中層行政：行政中層與實際行政

□ 楊沛龍

（中央編譯局博士后科研工作站，北京 100021）

中層行政：行政中層與實際行政

□ 楊沛龍

（中央編譯局博士后科研工作站，北京 100021）

行政中層是一個行政組織中處于中間位置的行政層次，由于行政職能過多、過細以及行政過程中存在較多的形式主義，導致行政領導不能把時間和精力用在行政事務上，而行政中層可以利用在組織內所處的承上啟下的位置，通過掌控行政過程中的具體環(huán)節(jié)，在決策、執(zhí)行過程中發(fā)揮決定性的作用，從而產生 “中層行政”現象。 “中層行政”現象啟示我們要進一步深化行政體制改革，轉變和精簡政府職能，減少形式主義，改進行政方式和行政文化。同時，注重提高行政領導的專業(yè)化水平，保證行政領導權責相符，強化對行政中層的監(jiān)督，避免負面問題的產生。

中層行政；行政組織；行政領導；行政改革；本土化

行政研究者經常是行政實踐的觀察者而不是親歷者。觀察的行政和親歷的行政之間必然存在一定的距離，而后者比前者更為微觀和具體。行政研究者經?？嘤跊]有行政的親身經歷，而行政實踐者則因缺少行政學的視角和方法，在實踐中往往不容易發(fā)現有研究價值的問題并進行學術性的研究，從而推動公共行政學本土化進程。

按照一般印象，行政權力總是集中于組織最高層，行政領導運用其所具有的權力，進行決策、發(fā)布命令、推行政務、檢查指導、總結評比，從而實現各種行政目的。這是行政研究者經常用以表述行政過程的一般公式。但是，如果作為行政的親歷者，觀察行政的全過程，就經常會發(fā)現行政的關鍵在行政中層，因為他們是各項具體行政事務的決定者和推行者，是行政組織內最為繁忙、最富決定作用、最具關鍵意義的行政者，從而產生一種“中層行政”現象。本文著重探討“中層行政”現象的表現、成因及啟示。

一、如何理解“中層行政”的“中層”

按照《中華人民共和國公務員法》的規(guī)定，公務員職務分為領導職務和非領導職務。領導職務層次分為：國家級正職、國家級副職、省部級正職、省部級副職、廳局級正職、廳局級副職、縣處級正職、縣處級副職、鄉(xiāng)科級正職、鄉(xiāng)科級副職，共10個職務層次。綜合管理類公務員的非領導職務分為：巡視員、副巡視員、調研員、副調研員、主任科員、副主任科員、科員、辦事員，共8個職務層次。

本文所說的行政中層，在公務員的職務層次中，具體指的是：首先，僅從字面上的理解來看，中層是一個相對的概念，并不僅僅是指固定的某一個職務層次。其次，因為是討論行政過程中的關鍵層次，所以行政中層應該是指擔任領導職務、負有領導權責的公務員，也即公務員職務中的領導職務，不包括非領導職務。最后，行政中層應該是一個具體行政組織中的中層。在我國，相同職務層次所擔任的具體職務有別。例如：廳局級正職有可能是中央國家機關的司局級領導，也可能是地方地、市黨的書記或行政首長。雖然職務層次相同，但是在具體組織內的意義卻不一樣。前者是一個組織（部、委）內部的中間層次，后者卻是一個組織（市委或市政府）的最高領導。本文所討論的行政中層不是中央和地方條條分割形成的中層 （如市是省、縣之間的中層，縣是市、鄉(xiāng)之間的中層），而是指中央或者地方行政職能橫向塊塊分割形成的一個個行政部門內部層級結構中的中層。比如：部、委的司局級職務，廳、局的處級職務，處室的科級職務等。

應該說，在一個行政單位或行政機關中，在一個人與人之間可以直接形成指揮與服從的上下級關系中，一定會有行政中層的存在，而不論其處在什么樣的職務層次上，他們都是行政機構或行政過程中的中間層級。而“中層行政”即是指在行政的實際過程中，具有重要決定作用、處理大量行政事務、真正推動行政實現、居于中間層次的行政者，而非行政領導。

二、“中層行政”的表現及成因

（一）“司長策國論”與“處長治國論”

不論是在層級較高、組織規(guī)模較大的中央部、委，還是在層級較低、組織規(guī)模較小的地方廳、局、辦，司和處均處于中間層次。因而居于典型中層地位的司長、處長是筆者關注的對象。對于司長、處長在行政中的重要作用已有討論?！八鹃L策國論”概括了在決策過程的科層結構特征，認為在我國并不是官員的行政級別越高，其動員決策資源的能力就越強，相反，動員決策資源能力最強的是那些處于政府科層結構中的司局級官員。因此，我國的司局級官員肩負著制定政策的最重要使命。［1］“司長策國論”表明了在行政決策過程中的司局級這一行政中層所具有的決定意義?！疤庨L治國論”認為，真正掌握政策執(zhí)行權和行政操作權的政府官員是那些處級官員。［2］同時，學界經常把“縣官不如現管”以及“上下熱中間冷”、“上下通中間阻”等“中梗阻”現象作為“處長治國”的負面現象進行討論?；趯π姓嶋H的深切感受，企業(yè)家也抱怨“中國嚴格意義上是‘處長治國’”。［3］因為在行政過程中，經常出現按規(guī)定可以批準或辦理而中層行政人員因故拖著不辦的現象，因此，能否與處級干部保持良好的關系就成了企業(yè)家們能否成功獲取利益的關鍵因素。與“處長治國論”相類似的另一個提法是“處長現象”，描述了處級這一職務層次在行政過程中的重要作用，以及因為處長權力使用不當而導致的大量“異化現象”。［4］

雖然學界分別討論了司長和處長在行政中的關鍵作用，然而前者關注的只是中央層面，后者往往是就地方省、市行政而論，但是，都尚未論及因為司長、處長共同所處的相對位置而呈現出來的行政實際所具有的特點。其實，“司長策國”與“處長治國”，合起來就是“中層行政”。

（二）行政中層在行政過程中的地位和作用

“中層行政”可以從決策和執(zhí)行兩個方面加以認識。也正是由這兩個方面可以概括行政的主要過程。在決策方面，基于對政策問題的選擇、所掌握信息的充足、所聯系內外的廣泛以及對決策會議的實際操控，中間層次掌握了政策的決定權，雖然名義上決策權為行政領導擁有。［5］如部、委的司局級領導，從政策動議、政策調研、文本草擬到召集專家組織政策論證、在部委內部會議上匯報政策進展狀況以及到最后的政策討論決定環(huán)節(jié)都由他們實際參與和掌控。他們決定了到何地調研、向誰調研、文本如何表述、找哪些專家進行論證、什么時機將政策文本向領導層提交以獲得認可。雖然政策形成最終表現為由行政領導最后決定成文并上報獲批、發(fā)布，但是從政策問題的提出到政策最終的形成在實際上都是被中層決定了的，行政領導只是在中層提供的文本中進行選擇或針對這些文本進行或多或少的修改。通常的情況是，由于行政領導對政策問題和政策過程不甚了解，往往直接同意中層提供的政策文本。即使有所修改，也經常局限在形式或細枝末節(jié)上。

在執(zhí)行方面，執(zhí)行當然是作為行政領導下屬的行政中層的主要任務。如同行政中層對決策無處不在的決定性影響一樣，是否和何時將政策予以執(zhí)行、以什么方式執(zhí)行、執(zhí)行到什么程度都是由中層所決定的。如果行政中層拒不執(zhí)行上級的決策或者有選擇地予以執(zhí)行，對政策對象實行有區(qū)別的對待，對政策的執(zhí)行并不給予人員、經費的保證，那么，政策實施的效果肯定會大打折扣。行政中層還可以通過篩選、截留信息，引導、勸說等方式，在執(zhí)行過程中對行政領導的認識和判斷產生影響。已有政策之宏觀、模糊以及可被篩選性，也留足了行政中層運作的空間，他們掌握了很多變通之道，甚至可以通過對“潛規(guī)則”的熟練運用，增加其在行政執(zhí)行過程中的影響力。

當然，并不是每個行政機關都時刻面臨著決策及決策的執(zhí)行問題。在日常行政中，工作計劃的形成是行政機關一年工作的張本，行政中層負責一個行政機關某一方面的具體行政事務，他們決定其所分管工作一年的工作思路，而這些工作思路集中起來就成為這個行政機關的整體工作安排，并決定機關一年的工作內容。實踐中，在執(zhí)行政策和完成上級下達的工作任務之外，各部門工作必須有一定的重點和創(chuàng)新，作為部門負責人的行政中層經常將工作中發(fā)現的比較突出的問題或者一直被忽視的方面作為年度的工作重點或創(chuàng)新之處，而他們所發(fā)現的問題和采取的舉措也就成為這一機關的年度工作重點和創(chuàng)新之舉。這一過程仍然表現為一個由中層發(fā)揮決定性影響的自下而上的過程。

（三）行政中層如何替代行政領導成為行政的主要力量

為什么處于中間層次的行政者會有如此廣泛和重要的權力及影響力？首先，政府職能的寬泛和細密仍然是我國政府的首要特征。雖然政府職能轉變和政府機構精簡一直以來是我國行政改革的主題，但是，因為行政機關職能龐雜、管理寬泛所造成的工作千頭萬緒導致了行政領導沒有充分的時間和精力專注于對某一項具體行政事務的決策與執(zhí)行上。行政職能決定機構和人員設置，行政事務的龐雜和細密必然要求由一個龐大的中層來分工完成各種行政事務。行政領導將工作任務分工給副職負責，副職又將這些工作分工給中層負責，這樣一層層地分工負責下來，掌握具體行政決定和執(zhí)行權的必然是中層行政人員。其次，“政府官員最缺乏的能力是管理時間而不是管理任務”，［6］這一特點在行政領導的身上體現得最為明顯。在我國日常行政中，行政領導多忙于出席會議、參加典禮、發(fā)表講話、進行接待和溝通等活動。因此，行政領導一般很難有充足的時間和精力專心思考和研究怎樣推動行政的實現?！笆组L負責制”其實是行政領導對行政結果負責，而不是對具體的行政過程負責。行政領導也往往缺乏來自于具體行政事務的壓力，他們更多的是承擔政治、意識形態(tài)、穩(wěn)定以及與上級保持一致等責任。最后，行政領導一般有一定的任期限制，再加上干部流動和提升的加快，導致了行政領導的變動也較大。于是，行政只好主要依賴于穩(wěn)定的行政中層，他們流動、提升的速度較慢，經常在某一個具體部門工作幾年、十幾年甚至幾十年，熟悉區(qū)域和業(yè)務情況，能夠在具體行政中發(fā)揮不可替代的作用。

行政中層的職業(yè)生涯特點也可以較好地解釋為“中層行政”現象。首先，自上個世紀80年代之后，新型的中青年知識——技術性官僚替代了年邁體弱、沒有受到良好教育和缺乏專業(yè)知識的老干部以及那些在歷次政治運動中憑借激進的意識形態(tài)和革命熱情進入領導崗位的政治精英。［7］年輕化、知識化、專業(yè)化的干部任用政策得到了廣泛的執(zhí)行，干部隊伍普遍實現了年輕化。相對年輕的行政中層接受過良好、系統(tǒng)的專業(yè)教育，成為“專業(yè)技術官員”和行政工作的主要力量，發(fā)揮著行政領導不能代替的作用。其次，因為行政官員的新老更替，中層作為上一級官員的儲備力量，組織部門和行政領導有意識地安排具體、大量的行政工作，對他們進行實際鍛煉，使他們能夠積累經驗，提高決策和執(zhí)行能力。而中層行政人員可以預見到晉升空間，對他們在行政過程中發(fā)揮中堅作用的積極性具有激勵性。晉升必須靠實干和成績，即使與上級的私人關系在一定程度上決定著晉升的可能與快慢，但能力和實績也起著非常重要的作用，于是，行政中層也就有了更多承擔行政工作和責任的內在動力，他們愿意花費更多的時間和精力去研究工作，提出舉措，解決問題。最后，除了分工、合作關系之外，行政中層之間必然在利益、榮譽尤其是晉升方面形成一種競爭關系，這種競爭所帶來的較強的激勵因素會促使行政中層必須以工作為重，發(fā)揮才智，積極工作，從全局考慮問題，替領導著想，在行政過程中發(fā)揮關鍵作用。

總之，由于過多的政府職能和形式主義，行政領導沒有充足的時間和精力承擔具體的行政事務，而行政中層所處的位置、專業(yè)特長以及職業(yè)生涯特點使他們能夠在行政過程中發(fā)揮主要作用，從而導致 “中層行政”的出現。

三、思考與啟示

“中層行政”是在對行政實際的觀察中得出的，對其進行的研究并不涉及價值的判斷，也不做好壞的評價，只是力圖準確地描述這一被人忽略卻又實際存在的行政特點，從而獲得一定的思考和啟示?！爸袑有姓爆F象啟發(fā)我們應重視和思考以下幾個方面的問題：

（一）確保行政領導權責相稱

按照首長負責制，行政首長負行政之責，這是保證行政領導權責一致的現實需要，也是行政組織形成有效領導、實現正常運轉、達到行政目的的必要條件。但是，在行政過程中，經常會出現“有權無責”或者“權大責小”的現象，“中層行政”就是其中的一種較為常見的情形。而如何實現首長負責制，以確保行政領導權責一致，需要考慮以下兩個問題。

首先，要注意行政領導的專業(yè)化問題。在行政領域不斷出現許多新問題，行政事務更加精細和專業(yè)化，需要更多新思路和新舉措的當下，行政更加需要專業(yè)的知識和技能，行政領導也因此更需要具備扎實的專業(yè)基礎、長期的業(yè)務積淀和高超的業(yè)務能力。掌握部門最高行政權力的行政領導不應該僅僅是政治精英，還應該是行政精英、管理精英。因此，選拔配備行政領導應注重選擇業(yè)務型的技術官僚，使其能夠對業(yè)務領域的政策和問題有相當專業(yè)的認識和判斷，不至于因“外行行政”和行政領導在業(yè)務上出現問題而被他人所俘獲。其次，要關注行政領導的時間和注意力問題，保證其有足夠的時間和精力處理行政事務。這有賴于行政改革的進一步深化，有賴于政府職能轉變取得實質性進展，還有賴于行政方式和行政文化的逐步改進。尤其是要注意減少行政過程中的形式主義和繁文縟節(jié)，減少行政領導在時間、精力上的不必要浪費，比如出席過多的會議、慶典等，從而使行政領導能夠有足夠的時間和精力行使應有的職權，擔負應有的責任；進行調查研究、決策部署，調動各種資源，解決行政問題。

（二）提高行政中層的工作積極性

在任何一個行政系統(tǒng)中，行政領導都是少數。尤其在我國廣闊的地域范圍和較多的地方行政層級內，更多的是中層和基層人員。他們在第一線處理各種各樣的問題，為社會和公眾提供直接的服務、實施必要的管理，行政最后都是由他們來實現的，很難想象如果他們工作不力將會產生什么樣的后果?！爸袑有姓爆F象必定長期存在，行政中層在行政過程中發(fā)揮決定性影響的狀況在短期內很難發(fā)生大的變化。因此，如何調動和保護行政中層的工作熱情，使他們能夠合理發(fā)揮中堅作用，專心致力于行政事務，使行政效率變得高效順暢，則顯得非常重要。干部知識化、年輕化促使大量的年輕優(yōu)秀干部集聚在行政中層，他們正處在事業(yè)發(fā)展的關鍵時期，能夠向上發(fā)展的空間激勵了他們的工作熱情，“中層行政”這一實際情況又需要他們在行政事務上擔負起責任。但是，科層結構和權力的金字塔卻是越到上端越狹窄，必然導致其上升的空間有限，這就必然會影響到中層行政精英的行政熱情。“天花板干部”的說法反映了行政中層的這種晉升困境。［8］晉升無望必然導致權力之外的補償，工作敷衍塞責、牟取不正當利益的現象也會由此出現，如果再加上用人上的不正之風，年輕的中層就不會寄希望于以工作實績獲得晉升，而是思考如何找門路、拉關系、尋靠山、站隊伍，這必定損會害行政的完整性和公正性。年輕中層集聚而晉升有限在地方政府中表現得最為明顯，如縣、區(qū)一級政府，上級下派干部更加劇了這一狀況。由于晉升無望，集聚在基層的行政中層要么運用一切可能，尋找可以促成自己脫穎而出獲得晉升的憑借，要么想盡辦法調換工作崗位到關鍵部門任職，這又在一定程度上導致了腐敗問題的加劇。

目前，公開選拔領導干部等舉措在一定程度上可以緩解中層行政人員晉升困難的問題，提高其工作積極性。但是，這一舉措的適用范圍和選拔數量還非常有限。要保證這一舉措成為行政人員較高的政策期待，不僅要保證這一舉措穩(wěn)定、持久地延續(xù)下去和擴展開來，還要保證公開選拔真正做到公開、公正，以此，對中層行政人員真正產生吸引力和號召力，從而起到較強的激勵作用。

（三）強化對行政中層的有效監(jiān)督

“司長治國”、“處長治國”或者“處長現象”的存在，說明了監(jiān)督行政中層的重要性?！昂荛L一段時間以來，社會各界對加強‘一把手’的監(jiān)督已經形成了共識，這是由‘一把手’的特殊地位決定的。而處長作為中間層次的政府官員，社會往往忽視對他們的監(jiān)督。”［9］曾經有媒體披露的某國家部委的處長，權力大到可以讓某某省長在他的辦公室外等候了半個多小時才得以被召見，某某副省長被他呵斥之后依然唯唯諾諾，某某項目負責人因與其私交頗深，上報的投資計劃得以翻番等事例，［10］暴露了行政中層因為缺乏監(jiān)督和制約而導致的非常極端的事實。因為行政中層具有廣泛和深刻的權力及影響力，各種利益主體影響他們的機會和渠道又比影響行政領導更多，所以，各種利益主體更愿意通過影響行政中層來影響相關政策的制定和執(zhí)行，掌握各種審批權力和資源分配權力的行政中層更有可能主動腐敗。因此，在許多重大的公務人員貪腐案件中，行政中層往往是腐敗的重災區(qū)，而如何有效監(jiān)督他們就顯得十分必須。實際上，領導監(jiān)督本來就是監(jiān)督行政人員的內部監(jiān)督之一，行政領導若是能夠真正負起行政之責，就能在一定程度上實現對行政中層的監(jiān)督，減少行政中層為所欲為和貪腐的可能性，這種監(jiān)督和實現行政領導權責相稱是一致的。

四、需要繼續(xù)解答的問題

“中層行政”的認識來自于行政實際，但是行政實際往往是復雜多樣的。在我國，行政的主體并不僅僅是國家行政機關及其工作人員，黨的機構、人民團體、事業(yè)單位及其工作人員都是行政的主體，都在完全或者在一定程度上執(zhí)行公務，具有行政職能。因此，“中層行政”是否能夠描述較多類型的“行政主體”的實際狀況有待具體分析。

另外，本文沒有對同一職務層次的正職和副職加以區(qū)分。在我國，副職受正職領導，協助正職開展工作，或者分工負責正職權責范圍內的某一部分事務。日常的行政觀察告訴我們，副職在行政決策和執(zhí)行上的作用與行政中層非常相似，這就增加了理解“中層行政”的復雜性。

最后，本文著重討論行政中層在行政中的決定作用，因此對于行政領導未作專門的分析。由于決定行政人員能否進入中層以及行政中層能否晉升的重要影響因素是行政領導，而且這一人事權力必然導致行政領導對行政中層行為的影響，因而對這一影響因素本文并未加以討論。

行政學是一個實踐性很強的學科，因此應該是本土化的。首先，行政研究應該提倡對本國行政實際做認真、準確的觀察和描述，在此基礎上再進行深入分析和歸納提煉。其次，要避免對宏大命題的寬泛的、原則性的表述，避免對西方概念的過度套用和闡釋；避免習慣于開出一大堆永遠正確、到處適用卻又缺乏可行的藥方等現象的出現。當然，更重要的是我們不能僅作大聲的呼吁，而是要以身作則地做切實的研究?！爸袑有姓钡奶岢鼍褪窃谶@個方面的一個初步嘗試。

［1］［2］［5］朱旭峰．司長策國論：中國政策決策過程的科層結構與政策專家參與［J］．公共管理評論，2008，（01）：44－58．

［3］［9］曾金勝．警惕“處長現象”負面效應蔓延［J］．人民論壇，2008，（19）：32－36．

［4］“處長現象”求解［J］．人民論壇，2008，（19）：32－34．

［6］Peter Drucker，The Effective Executive．New York：Random House，1967，Alec R．Mackenzie．The Time Trap．New York：AMACOM，1972．轉引自朱旭峰．司長策國論：中國政策決策過程的科層結構與政策專家參與［J］．公共管理評論，2008，（01）：43．

［7］徐湘林．后毛時代的精英轉換和依附性技術官僚的興起［J］．戰(zhàn)略與管理，2001，（06）：65．

［8］人民論壇“特別策劃”組．官員“天花板”困局［J］．人民論壇，2009，（29）．

［10］劉文英．匡：小處長大權力［J］．瞭望東方周刊，2010，（27）．

（責任編輯：牟春野）

Middle－level Administration：Middle－level Administrator and Administration Reality

Yang Peilong

In the Chinese administration reality，that middle－level administrator not administrative leadership decide the administration achieve success．This phenomenon can be called Middle－level Administration．Because of too much administrative affairs and too much formalism，middle－level administrator uses the control of every step of administration determine the decision－making and execution．This phenomenon require further streamline and transformation of government function，require further reducing formalism and require improving the administrative mode and administration culture．Also，we must give middle－level administrator positive incentive and strengthen the supervision of them．

middle－level administration；administrative organization；administrative leadership；administrative reform；indigenization

D630．1

A

1007－8207（2013）11－0001－05

2013－06－28

楊沛龍 （1980—），男，陜西千陽人，中央編譯局博士后科研工作站在站博士后研究人員，研究方向為行政學基本理論、行政改革、行政本土化。