關(guān)于重構(gòu)信訪功能的分析與建議

張文壕

(江蘇師范大學(xué)法政學(xué)院，江蘇徐州221000)

一、信訪制度的政治合理性

信訪制度產(chǎn)生的目的是服務(wù)于政治。按照應(yīng)星的研究信訪可以分為大眾動員型(1951～1979年)、撥亂反正型(1979～1982年)、安定團結(jié)型(1982～1995年)和當(dāng)前的維持穩(wěn)定型，它們各自圍繞著相應(yīng)的政治任務(wù)進行展開，所以縱觀信訪制度的演變歷程，政治性是信訪制度的第一屬性。

(一)符合政治信仰

我國的憲法和信訪條例都規(guī)定并保障了公民的信訪權(quán)利，這些法律條文滲透了執(zhí)政黨的執(zhí)政理念和政治信仰。在中國共產(chǎn)黨黨章中就有“黨在任何時候都把群眾利益放在第一位，同群眾同甘共苦，保持最密切的聯(lián)系”，“黨在自己的工作中實行群眾路線，一切為了群眾，一切依靠群眾”。在第一章第三條黨員的義務(wù)中也提到“密切聯(lián)系群眾，向群眾宣傳黨的主張，遇事同群眾商量，及時向黨反映群眾的意見和要求，維護群眾的正當(dāng)利益”等等。

共產(chǎn)黨從成立之初便把根牢牢地扎在基層，和群眾血肉聯(lián)系，這種理念貫穿于革命、建設(shè)和改革的全過程，并具體化為各種工作方法和政治制度。毛澤東經(jīng)常強調(diào)，只要我們依靠人民;堅決地相信人民的創(chuàng)造力是無窮無盡的，信任人民，和人民打成一片，那就任何困難都有可能克服，任何敵人最終都壓不倒我們，而只能被我們所壓倒。共產(chǎn)黨始終高度重視群眾的作用，通過群眾的監(jiān)督來維護黨肌體的純潔;又通過把群眾的意見集中起來，化為系統(tǒng)的意見來領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)，制定符合人民利益的公共政策。信訪制度是這種執(zhí)政理念在制度層面上的反映，是執(zhí)政黨政治信仰的凝結(jié)。

(二)順應(yīng)政治邏輯

信訪制度依據(jù)其內(nèi)含的政治邏輯建立和運行，就上層建筑而言，它反映了我國行政與司法權(quán)力的不對稱，而從民眾的角度而言它又是計劃經(jīng)濟時代政治心理的某種投射。信訪制度反映了我國行政與司法不對稱的權(quán)力邏輯。鄧瑋指出自新中國成立以后，我國的法律傳統(tǒng)與共產(chǎn)黨的國家政權(quán)建設(shè)緊密相連，并最終形成了政法不分、互相配合的政法傳統(tǒng)［1］。而如今在整個國家體制中，司法權(quán)威卻逐漸讓位于行政權(quán)利，并遵循行政權(quán)力的需要進行法律運作。最終導(dǎo)致了行政權(quán)和司法權(quán)只是確認(rèn)了形式上的獨立，其關(guān)系的實質(zhì)卻是嚴(yán)重的不對稱。在這種權(quán)利邏輯的引導(dǎo)下，行政首長的簽名遠遠重于法官手中的驚堂木，從而催生了大量的信訪需求。

信訪制度反映了我國計劃經(jīng)濟時代“全能”政府的行政邏輯。于建嶸認(rèn)為我國過去的全能型政府模式對現(xiàn)在的行政方式還保持著較大的歷史慣性［2］。而這一點也符合信訪制度的構(gòu)建邏輯，在計劃經(jīng)濟時期的政府大包大攬，百姓也熱衷于直接面向政府求助。然而隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，我國政府正逐漸退出部分領(lǐng)域，并積極進行政府職能的轉(zhuǎn)變，交由市場來承接一些原來由政府操作的事務(wù)?；谌苷Ｊ?，很多民眾(特別是一些農(nóng)民、中老年人)對政府依然抱有極高的期望值，不愿意也不擅長于尋求市場的幫助，以至于將一些市場可以解決的問題擺到政府面前增加了政府的壓力?？梢哉f政府“為人民服務(wù)”的觀念依然影響著一代人的政治心理，并最終聚合于信訪這樣一種制度。

(三)延續(xù)政治文化

中國自古就有尚廉罰貪﹑崇清罵污的歷史情結(jié)，這種清官意識作為一種政治文化流傳至今，影響甚廣。比如從耳熟能詳?shù)暮Ｈ?、包拯等典型，一直到黨的一些清廉干部包括周恩來、劉少奇、胡耀邦等等。在這種政治文化的浸染下，上訪人往往抱著這樣一種期望，即通過信訪遇到“海瑞式的官員”來達到懲治惡人，為己伸冤的目的。這種以清官意識為代表的政治文化的內(nèi)核所反映的正是我國傳統(tǒng)政治文化中的人治思想。郭松民指出:“和學(xué)者的思維方式不同，民間的智慧總是質(zhì)樸而深刻的。老百姓抓住這根‘救命稻草’的邏輯非常簡單:誰有權(quán)任命官員，誰就有能力約束官員?！保?］也就是說無論百姓面對的官員是清官還是貪官，他們都只能寄希望于這根救命稻草，而清官意識作為一種美好祝愿則附著在這樣一個以人治思想為中心的政治文化表面，從過去延續(xù)至今并構(gòu)成了信訪制度的意識土壤。

總之，信訪作為一項具有中國特色的政治制度，有一定的政治合理性作為支撐，適應(yīng)于我國的政治生態(tài)環(huán)境，不能簡單地將其從現(xiàn)有制度中剔除。

二、信訪制度面臨的現(xiàn)實矛盾

對于實踐中的信訪制度，其現(xiàn)實績效和制度的設(shè)計目標(biāo)之間存在較大矛盾，從而構(gòu)成了信訪制度改革的動力。

(一)效率與需求的矛盾

目前的信訪制度具有救濟的功能。相關(guān)材料表明我國每年僅有8 萬多件行政復(fù)議案件，行政訴訟案件只有9 萬多件，而信訪案件卻是人民法院受理行政訴訟和行政復(fù)議機關(guān)受理的行政復(fù)議案件總和的70 多倍，是人民法院受理的民事、刑事和行政訴訟案件總和的1．5 倍［4］。而連續(xù)看待的話，可以發(fā)現(xiàn)從1992年起，全國信訪總量連續(xù)11年上升，并在2003年形成信訪洪峰［5］4。所以，我國公眾實際上把信訪作為最主要的權(quán)利救濟渠道，通過信訪途徑進行救濟的需求可謂巨大。

根據(jù)2004年中國社會科學(xué)院的一份信訪實證調(diào)查報告顯示，實際上能通過上訪解決問題的只有2‰［6］，幾乎接近買彩票的中獎概率。而具體到地方，面對95%以上的信訪問題化解率，這其中又摻雜了多少的水分，不得而知?？梢哉f，信訪救濟是在政府內(nèi)部展開的，侵害民眾與救濟民眾的可能是同一個政府，而影響這種救濟的又是些諸如領(lǐng)導(dǎo)決策、績效需要、會議要求等捉摸不定的政治因素。因此，信訪制度很難提供穩(wěn)定的權(quán)利救濟形式，其救濟的效果低、周期長又難以估計，解決問題的能力和制度的需求量相比可以忽略不計。

(二)目標(biāo)與手段的矛盾

信訪的另一項功能便是作為地方官員政績考核的重要依據(jù)。在中國當(dāng)前的政治體制下，眾多帶有政治影響的事件對地方官員政績的評定具有決定性影響。因此，信訪問題受到地方政府的嚴(yán)格管制，并采取截訪、罰款、拘留、判刑、連坐等手段壓制信訪人，甚至對纏訪鬧訪者進行勞教和“被精神病”。這些問題的根源在于我國社會逐步形成了一種剛性的維穩(wěn)體制，這樣一種以社會絕對安定為管制目標(biāo)，把一切抗議行為都視為無序和混亂，都要采取一切手段進行壓制或打擊的剛性維穩(wěn)體制［5］3，不斷影響著人們對問題的認(rèn)識，并轉(zhuǎn)化為“信訪越多越不穩(wěn)”的觀念，使得地方官員將工作重心放在了息訪。

然而政府的不恰當(dāng)息訪又使得信訪人在原訴求得不到處理的同時，又激發(fā)出新的更嚴(yán)重的矛盾并進一步引發(fā)公眾的過激反應(yīng)，一旦公眾的負(fù)面情緒凝結(jié)為集體行動的潛在氣場，將直接對社會的穩(wěn)定造成劇烈沖擊。因此，以穩(wěn)定為目標(biāo)的信訪制度，卻因考核手段的運用而收獲了不穩(wěn)定的惡果，這兩者構(gòu)成了信訪功能的一種悖論。

(三)權(quán)威性與執(zhí)行性的矛盾

這種矛盾集中體現(xiàn)于中央政府的強權(quán)威性與弱執(zhí)行性與地方政府弱權(quán)威性與強執(zhí)行性的錯位。于建嶸2004年12月2日在北京大學(xué)演講中提到的信訪調(diào)研中的一組數(shù)據(jù):“關(guān)于各級政府在農(nóng)村中威信的調(diào)查”(共632 名農(nóng)民參加，均為進京上訪者)，可以發(fā)現(xiàn):認(rèn)為中央政府具有很高和較高威信的有49．5%，其他依次為省政府24．6%、市政府4．5%、縣政府1．7%、鄉(xiāng)政府0．7%。即中央政府獲得的政治信任最高，省、市、縣、鄉(xiāng)不同層級地方政府獲得的政治信任依次遞減。

然而事實上，中央政府并沒有處理地方事務(wù)的相應(yīng)資源，即使有也沒有足夠的精力去一一解決。所以最終具體問題的解決依然由地方政府承擔(dān)。新信訪條例規(guī)定“堅持屬地管理、分級負(fù)責(zé)，誰主管、誰負(fù)責(zé)，依法、及時、就地解決問題”的信訪原則，可公眾熱衷于上訪的很大一部分緣由就是出于對地方政府的不信任，對其權(quán)威性提出了質(zhì)疑。這種地方政府公信力的流失現(xiàn)象，使得民眾寄希望于中央政府的權(quán)威，而一旦得知中央政府也無能為力時，將進一步導(dǎo)致對國家政治認(rèn)同的流失。

總之，信訪制度在現(xiàn)實中的復(fù)雜困境表明其已難以適應(yīng)公眾需求，在功能異化時，還為侵害公眾合法權(quán)益的行為制造了合法空間，因而必須對現(xiàn)有的信訪制度做出變革。

三、信訪制度功能重構(gòu)的建議

信訪制度的存在有其自身的政治合理性作為支撐，但是在現(xiàn)階段它也面臨著越來越多的復(fù)雜矛盾。因此，筆者認(rèn)為信訪改革需要重構(gòu)信訪功能，在重新審視現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上賦予其新的功能。

(一)加強政治參與功能

信訪問題一旦涉及公共層面并且對社會大眾存在重大影響的情況下，信訪工作需要將這種帶有公共性質(zhì)的利益訴求快速、正確地傳達給相關(guān)決策者，以使政府的公共決策更加科學(xué)合理的做出并充分體現(xiàn)民主。在現(xiàn)行的信訪條例中第八條關(guān)于“信訪人反映的情況，提出的建議、意見，對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展或者對改進國家機關(guān)工作以及保護社會公共利益有貢獻的，由有關(guān)行政機關(guān)或者單位給予獎勵”?？梢钥闯鰢沂枪膭睢⒅С止娡ㄟ^信訪途徑參與到國家建設(shè)和公共決策中去的。事實上，信訪具有的政治參與功能使信訪成為民智、民意、民心輸入政治系統(tǒng)的主要渠道，民智向公共決策者的匯聚有利于我國民主政治的建設(shè)和公共決策的科學(xué)性和代表性，民意的有效傳遞則折射出公眾對我國公共政策的認(rèn)可程度和相應(yīng)需求，民心則進一步反映出我國公眾的政治凝聚力。所以，信訪工作對維護整個國家政治秩序的穩(wěn)定與保持活力具有舉足輕重的作用，特別是在深化政治體制改革、公眾政治參與熱情日益高漲的今天，信訪的政治參與功能理應(yīng)得到進一步強化。

(二)完善權(quán)力監(jiān)督功能

信訪的權(quán)利監(jiān)督功能在憲法中是這樣描述的:“對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，公民有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或檢舉的權(quán)利?！碧苹束P認(rèn)為信訪制度具有內(nèi)在的反官僚性質(zhì)，甚至可以將其作為動員大眾揭露官員貪腐的一種有效形式，企圖通過大眾的眼睛盯住官員的口袋［7］。這種想法導(dǎo)致信訪者期望以權(quán)力馴服權(quán)力的方式抵制官員的官僚主義乃至腐化作風(fēng)。然而信訪條例規(guī)定:“信訪人提出投訴請求的，還應(yīng)當(dāng)載明信訪人的姓名(名稱)、住址和請求、事實、理由?！睂τ谏显L的事項往往也根據(jù)“屬地管理、分級負(fù)責(zé)”原則發(fā)還原地方政府，所以相關(guān)官員很容易就能摸清信訪人的基本情況。如此，信訪人和相關(guān)官員之間的矛盾將直接化、對立化。對于地方官員，一方面可以仗著行政權(quán)力和人脈關(guān)系輕松的打擊報復(fù)信訪人，另一方面也可以憑借自身的信息優(yōu)勢向上級部門以信訪人污蔑、誹謗地方官員的污名化方式，影響上級部門的判斷。

某種程度上，信訪功能對于官員的監(jiān)督越是有效，越是有可能遭到地方官員對上訪人的瘋狂報復(fù)。因此，為了進一步發(fā)揮信訪的權(quán)力監(jiān)督作用，我國迫切需要形成有效的信訪人保護機制并配以必要的防范保密措施，進一步完善舉報、申訴制度，使信訪人不至于因為相關(guān)問題的檢舉而受到打擊報復(fù)。

(三)體現(xiàn)公共服務(wù)功能

信訪的權(quán)利救濟功能可以轉(zhuǎn)換為以維權(quán)指導(dǎo)為核心的一系列公共服務(wù)，通過間接服務(wù)的方式來實現(xiàn)部分救濟，提供的服務(wù)可以包括法律解釋、政策宣傳、維權(quán)指導(dǎo)等等。

1．法律解釋

在現(xiàn)實生活中涉訴信訪大量存在，信訪人往往出于對法院判決的不滿而質(zhì)疑司法公正，并期望借助行政力量進行救濟。信訪部門在涉訴信訪中將提供兩種服務(wù):對于信訪人提出的信訪問題涉及司法部門進行處理而未上訴的，給予一定的司法幫助(比如介紹律師、簡述司法流程、進行司法調(diào)解等);對于已做出司法裁決的相關(guān)信訪事項，信訪工作人員主要提供法律解釋的服務(wù)，事實上信訪人一定在來訪前就由法院的相關(guān)工作者進行過司法解釋，由信訪工作者再次重復(fù)解釋，一方面表現(xiàn)出行政對司法的尊重，另一方面也有利于維護司法的權(quán)威，向來訪者證明司法的公正。

2．政策宣傳

信訪作為一線部門，直面社會公眾，它對政府做出的政策和規(guī)劃有向大眾做好宣傳、教育的職責(zé)。區(qū)別于宣傳部門的主動宣傳，信訪部門的政策宣傳往往是被動的，但同樣十分重要。信訪人的信訪問題很大一部分出于對政策的誤讀和不了解，此時需要政府做好政策的宣傳解釋工作，一方面信訪工作者應(yīng)做好政治動員，向信訪人宣講政策效益，使公眾支持政府的市政建設(shè);同時對因政策實施造成的困擾表示出歉意，以求得信訪人的諒解，對造成信訪人嚴(yán)重?fù)p失的，則需信訪部門幫助其獲得合理的補償。

3．維權(quán)指導(dǎo)

對于公權(quán)侵犯私權(quán)的信訪事項，再未進入行政訴訟階段之前，可通過行政救濟進行解決的問題，信訪部門應(yīng)向來訪者提供相關(guān)的維權(quán)指導(dǎo)。比如涉及勞資糾紛的事項可引導(dǎo)其向當(dāng)?shù)乜偣蛣趧颖O(jiān)察大隊等部門進行相應(yīng)的維權(quán)活動;涉及政府行政行為造成損失的，可向其提供行政復(fù)議的相關(guān)材料等等?？傊?，信訪部門不再承擔(dān)任何行政救濟的功能，對于個人的維權(quán)事項不再提交相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)來直接解決，而主要通過維權(quán)指導(dǎo)的方式間接處理，這樣既避免了官民之間的直接對立，也拉進了政府與公眾的距離，更是一種公共服務(wù)意識的體現(xiàn)。

(四)增加公眾評價功能

信訪制度作為一種公眾訴求和政府回應(yīng)的互動反饋機制，其動力不應(yīng)只來自行政長官和中央政府的政治權(quán)威，同樣也受到了公眾對公共服務(wù)需求的推動，其評價不僅由上級部門做出，更主要的應(yīng)由公眾進行。公眾對信訪部門的評價，本質(zhì)上代表著對整個政府工作能力的評價，因為信訪部門不直接處理信訪問題，而主要移交相關(guān)職能部門，其背后由整個行政系統(tǒng)作為支撐，它提供的公共產(chǎn)品即對信訪問題的處理答復(fù)代表了整個政府解決公共訴求的能力，而這樣一份工作理應(yīng)注重公眾評價。然而現(xiàn)在的信訪工作往往只注重信訪案件發(fā)生的數(shù)量和信訪問題的化解率，并且主要由上級部門和行政長官做出評價，缺乏公眾對信訪案件處理結(jié)果的滿意度測評，在未來的信訪工作中應(yīng)引入公眾滿意度評測，并將其作為評價政府能力的主要依據(jù)，使中央壓地方，地方壓信訪，信訪壓百姓的傳統(tǒng)壓力傳導(dǎo)模式實現(xiàn)逆流。

實現(xiàn)壓力逆流的另一個環(huán)節(jié)是信訪部門和職能部門的關(guān)系處理問題。新信訪條例第三十六條規(guī)定:“縣級以上人民政府信訪工作機構(gòu)發(fā)現(xiàn)有關(guān)行政機關(guān)有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)及時督辦，并提出改進建議?！币簿褪钦f現(xiàn)行的信訪部門有督促執(zhí)行部門辦理信訪問題的職能。對于這一點筆者以為，在引入公共服務(wù)滿意度來評價信訪部門工作的同時，應(yīng)賦予信訪部門績效評估的職能來代替現(xiàn)有的督辦。一方面，對于哪個部門的抱怨最多，對于哪個部門行政能力的評價最差等情況，在信訪部門日常接訪中就可以輕易做出判斷;另一方面這樣的評估也可以給各部門的行政首長人員的調(diào)動提供重要依據(jù)。通過信訪部門的績效評估工作，使各行政部門端正態(tài)度，認(rèn)真對待問題的處理工作，將公眾的壓力轉(zhuǎn)嫁到行政部門的執(zhí)行上。而地方官員一方面可以通過公民對信訪部門的服務(wù)滿意度評價得到地方政府能力的整體印象;另一方面則可以依據(jù)信訪部門的績效評估對部分行政部門的領(lǐng)導(dǎo)進行獎懲，以加強相關(guān)部門的責(zé)任意識。

通過上面兩種評價機制的建立，將形成一個以公眾滿意度為動力，以信訪部門為中介，以行政部門為責(zé)任主體的倒逼機制，以此推動地方政府提高行政能力。在整個壓力的逆流過程中，壓力的歸宿將主要聚集于行政執(zhí)行部門，同時有效切斷中央政府和地方官員的壓力傳導(dǎo)，真正實現(xiàn)將矛盾化解在基層，將問題解決在當(dāng)?shù)?。見圖1、圖2(箭頭表示進行一次壓力傳導(dǎo)):

圖1 傳統(tǒng)信訪下的壓力傳導(dǎo)方式

圖2 信訪功能轉(zhuǎn)換后的壓力傳導(dǎo)方式

信訪功能經(jīng)過重構(gòu)后將更加突出政府公共服務(wù)的提供，更加注重公眾的利益訴求，在發(fā)揮現(xiàn)有的密切黨群、干群關(guān)系的基礎(chǔ)上增強了政府與公民的互動，進一步強調(diào)了政府自身能力的建設(shè)和社會公共精神的培養(yǎng)。在此，筆者將其重新定位于一個以服務(wù)為導(dǎo)向，以公眾參與為動力，以提高政府能力為要求，以化解矛盾為手段，以公眾滿意度為目標(biāo)的新框架中，以期其在新的歷史時期煥發(fā)出新的活力。

［1］鄧瑋．信訪的困境與出路［J］．求實，2005(3):58－59．

［2］于建嶸．誘發(fā)群體性事件的最大陷阱［J］．北京:人民論壇，2012(13):56－57．

［3］郭松民．我國信訪改革應(yīng)該推行制度演進［J］．環(huán)球，2004(24):29－30．

［4］王寶明．依法化解社會矛盾的政策建議［J］．中國行政管理，2007(2):34－37．

［5］于建嶸．當(dāng)前壓力維穩(wěn)的困境與出路——再論中國社會的剛性穩(wěn)定［J］．探索與爭鳴，2012(9):3－6．

［6］于建嶸．對信訪制度改革爭論的反思［J］．中國黨政干部論壇，2005(5):17－18．

［7］唐皇鳳．回歸政治緩沖:當(dāng)代中國信訪制度功能變遷的理性審視［J］．武漢大學(xué)學(xué)報:哲學(xué)社會科學(xué)版，2008，61(4):573－579．