我國(guó)退休制度改革的思考——基于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)

邸 達(dá)，宋鳳軒

(河北大學(xué)管理學(xué)院，河北保定071000)

人口老齡化背景下，我國(guó)再次掀起對(duì)延長(zhǎng)退休年齡的討論。贊成一方根據(jù)當(dāng)前“巨額養(yǎng)老金缺口論”得出延長(zhǎng)退休年齡可以解決養(yǎng)老金供求失衡的矛盾;反對(duì)一方認(rèn)為延長(zhǎng)退休年齡會(huì)影響勞動(dòng)力就業(yè)市場(chǎng)均衡配置，有違公平。從學(xué)術(shù)界的主流觀點(diǎn)看，延長(zhǎng)退休年齡是適應(yīng)人均預(yù)期壽命延長(zhǎng)、受教育年限延長(zhǎng)，以及人口老齡化趨勢(shì)的必然選擇;如果不延長(zhǎng)退休年齡，當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展不可持續(xù)。筆者經(jīng)過(guò)文獻(xiàn)閱讀和資料查找，認(rèn)為延長(zhǎng)退休年齡是我國(guó)退休制度改革的重要措施，有利于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展。

一、我國(guó)退休制度歷史沿革

我國(guó)退休制度是在特定的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度下達(dá)到規(guī)定的年齡時(shí)退出勞動(dòng)領(lǐng)域并領(lǐng)取養(yǎng)老金的一種制度安排。其中有關(guān)退休年齡的基本規(guī)定源于1951年中央人民政府政務(wù)院頒發(fā)的《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，如今仍沿用1978年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》，法定退休年齡規(guī)定:男性60 周歲，女性干部退休年齡55 周歲，女性工人退休年齡50 周歲，同時(shí)工齡滿(mǎn)10 周年。此外，還考慮到特殊工種、提前或延后退休情況，針對(duì)特殊工種如井下礦工、高低溫場(chǎng)所工作、化工業(yè)等設(shè)定的退休年齡以5 歲為一檔下降，因工作需要而延遲退休者還可以按照企業(yè)工齡長(zhǎng)短每月給付在職養(yǎng)老補(bǔ)助費(fèi)，數(shù)額為本人工資的10%～20%，對(duì)提前退休則加入了傷殘要求，對(duì)機(jī)關(guān)工作人員和工人的退休制度雖然有過(guò)調(diào)整但對(duì)退休年齡未作實(shí)質(zhì)性改變，只是降低了最低工齡限制;而對(duì)延遲退休則在特殊的身份級(jí)別下規(guī)定:副教授以及相當(dāng)于這一級(jí)別的高級(jí)專(zhuān)家退休年齡可延長(zhǎng)至65 歲，教授、研究員以及相當(dāng)于這一級(jí)別的高級(jí)專(zhuān)家可以延長(zhǎng)至70 周歲，高級(jí)職稱(chēng)女專(zhuān)家在個(gè)人自愿基礎(chǔ)上可以選擇與男性同齡退休。

在1995年之后，我國(guó)開(kāi)始對(duì)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行社會(huì)化改革，在企業(yè)全面實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，突出強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老保險(xiǎn)的積累性，對(duì)養(yǎng)老金待遇計(jì)發(fā)遵循多繳費(fèi)多得養(yǎng)老金的原則，規(guī)定了養(yǎng)老保險(xiǎn)最低繳費(fèi)年限15年。這使養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇與繳費(fèi)年限、個(gè)人賬戶(hù)積累緊密聯(lián)系，當(dāng)職工享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇時(shí)，既要達(dá)到法定退休年齡又要滿(mǎn)足最低繳費(fèi)年限。

由此可見(jiàn)，退休制度中有關(guān)退休年齡規(guī)定，是養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇領(lǐng)取環(huán)節(jié)的必要約束。其主體部分是正常退休年齡，同時(shí)附加與正常退休年齡相對(duì)應(yīng)的提前退休年齡、延遲退休年齡、最低退休年齡和最高退休年齡，然后再根據(jù)各退休年齡情況和繳費(fèi)年限領(lǐng)取相應(yīng)的退休金。

二、我國(guó)現(xiàn)行退休制度存在的問(wèn)題

(一)法定退休年齡偏低，與社會(huì)發(fā)展形成矛盾

從歷史角度看，20世紀(jì)50年代初，我國(guó)人均預(yù)期壽命還不到50 歲，明顯法定退休年齡的設(shè)定相對(duì)高于人均預(yù)期壽命，退休制度設(shè)計(jì)極為不合理。這根源于我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的企業(yè)保障制度，企業(yè)角色錯(cuò)位和職工福利異化給企業(yè)造成沉重的職工養(yǎng)老負(fù)擔(dān)［1］。如今，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)新型社會(huì)保險(xiǎn)制度的建立、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)和人們受教育年限的增加，人均預(yù)期壽命提高至74．83 歲，退休年齡的規(guī)定依然沒(méi)有變化。這使工作年齡延后且年限縮短，低齡退休現(xiàn)象十分普遍，影響?zhàn)B老保險(xiǎn)制度積累性的發(fā)揮，導(dǎo)致養(yǎng)老金制度負(fù)擔(dān)率加重。

從性別角度看，一般女性退休年齡也都會(huì)比男性低，這造成女性工作時(shí)期相對(duì)縮短，不利于女性特別是高學(xué)歷女性人力資本的充分利用，一定程度上降低了女性人力資本投資的積極性，也不利于其在工作期間獲得相對(duì)公平的晉升機(jī)會(huì)。

(二)提前退休現(xiàn)象普遍，增加養(yǎng)老金支出負(fù)擔(dān)

在我國(guó)提前退休情況較普遍，除了勞動(dòng)者因特殊工種、工傷殘疾等情況提前退休外，由于政策的鼓勵(lì)加上經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們更多會(huì)傾向于閑暇的選擇。這些提前退休行為與退休政策設(shè)計(jì)有關(guān)，主要是因?yàn)轲B(yǎng)老保險(xiǎn)制度取消了最初的延遲退休期間養(yǎng)老金補(bǔ)助待遇，這會(huì)在一定程度上導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇給付激勵(lì)不足，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度產(chǎn)生了明顯的負(fù)面效應(yīng)，意味著當(dāng)期繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)減少，繳費(fèi)率降低，需要支付的養(yǎng)老金數(shù)額增多，直接對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收益造成影響，增加中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，由其導(dǎo)致的基金非正常流失難以估量。

(三)退休養(yǎng)老制度滯后，養(yǎng)老基金缺口較大

在退休年齡不變的前提下，由于人口老齡化導(dǎo)致社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付規(guī)模日益膨脹，資金缺口不斷擴(kuò)大。據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院2012年發(fā)布的《中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告》顯示，去年城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金收不抵支省份達(dá)14 個(gè)，收支缺口達(dá)767 億元，高于2010年，其記賬額達(dá)到24 859 億，空賬額達(dá)22 156 億，個(gè)人賬戶(hù)空賬額繼2007年突破萬(wàn)億大關(guān)后，再次突破2 萬(wàn)億。對(duì)此，早在報(bào)告發(fā)布之前，不同機(jī)構(gòu)采用不同的計(jì)算方法也得出類(lèi)似結(jié)果，中國(guó)人民大學(xué)李珍教授就曾用靜態(tài)方法計(jì)算得出的轉(zhuǎn)制成本約為2 萬(wàn)億元［2］。清華大學(xué)就業(yè)與社保中心主任楊燕綏也認(rèn)為，分析中國(guó)養(yǎng)老金缺口不能看每年人社部公布的養(yǎng)老金結(jié)余數(shù)據(jù)，由于擴(kuò)大覆蓋面和工資增長(zhǎng)，短期內(nèi)收入會(huì)大于支出，但我國(guó)尚未完成全國(guó)統(tǒng)籌，各地養(yǎng)老金收支有差別。首先，出現(xiàn)結(jié)余的省份多是廣東、浙江等少數(shù)年輕省市，廣東高達(dá)519 億元，浙江、江蘇、北京和山東也都在200 億元～300 億元之間，而且這些結(jié)余來(lái)自個(gè)人賬戶(hù)，實(shí)際上錢(qián)被挪用了;其次，養(yǎng)老金收入小于支出的有14 個(gè)省份，其中遼寧和黑龍江的缺口均超過(guò)100 億元，河南、陜西、江西、湖南、廣西、上海、海南和重慶的缺口均在10 億元～50 億元，河北的缺口達(dá)1．62 億元，這些所謂中西部?jī)?nèi)陸城市均有不同程度的養(yǎng)老金缺口。總之，養(yǎng)老金缺口確實(shí)存在，且有逐步加劇的趨勢(shì)［3］。

德意志銀行大中華區(qū)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬駿等人聯(lián)手推出的研究報(bào)告《化解國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債中長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)》認(rèn)為:短期內(nèi)中國(guó)養(yǎng)老金收支壓力主要來(lái)源于轉(zhuǎn)軌成本;中長(zhǎng)期內(nèi)，人口老齡化逐漸成為養(yǎng)老金收支缺口的主要因素。在不改革的情況下，養(yǎng)老金缺口到2020年將達(dá)到GDP 的0．2%，2050年達(dá)GDP 的5．5%。今后38年累積，養(yǎng)老金總?cè)笨诘默F(xiàn)值(用名義GDP 增長(zhǎng)率作為折現(xiàn)率來(lái)計(jì)算)相當(dāng)于目前GDP 的75%。［2］

三、我國(guó)退休制度改革的必要性

我國(guó)退休制度改革滯后對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度形成較大的負(fù)面影響，其中，退休年齡過(guò)低造成人力資源的浪費(fèi)、社會(huì)資本積累不足、基金非正常的流失和基金支付負(fù)擔(dān)加重等問(wèn)題。退休制度內(nèi)生于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，退休年齡又是養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇領(lǐng)取環(huán)節(jié)的必要約束，因此，延長(zhǎng)退休年齡、實(shí)施彈性退休政策作為退休制度改革的必要措施，既符合歷史發(fā)展規(guī)律，也符合養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的內(nèi)在要求。

(一)有利于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支平衡

調(diào)整退休年齡對(duì)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展是必要的。退休年齡內(nèi)生于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，與養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支平衡密切相關(guān)。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金有利于應(yīng)付人口老齡化加劇帶來(lái)的沖擊，有利于調(diào)整在職職工與退休職工之間的關(guān)系。無(wú)論在何種養(yǎng)老保險(xiǎn)基金模式下，延長(zhǎng)退休年齡的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)就是保持養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支平衡。

反觀我國(guó)現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，社會(huì)統(tǒng)籌部分現(xiàn)收現(xiàn)付，即當(dāng)期養(yǎng)老保險(xiǎn)收入等于當(dāng)期養(yǎng)老保險(xiǎn)支出，假定退休年齡就是領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡，在養(yǎng)老金收入公式中，繳費(fèi)人數(shù)與養(yǎng)老金收入成正相關(guān)關(guān)系，則可以通過(guò)擴(kuò)大社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面增加養(yǎng)老金收入，但這不能解決未來(lái)養(yǎng)老保險(xiǎn)支付問(wèn)題。如果延長(zhǎng)退休年齡，則既可以增加養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)人數(shù)、增加養(yǎng)老金收入，又可以減少退休職工人數(shù)、減少養(yǎng)老金支出。據(jù)中國(guó)社科院世界社會(huì)保障中心研究員鄭秉文教授測(cè)算，我國(guó)退休年齡每延長(zhǎng)一年，養(yǎng)老統(tǒng)籌基金可增收40 億元，減支160 億元［4］。而個(gè)人賬戶(hù)部分強(qiáng)調(diào)自我積累，即工作年限越長(zhǎng)、養(yǎng)老基金積累額越大、退休后領(lǐng)取養(yǎng)老金數(shù)額越大。而在基金積累制下，自我負(fù)擔(dān)率若過(guò)高，當(dāng)賬戶(hù)積累不足時(shí)預(yù)期退休金收益則具有不確定性，風(fēng)險(xiǎn)也大。如果延長(zhǎng)退休年齡，則可以增加工作年限、增大賬戶(hù)積累額、降低自我繳費(fèi)負(fù)擔(dān)率，有利于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支平衡。

(二)有利于人力資源合理配置

我國(guó)“一刀切”的退休政策與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不協(xié)調(diào)，造成了中高端人才的浪費(fèi)，導(dǎo)致大量非正常提前退休行為的發(fā)生。從人力資本視角看，我國(guó)退休制度安排需充分發(fā)揮人力資本積累存量最大化，人力資本累積周期向后移時(shí)，退休制度和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)作相應(yīng)調(diào)整。這對(duì)我國(guó)延長(zhǎng)退休年齡和實(shí)施彈性退休制度提供了理論依據(jù)。從更深層次上講，延長(zhǎng)退休年齡是人力資本價(jià)值最大化的必然要求。靈活的退休制度安排可以充分滿(mǎn)足不同人力資本個(gè)體的需求，因?yàn)椴煌?lèi)型人力資本能力性質(zhì)、累積的變動(dòng)周期不同，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中價(jià)值最大化的時(shí)間分布點(diǎn)就不同。靈活的退休制度安排體現(xiàn)在養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益的享受上也存在差異性，可以加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的內(nèi)在激勵(lì)作用，更有利于改善勞動(dòng)力資本結(jié)構(gòu)。

(三)上海試行柔性退休政策為退休制度改革提供了可操作性

上海實(shí)施柔性延遲申領(lǐng)基本養(yǎng)老金政策為我國(guó)延長(zhǎng)退休年齡提供了示范效應(yīng)。柔性退休政策相對(duì)于強(qiáng)制延長(zhǎng)退休年齡而言，實(shí)質(zhì)是退休年齡、退休方式和退休收入具有某種彈性的靈活退休政策。國(guó)際上所謂“福利國(guó)家”的強(qiáng)制延長(zhǎng)退休年齡都或多或少引起民眾反對(duì)甚至罷工，因此，結(jié)合我國(guó)實(shí)際國(guó)情，這種彈性延長(zhǎng)退休政策更易于被社會(huì)接受。由于我國(guó)社會(huì)發(fā)展處于重要轉(zhuǎn)型期，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的“雙軌制”也使延長(zhǎng)退休年齡對(duì)不同群體利益產(chǎn)生不同影響，繼而關(guān)于是否延長(zhǎng)退休年齡的爭(zhēng)議就會(huì)不斷。當(dāng)前關(guān)于延長(zhǎng)退休年齡的建議是政府統(tǒng)籌考慮我國(guó)現(xiàn)階段養(yǎng)老壓力而作出的，是更有針對(duì)性的一項(xiàng)舉措。

這項(xiàng)政策實(shí)質(zhì)是鼓勵(lì)更多的人延遲申領(lǐng)基本養(yǎng)老金，其目的是為了降低代際養(yǎng)老負(fù)擔(dān)、增加養(yǎng)老基金積累。試點(diǎn)范圍集中在參加上海城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的企業(yè)中，最大的特點(diǎn)在于對(duì)象的特殊性及選擇的自主權(quán)和自愿性。作為對(duì)我國(guó)退休制度改革的探索，上海規(guī)定柔性延遲申領(lǐng)基本養(yǎng)老金，從政策目的上看，可以緩解人口老齡化和“現(xiàn)收現(xiàn)付”制帶來(lái)的養(yǎng)老金收支失衡壓力;從個(gè)人角度看，有助于提高個(gè)人養(yǎng)老金待遇，柔性延遲退休年齡可以通過(guò)增加養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限使個(gè)人賬戶(hù)資金得到積累，從而提高養(yǎng)老金收益;同時(shí)，它還對(duì)企業(yè)職工起到激勵(lì)作用，鼓勵(lì)職工提高專(zhuān)業(yè)技能，一定程度上改善了企業(yè)人才結(jié)構(gòu)，促進(jìn)企業(yè)技術(shù)進(jìn)步和人才培養(yǎng)。

四、深化我國(guó)退休制度改革的措施

我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度順利運(yùn)行的核心就是保證其基金收支平衡和財(cái)務(wù)可持續(xù)性。延長(zhǎng)退休年齡可以促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支平衡，維持制度可持續(xù)發(fā)展，可以作為退休制度改革的重要措施加以實(shí)施利用，并輔之配套措施，推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展。

(一)積極推行彈性退休制度

彈性退休制就是指退休年齡、退休方式和退休收入具有某種彈性的靈活退休政策，實(shí)施的可行性已經(jīng)通過(guò)地區(qū)試點(diǎn)得到了證明，它能夠很好地解決養(yǎng)老保險(xiǎn)基金供求失衡的問(wèn)題。當(dāng)不同勞動(dòng)者達(dá)到各自所屬的法定退休年齡(可以領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡)的時(shí)候，可以自由選擇停止工作和開(kāi)始領(lǐng)取養(yǎng)老金的時(shí)間，同時(shí)得到政府給予的政策獎(jiǎng)勵(lì)。只是需要對(duì)延遲申領(lǐng)基本養(yǎng)老金的人員身份問(wèn)題進(jìn)行認(rèn)定，一種是延遲退休并繼續(xù)工作的人員，另一種是退休后延遲領(lǐng)取養(yǎng)老金的人員。政府對(duì)后一種人員要提供政策獎(jiǎng)勵(lì)，比如:退休人員每推遲1 個(gè)月領(lǐng)取養(yǎng)老金，其養(yǎng)老金就增加1%;如果退休人員連續(xù)推遲12 個(gè)月領(lǐng)取養(yǎng)老金，那么他可以選擇一次性領(lǐng)取，其推遲領(lǐng)取的養(yǎng)老金按照高于市場(chǎng)水平的利率計(jì)息。因此，推行彈性退休制度是深化我國(guó)退休制度改革的首要措施。

(二)必須規(guī)范退休年齡政策

延長(zhǎng)退休年齡政策在實(shí)施之前，需要加強(qiáng)對(duì)非正常提前退休現(xiàn)象的監(jiān)管。對(duì)原來(lái)的特殊工種重新進(jìn)行崗位評(píng)定、重新審定勞動(dòng)危害程度。對(duì)于特殊工種的待遇，可以通過(guò)在職時(shí)的薪酬予以體現(xiàn)，而在退休條件和養(yǎng)老待遇政策的設(shè)計(jì)上逐漸縮小政策差距。這樣就能有效控制非正常提前退休行為，從而規(guī)范現(xiàn)有退休年齡及政策，為實(shí)施彈性退休制度奠定良好的制度基礎(chǔ)，做好彈性退休政策與養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有效銜接。

(三)努力開(kāi)辟新的就業(yè)渠道

延長(zhǎng)退休年齡可以增加勞動(dòng)力供給以應(yīng)對(duì)人口紅利的消失，卻也對(duì)年輕人的就業(yè)崗位產(chǎn)生擠出效應(yīng)，這也是它存在爭(zhēng)議的地方。中國(guó)社科院社會(huì)政策研究中心研究員唐鈞表示，中國(guó)每年都有新增勞動(dòng)力2 000～2 400 萬(wàn)人，但新增的工作崗位只有1 000 萬(wàn)左右，其中在新增崗位中，30%是“自然更新”，余下則是退休讓出來(lái)的崗位，所占比重很大，當(dāng)前情況下推遲退休年齡必然會(huì)沖擊就業(yè)［5］。因此，結(jié)合勞動(dòng)力市場(chǎng)的配套政策，為延長(zhǎng)退休年齡政策的實(shí)施排除障礙，積極推進(jìn)就業(yè)促進(jìn)措施，通過(guò)擴(kuò)大公共投資、稅收減免、設(shè)立公益崗位等多種手段創(chuàng)造就業(yè)崗位，鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)年輕人自主創(chuàng)業(yè)，開(kāi)辟新的就業(yè)渠道，緩解延長(zhǎng)退休年齡對(duì)就業(yè)的負(fù)面影響。

［1］鄭功成．從企業(yè)保障到社會(huì)保障——中國(guó)社會(huì)保障制度變遷與發(fā)展［M］．北京:中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2009．

［2］養(yǎng)老金缺口18 萬(wàn)億虛驚一場(chǎng)專(zhuān)家估算2 至8 萬(wàn)億［EB/OL］．［2013－03－26］．http://finance．people．com．cn/fund/GB/18189919．html．

［3］中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告［EB/OL］．［2013－03－26］．http://www．chinanews．com/cj/z/pension/ 2012．

［4］勞動(dòng)保障部和博時(shí)基金管理有限公司．中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金測(cè)算主報(bào)告［M］．北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2001．

［5］多數(shù)人反對(duì)延遲退休稱(chēng)調(diào)查結(jié)果不全面［EB/OL］．［2013－03－26］．http://www．51labour．com/show/181250－3．html．

［6］鄭功成．社會(huì)保障學(xué)——理念、制度、實(shí)踐與思辨［M］．北京:商務(wù)印書(shū)館，2008．

［7］鄭功成．中國(guó)社會(huì)保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略——養(yǎng)老保險(xiǎn)卷［M］．北京:人民出版社，2011．

［8］李成波，柴學(xué)治．退休年齡研究:文獻(xiàn)綜述的分析視角［J］．勞動(dòng)保障世界:理論版，2012(5):4－7．

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