他們參與到農(nóng)地非農(nóng)化而產(chǎn)生的土地增值的分配中來。從理論上來說，失地農(nóng)民、國家、邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民之間土地增值利益分配比例保持在5∶2∶3比較理想，因為失地農(nóng)民是土地的使用權(quán)人（土地集體所有農(nóng)民也是準(zhǔn)所有權(quán)人，產(chǎn)權(quán)改革后就是經(jīng)濟(jì)所有權(quán)人），直接承受了農(nóng)地非農(nóng)化帶來的各種風(fēng)險，因而在農(nóng)地非農(nóng)化產(chǎn)生的土地增值中應(yīng)至少享有一半的分享權(quán)。政府分享20%，這主要是考慮到農(nóng)村還比較落后，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中我們對農(nóng)村的欠賬太多，應(yīng)當(dāng)以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，新增建設(shè)用地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費應(yīng)當(dāng)主要從政府對第二、第三產(chǎn)業(yè)的收入中支付。邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民能夠分享到30%的農(nóng)地非農(nóng)化收益，再加上其還有農(nóng)地保障的因素，對他們也比較公平。關(guān)鍵是怎樣才能讓邊遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民分享到農(nóng)地非農(nóng)化的土地收益？按照世界上發(fā)達(dá)國家的做法，主要是通過建立農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度來實現(xiàn)的。

何謂農(nóng)地發(fā)展權(quán)？農(nóng)地發(fā)展權(quán)有廣義和狹義兩種理解。廣義的農(nóng)地發(fā)展權(quán)是指農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地或者農(nóng)地的用途不變，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整獲得較高土地收益的權(quán)利。狹義的農(nóng)地發(fā)展權(quán)是指將農(nóng)地變更為建設(shè)用地而獲得更大利益的權(quán)利。由于我們研究的目的是更好地保護(hù)農(nóng)地和農(nóng)民的利益，此處我們采用狹義農(nóng)地發(fā)展權(quán)的概念。農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度的基本框架為：在農(nóng)村建設(shè)用地可以直接入市的前提下，根據(jù)國家和地方的土地利用總體規(guī)劃，將需要保護(hù)的基本農(nóng)田區(qū)劃定為農(nóng)地發(fā)展權(quán)的出讓區(qū)，將重點開發(fā)區(qū)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)設(shè)定為農(nóng)地發(fā)展權(quán)的受讓區(qū)。地方政府建立規(guī)范的農(nóng)地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓市場，出讓區(qū)的農(nóng)地發(fā)展權(quán)在市場上公開掛牌出讓，通過競價方式轉(zhuǎn)讓至受讓區(qū)。根據(jù)美國的經(jīng)驗，掛牌出讓的農(nóng)地發(fā)展權(quán)的數(shù)量要小于受讓區(qū)需求的數(shù)量，以免引起農(nóng)地發(fā)展權(quán)價格走低，不利于對基本農(nóng)田的保護(hù)。出讓區(qū)的農(nóng)地發(fā)展權(quán)通過市場出讓以后，就喪失了變更為建設(shè)用地的權(quán)利，土地只能保持原來的農(nóng)業(yè)用途。受讓區(qū)在購買了農(nóng)地發(fā)展權(quán)以后，則享有與發(fā)展權(quán)同等的農(nóng)地非農(nóng)化的權(quán)利。一個非農(nóng)項目要在開發(fā)區(qū)落戶，可以由農(nóng)地的出售者購買農(nóng)地發(fā)展權(quán)，也可以由項目開發(fā)人先在開發(fā)區(qū)購買農(nóng)地，然后再到市場上購買農(nóng)地發(fā)展權(quán)。農(nóng)地發(fā)展權(quán)的交易由市場進(jìn)行調(diào)節(jié)，國家所要做的就是根據(jù)需要控制好農(nóng)地發(fā)展權(quán)的上市量即可。

通過農(nóng)地發(fā)展權(quán)交易，一方面可以使基本農(nóng)田永久性地受到保護(hù)，另一方面也可以使邊遠(yuǎn)地區(qū)出售農(nóng)地發(fā)展權(quán)的農(nóng)民分享到農(nóng)地非農(nóng)化的收益，獲得農(nóng)地發(fā)展權(quán)的土地使用人則享有農(nóng)地非農(nóng)化后開發(fā)土地帶來的收益。出售土地人、土地使用人、出售農(nóng)地發(fā)展權(quán)的農(nóng)民三方同時獲得了利益的最大化，國家則通過對土地交易的稅收獲得土地增值的部分收益。通過農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度的運行，失地農(nóng)民、國家、邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民之間對土地增值帶來的利益得到了合理的分配，也使公平原則得到了最大程度的體現(xiàn)。

三、改革現(xiàn)行的財稅制度，以增加地方政府財政收入為目標(biāo)，解決其財權(quán)與事權(quán)不匹配的問題

表1 中央財政和地方財政收入支出占比情況

自1994年我國分稅制改革以來，即出現(xiàn)了“財權(quán)向中央政府集中，事權(quán)向地方政府下放”的現(xiàn)狀，地方政府的財權(quán)與事權(quán)出現(xiàn)了嚴(yán)重的不匹配現(xiàn)象。在分稅制改革之前的1993年，中央政府收入占整個財政收入的22%，地方政府收入占整個財政收入的78%；分稅制改革的1994年，中央財政收入提高到55．7%，地方財政收入下降至44．3%。雖然以后每年都有微調(diào)，但基本格局是中央財政收入保持在50%以上，地方財政收入保持在50%以下。從財政支出的情況來看，1993年中央財政支出占整個財政支出額的28．3%，地方政府財政支出占整個財政支出額的71．7%，之后中央財政支出的比例呈下降趨勢，到2011年下降至15．1%；地方財政支出的比例呈上升趨勢，到2011年上升至84．9%（參見表1）。以上情況說明，地方政府的財政收入占比較分稅制改革之前大大降低，基本上在50%以下徘徊，而事權(quán)卻不斷增加，最近幾年財政支出占比超過了80%以上。這種財權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重不匹配的情況，一方面，使地方政府欠下了大量債務(wù)；另一方面，激發(fā)了地方政府大量的土地違法違規(guī)行為的產(chǎn)生。如果不解決這個問題，“土地財政”問題就難以解決，同時，地方政府農(nóng)地非農(nóng)化失范問題也難以從根本上得到解決。根據(jù)我國的實際情況，應(yīng)從以下兩個方面解決中央政府與地方政府財權(quán)與事權(quán)不匹配的問題：

⒈通過法律的形式將中央政府和地方政府的事權(quán)明確化和規(guī)范化。中央政府和地方政府的事權(quán)在我國《憲法》和其他法律中并無具體規(guī)定，實踐中大多相互重疊，模糊不清，主要是靠行政命令和政策進(jìn)行劃分，變動性較大。在發(fā)達(dá)國家，分稅制是一種普遍趨勢，但前提是在法律上均對中央政府與地方政府的事權(quán)作了明確的劃分。所以，如果中央政府與地方政府事權(quán)劃分不清，勢必會影響政府機(jī)構(gòu)的工作效率和財政資金的使用效率。

根據(jù)我國的實際情況，可在《憲法》的“國家機(jī)構(gòu)”中增加規(guī)定中央政府與地方政府事權(quán)的基本框架：中央政府承擔(dān)全國性公共產(chǎn)品的供給，主要包括國防、外交、全國的經(jīng)濟(jì)與行政管理、法律的制定與實施、全國性的科研與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等；地方政府承擔(dān)地方性的公共產(chǎn)品供給，主要包括地方公共設(shè)施建設(shè)、發(fā)展城鄉(xiāng)公共事業(yè)、進(jìn)行區(qū)域社會管理等?？鐓^(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及行業(yè)，可由中央政府舉辦或者由中央政府與地方政府聯(lián)辦。

在用法律的形式確定各級政府事權(quán)時，要把確定事權(quán)和轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型政府結(jié)合起來，能由市場辦的事交給市場去辦，在市場失靈或者需要宏觀調(diào)控的領(lǐng)域再由政府來辦。地方政府的事權(quán)要根據(jù)地方政府職能的劃分和公共產(chǎn)品的收益范圍來確定。省級政府主要負(fù)責(zé)本省區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會管理活動，負(fù)責(zé)提供跨縣域的道路、管線等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境、生態(tài)保護(hù)等。市、縣政府具體負(fù)責(zé)各自轄區(qū)范圍內(nèi)的社會治安、行政管理和公用事業(yè)發(fā)展等具體事宜，開支的范圍主要包括：本級政府行政事業(yè)費、公檢法經(jīng)費、地方統(tǒng)籌安排的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費、公用事業(yè)技改及科研投入、城市維護(hù)建設(shè)經(jīng)費、支農(nóng)經(jīng)費和社保經(jīng)費等。［8］

在國際上，社會保障一般被認(rèn)為是“屬于全國性公共產(chǎn)品、具有高度外溢性的支出項目”，應(yīng)該由中央政府承擔(dān)其“事權(quán)”。發(fā)達(dá)國家財政對本國社會保障的支出比例較大，一般占財政支出的30%—50%，而我國僅為11%—12%，甚至低于泰國、印度等國的水平。［9］據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2012》公布的數(shù)據(jù)顯示，2009—2011年我國財政（含中央財政與地方財政）對社會保障、就業(yè)的支出占整個財政支出總額的比例三年均為10%，①根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2012》公布的數(shù)據(jù)，2009－2011年我國財政總支出分別為：76299．93億元、89874．16億元、109247．79億元，用表2中的同期社會保障支出總額合計數(shù)7606．68億元、9130．62億元、11109．40億元分別計算占財政總支出的占比 （被除），得數(shù)均為10%。顯現(xiàn)出新低。本來我國財政對社會保障的支出比例就很低，而中央財政支出的比例更低，最近幾年在5%左右，地方財政支出在95%左右（見表2）。因此，建議中央財政提高對社會保障的支出比例，在平衡全國各地特別是城鄉(xiāng)之間保障水平差距較大方面發(fā)揮更大的作用。

表2 2009－2011年中央財政與地方財政對城鄉(xiāng)居民社會保障就業(yè)的支出情況

⒉調(diào)整和規(guī)范地方政府的財權(quán)，以事權(quán)為基礎(chǔ)適當(dāng)增加其財政收入。無論是聯(lián)邦制還是單一制，世界上多數(shù)國家的中央政府在本國財政分配占比中都超過了50%，說明中央政府對本國財政進(jìn)行比較大的集中有一定的合理性。筆者認(rèn)為，我國中央政府在財政收入中占大頭無可厚非，這有利于中央政府對中西部的財政進(jìn)行平衡。但是，我國的國情與西方國家不同，主要表現(xiàn)有兩點：一是西方政府官員的產(chǎn)生路徑是由下而上，而我國則相反，是由上而下，實行的是上級黨委推薦制；二是就中央政府與全國人大的關(guān)系來看，全國人大無法監(jiān)督中央政府的日?；顒樱谑蔷托纬闪诉@樣的事實：中央政府的日常工作全國人大和下級政府無法監(jiān)督，作為平衡中西部財政的主要手段——轉(zhuǎn)移支付的實施，缺少來自權(quán)力機(jī)關(guān)和下級機(jī)關(guān)的監(jiān)督，既容易產(chǎn)生權(quán)力尋租現(xiàn)象，又降低了財政資金的使用效率和公平性。這個弊端的革除，需要一個漸進(jìn)的政治體制改革過程，不是短期內(nèi)可以實現(xiàn)的。因此，比較務(wù)實的做法是適當(dāng)降低中央政府的財政收入比例，相應(yīng)增加地方政府的財政收入比例，以達(dá)到地方政府的財權(quán)與事權(quán)相匹配的目標(biāo)。

提高地方政府財政收入份額，可以通過擴(kuò)大地方稅源和提高共享稅地方的分成比例及中央財政返還比例來實現(xiàn)。目前可新開征的稅種有物業(yè)稅、遺產(chǎn)稅、贈與稅等。2003年，黨的十六屆三中全會明確提出要“實施城鎮(zhèn)建設(shè)稅費改革，條件具備時對不動產(chǎn)開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅”。經(jīng)過十余年的準(zhǔn)備，開征物業(yè)稅的條件已經(jīng)逐漸成熟。物業(yè)稅是以土地、房屋等不動產(chǎn)為課稅對象，要求所有人或使用人每年都要繳付一定稅款的財產(chǎn)稅，它與遺產(chǎn)稅、贈與稅的開征將成為地方政府穩(wěn)定而長期的稅收來源。另外，改革資源稅的征收方式也是地方政府?dāng)U大稅源的一種途徑。目前，資源稅是按照從量定額方式征收的，即按照銷售數(shù)量定額征收一定比例的稅，這種征收方式使資源開采地稅收收入偏低，不利于對資源的節(jié)約和有效利用。改革的基本思路是改從量計征為從價計征，并適當(dāng)提高資源稅的稅負(fù)，以促進(jìn)自然資源的合理利用，同時增加地方政府的財政收入。

增值稅（進(jìn)口增值稅除外）是中央與地方共享稅，由國家稅務(wù)局負(fù)責(zé)征收。中央財政享有75%，地方財政享有25%。根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相一致的原則，可適當(dāng)降低中央分成的比例，增加地方分成的比例。另外，還可以通過提高中央財政對地方增值稅的返還比例增加地方的財政收入。在實行分稅制以后，中央對增值稅的返還系數(shù)一直是0．3，由于環(huán)比作用，增量返還部分已達(dá)不到1∶0．3的比例。在增值稅的分成及返還中，地方政府占的比例較低，這與地方政府特別是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府通過財政貼息、擔(dān)保借貸等方式扶持新建企業(yè)的努力程度不相稱，影響了地方政府抓項目和培育財源的積極性，對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分不利。［10］因此，提高地方政府增值稅的分享和返還比例，既是提高地方政府履行“事權(quán)”積極性的要求，也是增加地方政府財政收入的客觀需要。

在中央與地方共享稅中，還包括企業(yè)所得稅和個人所得稅。中央和地方的分成比例是6∶4。按照歷年地方財政支出在國家整個財政支出中占大頭的實際情況，將中央與地方對所得稅的分成比例改為4∶6，更加符合事權(quán)與財權(quán)相一致的要求。

［1］汪東升．我國土地征收制度存在的弊端及其改革建議［J］．行政與法，2012（10）：40．

［2］［3］［5］鄧宏乾．公共財政視角下的土地收益分配改革［J］．江海學(xué)刊，2007（03）：66，67．

［4］單學(xué)勇．規(guī)范政府土地收益分配的財稅對策［J］．價格月刊，2005（09）：25．

［6］喬慶偉等．現(xiàn)行土地稅收體系存在的問題及完善建議［J］．經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2010（16）：15．

［7］林瑞瑞，朱道林等．土地增值產(chǎn)生環(huán)節(jié)及收益分配關(guān)系研究［J］．中國土地科學(xué)，2013（02）：8．

［8］［10］劉家慶等．合理劃分各級政府間事權(quán)與財權(quán)問題研究［J］．財會研究，2007（02）：9，10．

［9］辛鑫．對財政社會保障支出問題的分析［J］．科學(xué)時代，2011（01）：35．

（責(zé)任編輯：高 靜）

Adjust Relations of Assigning Profit and Stem Delinquent Behavior on the Local Government Lands

Wang Dongsheng

For the delinquent behavior on local government lands，one of a most important reason for its generation is economical impelling．This article gives the expounding that through adjusting relations of assigning profit and weakening this impelling we can get restrains for it．The relations of assigning profit contain three ways：first is adjust the profit for different periods of local governments；second is adjust and regulate the profit between landless peasants，remote area peasants and the nation；last is based on matching administrative power and financial power，we can adjust the central and local governments＇financial quotient to increase the local governments＇financial revenue and weaken its dependence on “l(fā)and finance”．

local governments；assign profit；lands；delinquent behavior

F292

A

1007－8207（2013）11－0014－06

2013－06－18

汪東升 （1960—），男，河南開封人，中共開封市委黨校法學(xué)教研室主任，副教授，研究方向為經(jīng)濟(jì)法。

本文系國家社科基金項目 “地方政府農(nóng)地非農(nóng)化失范問題及其制度規(guī)制研究”的階段性成果，項目編號：11BFX064。