中國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度的效率初探

黃靜　賀林波

摘 要：財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是一種特殊的資金流轉(zhuǎn)制度，通過財(cái)政性轉(zhuǎn)移支付將較為富裕地區(qū)的部分財(cái)政收入發(fā)生轉(zhuǎn)化，轉(zhuǎn)入相對(duì)貧困地區(qū)，以平衡各級(jí)政府之間的財(cái)政水平，平衡區(qū)域間發(fā)展。近年來我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化等系列問題上發(fā)揮了積極作用，整個(gè)轉(zhuǎn)移支付體系日益完善，但問題頻出。在借鑒前人經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出完善我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的相關(guān)措施。

關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)移支付制度；公共服務(wù)均等化；區(qū)域發(fā)展

中圖分類號(hào)：F8 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）28-0114-02

一、國(guó)內(nèi)外研究動(dòng)態(tài)

國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的研究由來已久，近年來越來越多的學(xué)者在圍繞財(cái)政轉(zhuǎn)移支付問題方面展開研究。（如財(cái)政關(guān)系、公共產(chǎn)品）等財(cái)政理論，尤其在凱恩斯主義后，國(guó)家干預(yù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)影響力越來越強(qiáng)，轉(zhuǎn)移支付在國(guó)家各級(jí)財(cái)政支出中所占的比例猛增，其理論研究也越來越豐富。

（一）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

1928年，英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古在《財(cái)政學(xué)研究》中首次使用了“財(cái)政轉(zhuǎn)移支付”一詞，這是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付理論的先驅(qū)基礎(chǔ)；薩謬爾森接著分析了公共產(chǎn)品在消費(fèi)上的特性：即非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性；由此認(rèn)為政府的資源配置職能在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中占主導(dǎo)地位。1972年，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家奧茨又指出：資源有效配置是聯(lián)邦政府財(cái)政設(shè)置的主要目標(biāo)之一[1]。1959年馬斯格雷夫[2]對(duì)政府財(cái)政職能進(jìn)行了界定。

（二）縱向轉(zhuǎn)移支付

國(guó)內(nèi)外許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家和相關(guān)學(xué)者對(duì)財(cái)政性轉(zhuǎn)移支付在縮小各國(guó)地區(qū)發(fā)展差距中所起到的作用大小等問題上均做過較多的實(shí)證研究；Cashin和Sahay將財(cái)政轉(zhuǎn)移性支付當(dāng)作一種收入[3]，并得出了一個(gè)結(jié)論：就是貧困地區(qū)獲得的財(cái)政轉(zhuǎn)移性支付較多；換言之，財(cái)政轉(zhuǎn)移性支付不同程度地增加了受轉(zhuǎn)地區(qū)人們的收入。但Garcia-mila則提出了相對(duì)意見，他們認(rèn)為以縱向轉(zhuǎn)移支付為主的撥款形式對(duì)刺激私人投資不一定很有效，特別是改善落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r其效果不明顯[4]。

（三）橫向轉(zhuǎn)移支付

橫向轉(zhuǎn)移支付的理論最早可追溯到布坎南的“財(cái)政政策應(yīng)使每個(gè)平等地位的人都得到平等的財(cái)政分配”[5]；布坎南主張人人平等，認(rèn)為“任何人均應(yīng)享受同等待遇”；聯(lián)邦政府在制定稅率時(shí)應(yīng)根據(jù)各地的地方特點(diǎn)，在征稅方面應(yīng)該有自己的特別之處，對(duì)個(gè)人征稅應(yīng)一視同仁，公平化，各地區(qū)補(bǔ)助必須均等。馬斯格雷夫?qū)⒋擞^點(diǎn)稱為“橫向平等”原則，該原則同時(shí)考慮到服務(wù)和征稅。Robin[6]認(rèn)為橫向轉(zhuǎn)移支付失衡主要是因?yàn)槎惢g存在明顯的差異性，對(duì)此提出解決失衡問題的方法：中央政府直接實(shí)施橫向轉(zhuǎn)移支付。

二、現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度問題

現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度自1994年實(shí)行以來，盡管有較大的改觀，但是仍然還存在以下問題。

（一）事權(quán)劃分不清，轉(zhuǎn)移支付制度缺乏可靠性

楊陽等人認(rèn)為，各級(jí)政府之間的事權(quán)劃分普遍不明晰，存在模棱兩可，容易誤導(dǎo)人，已有的轉(zhuǎn)移支付制度核算依據(jù)缺乏可靠性[7]?，F(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)表明，目前各級(jí)政府之間“財(cái)權(quán)和事權(quán)”劃分明確是轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)施可否的必然前提。目前我國(guó)的分稅制財(cái)政管理體制在劃分上仍然還是沿用傳統(tǒng)方式，這種傳統(tǒng)方法缺陷很多，要么界限不清，要么劃分過粗，或者交叉、重疊、模糊，各種弊端層出不窮，尤其是中央與地方在執(zhí)行項(xiàng)目的時(shí)候混淆不清，一些本來應(yīng)該由中央完成的項(xiàng)目，卻通常被地方政府給執(zhí)行了，而應(yīng)該由地方完成的項(xiàng)目又常讓中央代替了，這無疑制約了我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范性。

（二）體制陳舊，不符合均等化公共服務(wù)

中央財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所《政府間關(guān)系》課題組對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付做了一系列研究，認(rèn)為現(xiàn)行分稅制仍保留了原包干體制的基本因素，對(duì)我國(guó)長(zhǎng)期以來所形成的地區(qū)之間財(cái)政實(shí)力不均問題的影響力和改變不大。地方將資金上交中央后再由中央返還到地方，導(dǎo)致資源浪費(fèi)，這種體制其實(shí)存在不合理性，不符合分稅制的起碼要求；資金劃撥數(shù)額也不具說服力，多數(shù)是通過討價(jià)還價(jià)的下策方式得來的，與轉(zhuǎn)移支付制度建立的最初目標(biāo)相背離。葛乃旭認(rèn)為，稅收返還與結(jié)算補(bǔ)助僅僅是為了減輕社會(huì)改革壓力，所起的作用并不明顯，也僅僅是維護(hù)既得利益，一步步拉大地區(qū)差距[8]。

（三）轉(zhuǎn)移支付資金缺乏規(guī)范科學(xué)性

李齊云認(rèn)為目前我國(guó)專項(xiàng)撥款范圍覆蓋了一切預(yù)算支出，補(bǔ)助對(duì)象越來越廣，不少專項(xiàng)資金分撥缺乏事權(quán)依據(jù)，亦無法無規(guī)可依，費(fèi)用分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)和專項(xiàng)資金分配缺乏嚴(yán)格的制度約束，致使浪費(fèi)和低效率[9]。葛乃旭認(rèn)為專項(xiàng)撥款是憑主觀臆斷或地方配套資金的高低來確定補(bǔ)助地區(qū)和撥款額?？梢?，我國(guó)專項(xiàng)撥款的適用和發(fā)放至今依舊沒有統(tǒng)一規(guī)范。楊聰杰認(rèn)為，一方面專項(xiàng)撥款和結(jié)算補(bǔ)助的分配缺乏規(guī)范科學(xué)的法規(guī)依據(jù)，更缺乏合理的分配標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)際操作中人為可操控因素的影響很大。另一方面，轉(zhuǎn)移支付資金一旦到了地方政府手中，其分配和使用這項(xiàng)資金就成了一個(gè)比較復(fù)雜的問題。

（四）缺乏相應(yīng)法律支撐

張憲法認(rèn)為，我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度缺乏規(guī)范中央轉(zhuǎn)移支付的法律法規(guī)[10]。熊鴻儒指出要改革好轉(zhuǎn)移支付制度最主要的原因是缺乏必要的法律支撐和制度保障[11]?！吨腥A人民共和國(guó)預(yù)算法》對(duì)中央和地方收入體制和范圍劃分做了較為明確的規(guī)定，且強(qiáng)調(diào)其原則性，但是這種體制的設(shè)定沒有任何執(zhí)行力度，其權(quán)力被國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)所掌控，這樣一來其法律保護(hù)效果就無法明朗化。而對(duì)于國(guó)家財(cái)政支出的體制、支出范圍以及轉(zhuǎn)移支付制度目前又尚無明確的法律規(guī)定，致使改革缺乏強(qiáng)有力的法律支撐。

三、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度改革建議

（一）重新確定轉(zhuǎn)移支付范圍和基礎(chǔ)

我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度改革具有較長(zhǎng)時(shí)期的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，其基本原則表明：綜合考慮各級(jí)地方財(cái)力的特點(diǎn)，認(rèn)真分析現(xiàn)實(shí)狀況，并合理界定各級(jí)政府之間的事權(quán)范圍是實(shí)現(xiàn)財(cái)政和諧的必經(jīng)之路。重點(diǎn)把握三個(gè)主要點(diǎn)：一是著力注意那些關(guān)系到國(guó)家安全、外交、民生和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要事項(xiàng)，這些事項(xiàng)的事權(quán)統(tǒng)歸中央事權(quán)；二是注重結(jié)合地方財(cái)政實(shí)力，以調(diào)動(dòng)地方政府的財(cái)政工作積極性；三是使各級(jí)政府之間的事權(quán)職能和范圍具體化和細(xì)化，以保證各級(jí)政府職責(zé)執(zhí)行力度，避免缺位、越位。

（二）增加資金規(guī)模，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付資金結(jié)構(gòu)

由于目前我國(guó)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不足以滿足地方事權(quán)支出需要，而實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化又迫在眉睫，中央財(cái)政必須繼續(xù)擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付規(guī)模；對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模重新確定，以保障地方政府之間的財(cái)政實(shí)力的平穩(wěn)度，達(dá)到基本公共服務(wù)均等化水平。首先要逐步取消稅收返還和原體制補(bǔ)助，確保地區(qū)財(cái)政能力均衡；其次，增加一般性轉(zhuǎn)移支付，提高地方政府的可支配財(cái)政實(shí)力。一般性轉(zhuǎn)移支付是該制度規(guī)范化的代表類型，一般性轉(zhuǎn)移支付直接增加地方的可支配財(cái)力。最后要減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，歸并整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。

（三）規(guī)范財(cái)政制度，奠定轉(zhuǎn)移支付資金基礎(chǔ)

首先，改進(jìn)計(jì)算方法，如何確定各種因素在影響財(cái)政收入能力和財(cái)政支出需求過程中所占據(jù)的權(quán)數(shù)是新的計(jì)算方法必須具有的核心；其次，下放專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金審批的特殊權(quán)限，著力簡(jiǎn)化審批的程序，少走流程。第三，提高財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的透明度和公開化；最后，要按預(yù)先設(shè)計(jì)的進(jìn)度撥付資金，確保資金及時(shí)到位。

（四）加強(qiáng)法制建設(shè)，為轉(zhuǎn)移支付制度提供法律保障

法律是一種利益保障手段，也是一種執(zhí)行規(guī)范，是從根本上理順政府之間轉(zhuǎn)移支付的一種實(shí)施行為。我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度如若正式立法，則必須結(jié)合我國(guó)的基本國(guó)情，兼顧現(xiàn)行立法的可行性與必然超前性。由全國(guó)人大為首組織，以各級(jí)政府支持為前提，將轉(zhuǎn)移支付寫入《預(yù)算法》，再制定《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》。在立法內(nèi)容上，明確目標(biāo)、原則，明確資金來源、形式分類、支付主體的權(quán)利和義務(wù)、計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)、分配方法、監(jiān)督檢查辦法及法律責(zé)任等；同時(shí)規(guī)定轉(zhuǎn)移支付制度的配套改革措施和法律。

四、結(jié)論

通過對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付研究文獻(xiàn)的研究可以看出：其方法豐富，研究問題清晰，研究?jī)?nèi)容充實(shí)。這對(duì)于不斷規(guī)范完善轉(zhuǎn)移支付制度起到了積極的促進(jìn)作用，且有些研究已被運(yùn)用到現(xiàn)實(shí)中，現(xiàn)實(shí)意義強(qiáng)。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)行的以縱向轉(zhuǎn)移支付制度為主的支付制度在財(cái)力均等化方面效果一般。因此，要進(jìn)一步發(fā)揮財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的區(qū)域均衡效應(yīng)必須進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的改革和創(chuàng)新。

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