借鑒美國減災型社區(qū)經(jīng)驗提升我國社區(qū)應急力

羅 章，李儲學

（重慶大學 公共管理學院，重慶 400044）

一、問題提出

根據(jù)民政部報告，在2008年汶川地震中，汶川縣有15941 人遇難，34583 人受傷，7930 人失蹤［1］，總共占汶川人口（震前全縣105436 人）的55%左右；2 010年玉樹地震有2220 人遇難，失蹤70 人［2］，占結石鎮(zhèn)人口（約2.3 萬人）的10%左右。這反映出我國災害應急水平還有待提高，也反映了我國社區(qū)自救互救能力不足。地震給人民帶來巨大的災難，但“每一次危機既包含導致失敗的根源，又孕育著成功的種子。發(fā)現(xiàn)、培育，以便收獲這個潛在的成功機會，就是危機管理的精髓。”［3］通過對汶川和玉樹地震應急救援進行分析，以發(fā)現(xiàn)我國社區(qū)自然災害應急力建設存在著的諸多問題，這需要認真研究和改善。

應急力水平要通過具體的災害應急管理過程來體現(xiàn)，在應急的不同階段采取針對性的措施提高應急的能力和效果。對此，荷蘭專家羅森塔爾（U.Rosenthal）等人構建了危機管理的PPRR 模型，即危機前預防（Prevention）、危機前準備階段（Preparation）、危機爆發(fā)期反應（Response）和危機結束期恢復（Recovery）等［4］；羅伯特·希斯提出危機管理的4R模型，即危機的減輕（Reduction）、預備（Readiness）、反應（Response）和恢復（Recovery）等［5］。這兩種應急管理模型為我們提供了應急分析和準備的框架，但應急管理思想只有在與特定的地域應急實踐相結合時才能得到提高和發(fā)展。本文從自然災害應急管理即災害發(fā)生前的預防及準備（居民應急意識培育、應急方案制定、應急組織建設）和發(fā)生后的反應（應急協(xié)調(diào)機制、社區(qū)力量參與）等方面，結合我國汶川和玉樹地震災害情況對我國社區(qū)應急力進行分析。

（一）社區(qū)群眾應急意識和能力不高，自組織功能單一

我國災害多發(fā)，但社區(qū)群眾的防災抗災意識和能力卻沒有與之同步增長。汶川地震和玉樹地震發(fā)生后，群眾對地震救援知識不了解，以致出現(xiàn)了一些網(wǎng)友臨時性的在線翻譯外國防災救援知識，通過網(wǎng)絡向人們傳播的狀況。在總結玉樹經(jīng)驗時，四川省衛(wèi)生廳應急辦主任蘇林指出，“普通民眾的自救互救能力”還有待提高，“與發(fā)達國家相比，中國在這方面還很落后”［6］，反映了我國社區(qū)應急能力較弱。這說明社區(qū)應急宣傳、教育和培訓效果不理想。經(jīng)過這兩次地震，如何充分發(fā)揮社區(qū)自組織的應急培訓教育等功能成為我國災害應急管理的一個新課題。根據(jù)《新浪網(wǎng)》的報道，大約有100 多個非政府組織參與汶川地震救援，但受災社區(qū)自組織卻很少，反映出社區(qū)組織災害應急意識和功能的不足。根據(jù)《民政部事業(yè)統(tǒng)計季報》（2011年4季度）統(tǒng)計，我國有社會團體25.3萬個，民辦非企業(yè)20.2萬個，基金會2510個［7］，這些社會組織很多服務于社區(qū)，群眾基礎廣泛，包括宗教組織、婦女組織、體育組織、文藝組織等。但其功能多限于文藝、慶祝、信仰活動等方面，沒有把應急作為自組織功能的構成要素納入其中，從而使社區(qū)居民失去一條有力的應急意識和能力培養(yǎng)的非正式組織渠道。

（二）災害應急預案不完善，社區(qū)參與減災機制發(fā)育緩慢

完善的災害應急預案和應急規(guī)劃能起到“防患于未然”和有效地減災、抗災的作用。而在四川省阿壩州人民政府網(wǎng)站上，在汶川地震之前并沒有關于地震災害應急管理完善的預案，現(xiàn)行地震災害應急預案是2009年后對汶川地震的回應而制定的，反映了災害應急預案的不完備。同時，我國各級政府部門在預案制定過程中未能充分吸收社區(qū)參與，這不利于社區(qū)自組織、群眾學習和理解應急預案，增加了應急的摩擦和阻力。且預案對社區(qū)參與防災和減災的規(guī)定還不夠完善，如根據(jù)2011年10月16日修訂的《國家自然災害救助應急預案》，應急管理的組織體系只包括“領導機構”、“辦事機構”、“工作機構”、“地方機構”和“專家組”等五部分，而沒有將社區(qū)（包括社區(qū)自組織和居民等）納入到其中，在整個預案中也并沒有對社區(qū)參與應急的角色和功能做出明確界定。在省級應急預案方面，以《四川省突發(fā)公共事件總體應急預案》和《青海人民政府突發(fā)公共事件總體應急預案》為例，在“應急組織機構與職責”等部分都與國家級預案一樣，沒有重視社區(qū)參與應急的作用。這不利于我國社區(qū)應急力建設，影響到了社區(qū)參與防災減災機制的發(fā)育，限制了整體應急水平。

（三）政府應急組織體系缺乏靈活性，與社區(qū)自組織合作有待加強

我國實行的全政府應急管理模式充分發(fā)揮了政府的主導作用，但也導致災害應急宣傳、培訓和救助等職能政府一身獨攬，社區(qū)自組織參與不足。在災害發(fā)生時，社區(qū)自組織不能及時地組織本社區(qū)群眾形成救援力量。如在汶川和玉樹地震中，政府部門與社區(qū)自組織及群眾處于單獨作戰(zhàn)狀態(tài)，從而在與外界對接的時候，出現(xiàn)了政府部門人手不夠，社區(qū)自組織和居民又因為沒有與政府合作的經(jīng)驗而難以參與，最后導致《南方周末》記者描述的局面，“大量救災物資來不及發(fā)放，而如潮的NGO 和志愿者，卻陷入混亂”［8］。這制約了應急合力的形成。在玉樹地震中出現(xiàn)的喇嘛救援隊，《南方周末》稱其為“玉樹救災中的特殊存在”，因為他們扮演了“心理醫(yī)生”的角色。但也應該看到“特殊存在”的另一個方面，即喇嘛救援隊的自發(fā)性、隨機性，出現(xiàn)了喇嘛救援隊與其他救援隊“語言不通，雙方一直都無法溝通”的問題［9］，這反映了政府與社會相對二元分立的困境。政府部門與社區(qū)自組織的聯(lián)系和銜接不夠，在救援中不能有效協(xié)作，其組織效能大大減弱。社區(qū)應急力不足成為政府與社會力量之間有效對接的一個缺口。

上述分析反映出我國社區(qū)在面對自然災害時，應急力水平較低，迫切需要從應急管理的“事前”和“事中”這兩個階段進行改善和優(yōu)化，以提高社區(qū)應急力，這亟須我們從國外吸取有益經(jīng)驗。在這方面，美國的減災型社區(qū)建設經(jīng)過多年的實踐已經(jīng)逐步成熟。因此，本文借鑒美國減災型社區(qū)建設的成功經(jīng)驗，以期為我國政府社區(qū)應急力建設提供有益的啟示。

二、美國減災型社區(qū)建設的成功經(jīng)驗

美國的行政組織體制是按照韋伯意義上的科層制原則進行設計的，在應急管理的組織機制上，根據(jù)職位性質(zhì)不同進行分類，職責權限清晰明確。從組織運行的角度看，這種組織機制在災害應急管理中分工明確，但也容易受到官僚體制的制度剛性約束，從而表現(xiàn)出應急管理缺乏靈活性的特點。但從美國應對卡特里娜颶風等歷次自然災害的實踐中我們看到，美國的這一組織結構剛性并沒未完全成為制約應急水平的障礙，從很大程度上講是減災型社區(qū)建設彌補了美國災害應急管理剛性制度的不足。

美國減災型社區(qū)建設是對1989年雨果颶風、1992年安德魯颶風、1993年美國西部洪災等歷次自然災害應急管理實踐的回應，始于1996年聯(lián)邦緊急事務管理署（FEMA）主任詹姆士·李·維特（James Lee Witt）組織召開的一系列會議，由州、地方政府、應急管理人員和社區(qū)代表等共同討論產(chǎn)生［10］。根據(jù)FEMA 的定義，減災型社區(qū)（Disaster-Resistant Community）是指“為了保護家庭、企業(yè)和社區(qū)以及減少自然災害的影響，通過采取預防性措施，減少甚至完全消除損失”，包括“確定社區(qū)合作伙伴，如當?shù)卣I導人、志愿者團體、企業(yè)和公民；確定社區(qū)的自然災害風險；確定目標資源；讓整個社區(qū)知情和注重項目的影響力以減少未來災害的損失”［11］。

從這個定義可以看出，與一般的社區(qū)相比，美國減災型社區(qū)具有預防性、計劃性、組織性、協(xié)調(diào)性和居民參與等特點。在美國減災型社區(qū)建設中，社區(qū)不僅是災害救助的對象，同時也是應急的主體，是政府應急管理的伙伴。具體來說，美國減災型社區(qū)建設主要有以下幾個方面的成功經(jīng)驗。

（一）注重對社區(qū)居民災害應急意識和能力的培育

社區(qū)居民災害應急意識、應急知識和應急能力的培育是美國社區(qū)應急力建設的重要部分，被納入到減災型社區(qū)建設之中，并通過政府機構、社區(qū)團體以及市民組織等開展各種形式的宣傳和教育。

首先，聯(lián)邦緊急事務管理署（FEMA）注重社區(qū)居民自救能力的培養(yǎng)，于2002年出版《你準備好了嗎：市民災害準備工作的詳細指導》，并在其網(wǎng)站上向居民公布，它是FEMA 引導社區(qū)居民“了解當?shù)氐膽庇媱?，……其他議題包括疏散，應急公共避難所……各災害類型的危害，包括之前、期間和之后如何做”［12］等社區(qū)減災工作所提供的最全面的指導。其次，美國強調(diào)通過實施公共教育、制定統(tǒng)一的培訓模式［13］和社區(qū)團體以及愿者服務等內(nèi)容來構建減災型社區(qū)，來提高社區(qū)和家庭的防災意識和能力。美國減災型社區(qū)建設中重要的市民組織隊伍——社區(qū)應急反應小組（CERT），它開設全面的培訓課程，“通過公共教育和培訓等形式提高社區(qū)居民關于備災危害的知識，訓練他們基本的救災能力、安全消防、救援、團隊組織和災難醫(yī)療業(yè)務”［14］。除此之外，組織市民參與救災模擬演習，做到實踐與培訓課程的理論相結合，加深市民的認識。通過政府和社區(qū)組織的宣傳教育，使減災型社區(qū)的主體——居民的應急素質(zhì)得到提升，從而為社區(qū)防災減災奠定了良好的群眾意識和能力基礎。

（二）災害應急預案對社區(qū)參與的重視

美國通過制定各種詳細的應急預案，以使危機帶來的損失減小到最?。?5］。有關社區(qū)應急的法律法規(guī)趨近完善，其中國家級的就有《國家反應計劃》、《減災和緊急救助法》等，以這些法律或規(guī)劃為指導，美國通過社區(qū)參與完善應急預案，力求做到預案接近社區(qū)實際，具有靈活性和可操作性。

1.重視社區(qū)代表參與預案和規(guī)劃的制定

FEMA 重視對以往社區(qū)參與災害應急經(jīng)驗和教訓進行總結，根據(jù)各部門、社區(qū)和居民在應急過程中的反饋不斷完善應急預案。這些預案和規(guī)劃重視社區(qū)組織及市民代表參與，與應急管理者與相關政府部門商討制定，如FEMA 制定的《當?shù)囟喾N災害的減災規(guī)劃指導》、《地方減災計劃審查指南》和《部落多災害減災規(guī)劃指導》等對社區(qū)參與制定預案做出規(guī)定，“一個有效的規(guī)劃……應該包括：在草案擬定階段和批準階段應該給公眾以發(fā)表意見的機會，附近的社區(qū)、地方和地區(qū)部門應該有機會參與到規(guī)劃過程中”。通過多部門、社區(qū)及公民的信息共享與優(yōu)勢互補，共同商討防災、減災、抗災等方面的措施，在此基礎上修訂、完善應急預案；美國將應急規(guī)劃作為應急預案的動態(tài)補充，因為應急預案是靜態(tài)的，而應急規(guī)劃則具有動態(tài)、靈活的優(yōu)勢，可以適應危機突發(fā)性和多邊性的特點［16］。美國通過社區(qū)居民參與預案制定，加深了居民對預案的理解和責任意識，也使預案更符合社區(qū)實際。

2.預案和規(guī)劃明確社區(qū)在災害應急中的角色和職責

在美國《國家反應計劃》中的第四部分第三章，分別對州、地方和部落政府、聯(lián)邦政府、非政府組織與自愿者組織、私營企業(yè)和相關公民的“角色和職責”都作了明確的規(guī)定。尤其值得借鑒的是第四部分第三章第三條規(guī)定，要“與公民團體和組織建立強有力的伙伴合作關系，為事故管理的預防、備戰(zhàn)、應急、恢復和減災提供支持”，“美國公民團（the U.S.Citizen Corps）使這些組織聚集在一起，并通過教育、培訓和志愿者服務的方式專注于個人的進步，以幫助社區(qū)更安全、更強大、更有準備地應付各種類型的災難”［17］。反映了美國對社區(qū)參與應急的重視和制度安排的合理性，也為政府與社區(qū)的互動與交流合作提供了良好的機會和機制保障，為社區(qū)參與災害應急奠定了制度基礎。

（三）減災型社區(qū)建設中完善的組織體系

組織體系是應急管理的載體，其設置的科學性、合理性直接影響到應急的效率和效果，只有面向危機處理過程建立的組織體系，才能真正發(fā)揮其組織效能，成為政府應對危機時開展組織和協(xié)調(diào)工作的基礎。美國作為世界上最先進的國家，其行政組織序列和公民社會發(fā)育已趨完善，并且在災害應急中政府各級各部門之間以及政府與社區(qū)之間分工明確、形成應急合力，參見表1。

表1 美國應急組織體系表

美國注重應急管理網(wǎng)絡建設，這個網(wǎng)絡由政府部門、社區(qū)組織和居民組成，并依靠各種正式的、非正式的聯(lián)系維系和運作，其目標是“制定政策、實施計劃，在災害發(fā)生時降低脆弱性，減少生命與財產(chǎn)的損失，保護環(huán)境，促進多組織的協(xié)調(diào)”［18］。政府主要負責制定政策、促進多組織的協(xié)調(diào)，而社區(qū)和居民則成為實施計劃的重要力量，從而建立起政府與社區(qū)組織和居民的合作關系，協(xié)調(diào)行動，形成應急聯(lián)動機制。

美國減災型社區(qū)建設的背后有政府應急組織體系的支撐。在聯(lián)邦級別，成立由總統(tǒng)直接領導的最高應急管理機構——國土安全部，原聯(lián)邦緊急事務管理署（FEMA）并入國土安全部。FEMA 除了協(xié)調(diào)政府部門間的合作，還負責管理公民團伙伴計劃（Citizen Corps Partner Programs），這一計劃使社區(qū)力量，如社區(qū)緊急反應小組、醫(yī)療后備隊、警察服務志愿者、公民團等形成應急合力［19］，整合進國家災害應急管理體系中。在州、地方政府級別，相應地設立應急管理中心，但擁有很大的自主權，這與美國減災型社區(qū)建設注重地方在應急中的作用有關。地方應急管理中心一般受最高行政長官指揮，由各部門官員共同組成，主要負責應急方案的制訂，以及協(xié)調(diào)政府、社區(qū)和居民行動，協(xié)同應急。

美國注重政府在災害應急中的作用，但也強調(diào)社區(qū)的參與。這在美國的《國家反應計劃》中得到了充分的體現(xiàn)，并在應急組織體系的設計上，將社區(qū)納入到整個體系中，從而使整個國家應急組織體系既包含了行政組織的主導優(yōu)勢，也兼顧了社區(qū)組織的靈活高效優(yōu)勢。通過這種自上而下的指揮協(xié)調(diào)和自下而上的互動配合，美國的應急組織體系為減災型社區(qū)建設提供了良性的組織基礎。

（四）減災型社區(qū)建設中合理的協(xié)調(diào)機制

為有效避免政府、社區(qū)和居民在災害應急中出現(xiàn)碎片化的問題，形成應急合力，美國政府重視應急協(xié)調(diào)機制建設，對參與應急響應的社區(qū)公民、團體、政府部門予以整合。經(jīng)過多年應急實踐磨合，美國建立了縱向協(xié)調(diào)、橫向協(xié)調(diào)、外部協(xié)調(diào)3條主要應急協(xié)調(diào)線路，參見表2，形成了統(tǒng)一管理、屬地為主、分級響應、標準運行的協(xié)調(diào)應急機制［20］。

表2 美國災害應急管理中的協(xié)調(diào)機制

美國減災型社區(qū)的功能是通過與政府應急體系協(xié)作實現(xiàn)的。在縱向上，以《國家響應計劃》等法律法規(guī)作為依據(jù)和指導，明確聯(lián)邦、各州、各地方政府以及社會團體和社區(qū)居民在應急中的權利和責任，促進垂直應急體系的整合與協(xié)調(diào)；實行行政首長負責制，統(tǒng)一指揮和領導，做到?jīng)Q策的快速性，指揮的有效性。在橫向上，各部門之間依據(jù)國家應急法律法規(guī)以及應急規(guī)劃等，根據(jù)危機性質(zhì)和應急管理法規(guī)，建立統(tǒng)一的應急指揮中心，協(xié)調(diào)各個部門的行動；各州之間通過遞交《應急管理援助協(xié)議》（EMAC），以此彌補各州獨立應急的資源與能力缺陷［21］，以契約安排和法律制度的形式跨越政治邊界，強化互助與協(xié)作。美國政府非常注重“同一層級或不同層次的政府機構及官員之間進行合作與協(xié)調(diào)”以及“社區(qū)之間合作與協(xié)調(diào)”，并提倡“公共組織與私人組織的互動與交流”［22］。

在政府與社區(qū)力量的協(xié)調(diào)上，政府設有專門機構作為與社區(qū)救援體系的協(xié)調(diào)部門?！奥?lián)邦應急管理署與社區(qū)志愿者和社區(qū)服務公司等密切合作，”其中公民團（Citizen Corps）在應急中作用突出，“國土安全部的聯(lián)邦應急管理署負責協(xié)調(diào)全國的公民團”，而公民團則是連接社區(qū)的基礎，“使命是通過建立一個全國、地方和部落的公民團體委員會網(wǎng)絡，這些委員會建立社區(qū)優(yōu)勢的基礎上，實施公民團防備計劃和實施涉及政府、社區(qū)領袖和公民的災害的防備和應變戰(zhàn)略”［23］。美國政府注重與紅十字會、慈善組織等社區(qū)力量的關系，加強合作，開發(fā)和利用它們擁有的民眾基礎，作為政府與社區(qū)的銜接點，從而使政府與社區(qū)形成良好的互動，發(fā)揮社區(qū)團體和居民對政府和軍隊救援的補充作用。

同時，美國政府重視信息化在溝通協(xié)調(diào)中的作用?？硕魈柨偨Y了美國在沃斯堡颶風中協(xié)調(diào)不力的原因:信息不全、不準或過多；應急指揮者與響應者缺乏溝通；應急通信設備不足［24］。因此，美國通過實施“e-FEMA”戰(zhàn)略，建立應急信息系統(tǒng)，對危機發(fā)生、發(fā)展過程中各方面的信息及時、有效地傳遞給決策部門，并實現(xiàn)信息共享，從而為應急決策和應急處理現(xiàn)場提供最新的信息支持。

（五）減災型社區(qū)建設中居民參與的組織化

“救災和準備不僅是政府的責任，每個公民也應該做出貢獻，通過有效的計劃使各類組織以網(wǎng)絡的形式來對災害做出反應和準備”，“在災害發(fā)生時，公共組織和非營利組織的合作可以更有效地為社區(qū)提供服務”［25］。美國在總結颶風應急經(jīng)驗教訓提出，在減災中各級政府與社區(qū)共擔責任與災害準備的備災文化非常重要［26］。美國災害應急中社區(qū)救援體系發(fā)揮了重要作用，它由紅十字會、社區(qū)慈善組織、教會、企業(yè)、市民應急反應小組以及市民等構成，數(shù)量龐大，在美國歷次災害救援中扮演了重要的角色。

美國社區(qū)居民通過參與社區(qū)組織形成災害應急力量。美國紅十字會已經(jīng)成為災害應急重要的危機救援和協(xié)調(diào)機構?！?2%的美國人知道美國紅十字會在自己的社區(qū)有一個辦事處，70%的居民知道，紅十字會為他們的社區(qū)提供服務”［27］。在歷次應急過程中，美國紅十字會發(fā)揮了重要的作用。目前，美國紅十字會工作人員大約23萬，主要組織和訓練無償提供服務的志愿者，并建立覆蓋美國每一個小鎮(zhèn)的紅十字小組［28］，以便災害發(fā)生時網(wǎng)絡式地開展活動。公民團（Citizen Corps）也在災害應急中扮演了重要的角色，如組織社區(qū)居民“提供志愿者服務以對災害應急做出第一響應，參與救災活動，確保社區(qū)安全等”［23］。一些宗教組織通過自己在社區(qū)的影響力，在災害應急中發(fā)揮了積極作用，其互助友愛的教義為救援工作提供了良好的應急文化支撐。通過這些社區(qū)組織化渠道，有效地組織起社區(qū)居民個體成為應急力量，為減災型社區(qū)建設提供了群眾基礎。

三、美國經(jīng)驗對我國社區(qū)應急力建設的啟示

汶川地震和玉樹地震的慘痛教訓對我國災害應急管理的全政府模式提出了挑戰(zhàn)。通過減災型社區(qū)建設引導和支持社區(qū)自身力量的發(fā)育，提高社區(qū)災害應急力，從而在防災抗災中發(fā)揮社區(qū)的優(yōu)勢和功能，彌補政府災害應急的不足，已經(jīng)成為一個迫切需要反思和完善的課題。我國社區(qū)應急力建設的目標應該包含群眾應急意識和能力強、應急預案和規(guī)劃完善、應急組織體系健全、協(xié)調(diào)機制合理以及社區(qū)居民充分參與等方面。結合這兩次大地震出現(xiàn)的問題，美國的成功經(jīng)驗可以給我國社區(qū)應急力建設帶來以下幾點啟示。

（一）加強宣傳與教育，培育社區(qū)居民的應急意識

居民充分的應急意識和能力是美國減災型社區(qū)建設的基礎，它直接決定著社區(qū)的自救互救能力，無論是FEMA編制的備災指南，還是市民應急反應小組的應急培訓，都提高了居民應急能力。針對我國現(xiàn)實特點，地方政府、社區(qū)團體及自組織等在提高居民防災抗災知識和能力方面應積極作為，發(fā)揮更大的功能。

1.持續(xù)有效地推行應急宣傳和教育

汶川和玉樹地震為我們提供了豐富的應急經(jīng)驗和教訓，為我們進行災害應急管理公共教育準備了現(xiàn)實素材，政府部門應該積極作為，利用地震的實踐經(jīng)驗對社區(qū)居民開展應急教育。首先，要加大防災、抗災知識的普及，或以報刊、板報的形式，或以網(wǎng)絡的形式，力求做到讓社區(qū)居民熟悉地掌握基本的災害準備、自我救助以及各種安全常識，在危急發(fā)生時可以及時、有效地逃生，并迅速地轉(zhuǎn)化為社區(qū)應急的生力軍，組織開展救援工作；其次，要將應急管理常態(tài)化，提高各部門的危機意識，定期地依據(jù)應急預案組織居民進行演習訓練，做好信息反饋，在此過程中加強對群眾的引導和教育，使應急知識和應急意識轉(zhuǎn)化為實踐，加深居民的認識，同時，也加強了各部門、社區(qū)組織與居民的配合。

2.開發(fā)和利用自組織的培訓功能

在汶川和玉樹地震中，非政府組織參與災害應急雖然存在很多問題，但也得到一定的發(fā)育和發(fā)展，其中社區(qū)自組織如婦女組織、文藝組織和保安組織等是社區(qū)應急能力構建很好的組織基礎，地方政府部門應加大扶持和引導力度，發(fā)揮自組織的應急功能，組織居民學習和培訓，培訓的內(nèi)容應該包括：家庭災害準備、防災常識、逃生技巧、救援知識等等，并定期地組織訓練，使居民所學知識與實踐相結合，從根本上提升居民的應急意識和能力。

（二）完善災害應急預案和規(guī)劃，重視社區(qū)的作用

汶川地震后，四川省政府和阿壩州政府都重視應急預案的完善，但預案中對于社區(qū)的作用還沒有做出明確的界定。如《阿壩州地震應急預案》中并沒有涉及社區(qū)在災害應急中的角色和職能，這不利于我國社區(qū)應急力建設。借鑒美國的經(jīng)驗，我國應該大力完善各級應急預案和規(guī)劃，如制定《區(qū)域危機響應計劃》、《減災和緊急救助法》等，尤其是應該突出社區(qū)的重視社區(qū)的作用，明確各地區(qū)、各級政府與社區(qū)和居民組織之間的角色和職責，實現(xiàn)災害應急的合作關系。

汶川和玉樹地震使我國積累了豐富的社區(qū)參與應急的經(jīng)驗教訓，地方政府應對此進行系統(tǒng)的整理、對社區(qū)參與應急過程中的防災準備、組織、協(xié)調(diào)、救援隊伍建設與救援工作情況等方面進行細致地分析研究，總結經(jīng)驗教訓，并將其編入新的應急預案和應急規(guī)劃中，做到類似危機常態(tài)化管理，突發(fā)危機靈活、有效管理。

在應急預案和規(guī)劃的制定中，應借鑒美國政府、社區(qū)和居民共同協(xié)商機制，加大社區(qū)自組織和居民的參與度，為應急預案的制定提供各方面的信息；通過社區(qū)和居民參與討論，使社區(qū)組織和居民熟悉自己的職責，了解應急管理體制，在危機發(fā)生時，能及時行動，與自己聯(lián)系密切的部門采取合作。

（三）完善應急組織體系，建立社區(qū)參與應急機制

美國減災型社區(qū)建設融合了政府應急組織體系和社區(qū)應急體系，實現(xiàn)了社區(qū)組織和居民與政府應急管理的互動與合作；同時美國按照科學分工的原則將應急職能進行分配，對政府、社區(qū)和居民在災害應急中的角色和職責進行了明確界定，從而形成了應急管理的一體化聯(lián)動格局。

在汶川和玉樹地震救援中，反映出我國政府應急組織體系與社區(qū)和居民應急體系的相對分立。對此，在我國災害應急體系建設中，應根據(jù)科學分工、優(yōu)勢互補的原則，以災害應急為目標，建立和健全組織體系，將社區(qū)和居民納入到災害應急管理組織體系中，規(guī)定政府和社區(qū)在災害應急中的角色和職責，并建立專門的協(xié)調(diào)機構，完善協(xié)調(diào)機制，保證政府與社區(qū)組織在災害應急管理中的銜接性，形成我國應急管理的聯(lián)動機制。我國應重視社區(qū)災害應急能力的提升，給社區(qū)以更大的自主權，發(fā)揮社區(qū)自組織反應快速性，危機處理的針對性及救援工作靈活性等優(yōu)勢，在災害發(fā)生時，能夠憑借其社區(qū)群眾基礎廣泛、專業(yè)性強的優(yōu)勢，及時有效地開展救助活動。

（四）打破組織隔閡，健全政府與社區(qū)的應急協(xié)調(diào)機制

針對兩次大地震救援中出現(xiàn)的政府與社區(qū)救援力量“青色對接”和“艱難磨合”的問題，在政府與社區(qū)和公民的協(xié)調(diào)方面，我國借鑒可以美國的做法：首先，在處理我國中央與地方應急管理關系上，中央應急管理部門應該適當放權，重視地方政府在動員和協(xié)調(diào)社區(qū)和居民力量方面的作用，使地方政府成為政府和社區(qū)的“銜接點”，實現(xiàn)災害應急的互動。其次，針對自然災害破壞面較廣的特點，我國可以借鑒美國的做法，制定《區(qū)域緊急援助協(xié)議》，重視社區(qū)之間的互動與合作，實現(xiàn)社區(qū)間信息、資源等方面的共享，以協(xié)議的形式加強地區(qū)間的聯(lián)防；為促進各地區(qū)、社區(qū)之間的協(xié)調(diào)配合能力。地區(qū)和社區(qū)之間應共同商討制定災害應急規(guī)劃，并組織開展社區(qū)之間的聯(lián)動演習，在實踐中減小磨合，增強銜接。再次，在政府與社區(qū)的協(xié)調(diào)上，應該建立專門的協(xié)調(diào)機構，與社區(qū)救援團體和居民組織對接，使政府、軍隊、社區(qū)和居民統(tǒng)一協(xié)調(diào)到災害應急管理機制之中。

（五）加強政府引導，實現(xiàn)居民參與災害應急組織化

社區(qū)組織在美國災害救援中發(fā)揮了重要作用，其中美國紅十字會依靠社區(qū)志愿者無償?shù)姆眨M建社區(qū)紅十字小組；一些社區(qū)教會、慈善組織及市民組織等發(fā)揮自身優(yōu)勢，共同參與應急，成為美國減災型社區(qū)建設的一大特色。

汶川和玉樹地震救援中我國紅十字會、社會組織也發(fā)揮了重要作用，但在組織社區(qū)居民參與救援方面還有待改善。鑒于美國經(jīng)驗，我國政府應加強對社區(qū)自組織的引導和扶持，并建立應急協(xié)調(diào)部門，作為與自組織對接的專門機構，加強與自組織的交流與合作，在災害發(fā)生時，能夠及時有效地對接，引導自組織及其組織力量參與救援工作，成為政府應急管理的伙伴。應充分開發(fā)和利用社區(qū)自組織，如文藝組織、婦女組織、保安組織的作用，將社區(qū)居民組織起來形成災害應急合力。同時，要逐步完善我國紅十字會的功能，推進紅十字會運行機制改革，以招募社區(qū)支援者的形式組建社區(qū)“紅十字會應急小組”，提供互助救援活動；對社區(qū)志愿者進行救援知識、組織協(xié)調(diào)工作等方面進行培訓，使志愿者行動組織化、高效化，使紅十字會小組成為災害應急的一支重要隊伍。

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