公民參與公共政策制定的困境及對策

羅志強

摘 要：公民參與公共政策制定有利于確保政策的公共性、科學性和有效性。目前，公民參與面臨制度保障缺失、政治文化制約、公民組織局限等困境。對此，必須完善公民參與相關(guān)制度，暢通利益表達渠道；轉(zhuǎn)變行政理念，培育先進的政治文化；加強公民組織建設(shè)，提高公民參與能力。

關(guān)鍵詞：公民參與；公共政策制定；困境；對策

中圖分類號：D035 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）28-0062-02

一、公民參與公共政策制定的意義

公民參與，是指以追求公共利益和實現(xiàn)公民資格為目的，公民個人或公民團體建立在合法性基礎(chǔ)之上從事的所有公共事務(wù)與公共政策的行為。公民參與公共政策制定是現(xiàn)代民主的重要體現(xiàn)，反映了公民在社會中的地位和作用，是保證政策目標公共性、政策制定科學性、政策執(zhí)行有效性的重要途徑。

首先，有利于確保政策目標的公共性。“公共政策是政府依據(jù)特定時期的目標，通過對社會中各種利益進行選擇與整合，在追求有效增進與公平分配的過程中所制定的行為準則?！盵1]10“政府制定的政策必須服務(wù)于或增進社會公共利益，以社會公共利益為政策制定的出發(fā)點和依據(jù)，以公共利益為政策的最高目標?！盵2]26公民參與公共政策的制定，有利于表達利益訴求，制約政府的決策行為，防止公共政策為私人或利益集團服務(wù)，保障政策目標的公共性。

其次，有利于確保政策制定的科學性。公共政策的制定往往依據(jù)于政府自身掌握的信息，而任何決策者的知識和技能都是有限的，相反，公眾卻真實地掌握著大量與他們生活密切相關(guān)的微觀和具體層面的信息。安德森認為：“權(quán)力和知識的分離有可能損害行政管理決定的合理性?！盵3]131因此，吸納公民參與政策制定，才能保證政府與公民之間進行有效溝通，才能為政府決策者提供更加真實和完整的信息，有助于形成最優(yōu)的政策方案，從而提高政策制定的科學性。

再次，有利于確保政策執(zhí)行的有效性。政策執(zhí)行通常需要政策執(zhí)行主體與政策目標對象之間的良性互動，政策效果的好壞一般取決于政策方案的優(yōu)劣、政策執(zhí)行主體的推行力度，當然政策目標對象（公民）的配合支持程度也十分關(guān)鍵。如果公民采取被動甚至抵抗的態(tài)度，那么政策執(zhí)行效果會大打折扣甚至適得其反。公民參與政策制定能增強政策的合法性，能使公民加深對政策價值的理解，能使公民自覺積極地配合和推動政策的實施，提高公共政策執(zhí)行的有效性。

二、公民參與公共政策制定的困境

現(xiàn)階段，我國公民參與公共政策制定的各方面條件不斷好轉(zhuǎn)，但現(xiàn)實中公民參與政策制定的深度和廣度與公民的需求還有一定距離，面臨制度保障缺失、政治文化制約、公民組織局限等方面的困境。

（一）制度保障缺失困境

我國公共政策的制定大多由政府精英代替人民進行利益的整合與表達，法律雖然規(guī)定了公民可以成為公共政策制定的主體，也是公共政策制定的重要參與者，甚至是公共權(quán)力的擁有者，但這些規(guī)定沒有將公民參與的形式、內(nèi)容、途徑和步驟等用制度化的形態(tài)予以明確規(guī)范，缺乏切實可行的程序去落實，就如有些地方政府和部門鼓勵公民參與公共政策的制定，但多以非制度化的形式出現(xiàn)，并沒有法律作為剛性保障，這樣一來公民參與的偶然性和隨意性十分明顯。另外，受傳統(tǒng)的政策制定模式的影響，政府習慣于壟斷信息，漠視公民參與政策制定的權(quán)利和身份，限制公民利益表達渠道，把制度規(guī)定束之高閣，一些基本制度如信息公開制度、民意調(diào)查制度、決策聽證制度等，往往只停留在空泛的原則上，而不能得到有效落實，就連被認為是我國公共決策體制改革重要成果的聽證制度似乎也被異化，更多地表現(xiàn)出政府職能部門將某項既定決策借此公布于眾而非征求公民意見。

（二）政治文化制約困境

一是官本位思想的制約。目前，一些官員仍然奉行官僚主義作風，習慣于替民做主，片面強調(diào)“專家”和“精英”治國，在這種氛圍的主導(dǎo)下，公民只能被迫淪為服從的對象。另一方面，政府雖然意識到公民在公共政策制定中的參與權(quán)，卻對公民參與效果有種種質(zhì)疑。認為公民參與往往存在代表群體不充分、威脅政策質(zhì)量、阻礙政府管理績效提升等問題。這必然會導(dǎo)致公民與政府之間處于緊張、互不信任、冷漠甚至對抗的狀態(tài)之下。

二是臣民意識的制約。傳統(tǒng)政治文化的殘余并未徹底消除，政治冷漠成為一種較為普遍的政治情緒。公民把政策制定完全當成是政府的事情，擺出“事不關(guān)己高高掛起”的姿態(tài)，認為百姓理所應(yīng)當?shù)氖锹牥才?、隨大流，這種定式思維影響了公民的主體認知，容易導(dǎo)致服從甚至是盲從的角色定位，抑制了公民表達自己利益主張的主動性，制約了公民參與公共政策制定的積極性。

（三）公民組織局限困境

公共政策制定過程中，公民參與的組織性困境表現(xiàn)在兩個方面：一是公民組織發(fā)育不成熟、組織化程度不高；二是公民組織在很大程度上仍然扮演著政府的“幫手”角色。公民組織是實現(xiàn)公民利益整合的重要平臺，能有效地減少公民在利益表達過程中的信息損失，形成合力影響公共政策過程。“當代中國社會的各種政治社會團體在公共政策過程中確實起到了表達、協(xié)調(diào)、綜合公民意愿的作用。但不容回避的是：我國政治社會團體的發(fā)展還遠不成熟，表現(xiàn)為多數(shù)政治社會團體尚缺乏充足的代表性，未能充分獲得成員的高度信任和支持，因而不能有效地把成員團結(jié)起來，形成統(tǒng)一意志?！盵4]我國許多民間組織對政府的依賴性大，業(yè)務(wù)活動受主管行政部門的指導(dǎo)，履行職責不到位。其對政策的研究、分析有時變成對政策的解釋或論證，對政策實施結(jié)果的評價不符合實際，提出的政策意見帶有片面性。可見，民間組織“先天不足，后天畸形”的特點，嚴重阻礙了其在公民參與公共政策過程中的利益聚合作用。

三、公民有效參與公共政策制定的對策

公民要求參與公共政策的呼聲日益高漲，而我國現(xiàn)行政策參與體制還難以適應(yīng)公民參與需求。面對公民參與政策制定的困境，我們有必要完善相關(guān)制度，采取切實可行的路徑來消除公民參與的壁壘，最終達到公共政策制定的科學化、民主化。

（一）完善公民參與相關(guān)制度，暢通利益表達渠道

亨廷頓認為：制度就是穩(wěn)定的、受尊重的和周期性發(fā)生的行為模式。公民參與的制度化就是對公民參與的內(nèi)容、方式、途徑做出明確的規(guī)定，使其可以按一定的程序?qū)嶋H操作，并用法律的形式固定下來，做到有法可依，依法參與。可以通過完善以下制度來暢通利益表達渠道：

1.信息公開制度。“沒有公開性而談民主制是很可笑的”[5]131。信息公開是公民有效參與的前提，政策信息的公開程度，在某種意義上決定公民參與的程度。因此，應(yīng)盡快建立一整套法律保障體系來規(guī)范政府的信息公開行為，借助現(xiàn)代先進的信息技術(shù)，推行電子政務(wù)，保障公民方便快捷地掌握各種政策信息，促進政府對公民需求的回應(yīng)性。

2.民意調(diào)查制度。民意調(diào)查是拉近政府與公民距離的有效手段，是傾聽民意體察民情的重要方式，對于激發(fā)公眾政治熱情有重要作用。在對關(guān)系全民利益的重大問題、重要改革方案等做出決策時，應(yīng)主動組織一定范圍或全民性的討論、評議，為政府決策提供更為充分的依據(jù)，以便讓公共政策真正做到“從群眾中來，到群眾中去”。

3.決策聽證制度。政府部門應(yīng)根據(jù)各地區(qū)、各部門的具體情況，恰當?shù)卮_定實施聽證的決策領(lǐng)域，正確地選擇決策聽證的運作方式。從我國現(xiàn)階段情況來看，應(yīng)當優(yōu)先考慮在事關(guān)百姓切身利益的特別是民生領(lǐng)域?qū)嵤Q策聽證制度。

（二）轉(zhuǎn)變行政理念，培育先進的政治文化

政治文化直接影響公眾參與行為的指向、方式和程度，民主的、現(xiàn)代的政治文化是公眾參與不可或缺的心理背景。為此，一要樹立合作共治理念。政府部門擁有公共權(quán)力，是公共政策的主要制定者和執(zhí)行者，政府公務(wù)員對待公民參與的態(tài)度直接影響到公民參與作用的發(fā)揮，“如果沒有行政官員個人認可公民參與發(fā)揮的作用，公民參與的各種創(chuàng)新行動就沒有辦法產(chǎn)生效果”[6]118。這就要求政府從“統(tǒng)治者”、“控制者”轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢薰芾碚吆凸卜?wù)者，要求政府官員克服官本位思想，以民為本，相信和依靠群眾，積極促進公民參與公共政策。二要培育公民主體認知文化?！笆棺杂善降染駶B入到社會傳統(tǒng)和習慣之中去，努力使傳統(tǒng)的臣民文化向公民文化轉(zhuǎn)變。”[7]公民主體認知文化的形成有助于塑造獨立健全的政治人格，提高公民的認知能力。因此，必須解除傳統(tǒng)政治文化的束縛，增強公民的權(quán)利意識和法制意識，提升公民的自主意識和獨立意識，將公民政治冷漠的參與情緒轉(zhuǎn)化為一種自覺自愿的主動參與。

（三）加強公民組織建設(shè)，提高公民參與能力

“人民群眾應(yīng)該在不同程度上組織起來。如果人民群眾處于一種無組織狀態(tài)，那么他們就不可能形成比較強大的力量，從而他們的利益要求也就很難引起政府的注意和被政府所采納?！盵8]因此，必須促進公民參與組織網(wǎng)絡(luò)的形成，使公民更多地通過強大的組織力量來參與政府決策，“以群的聯(lián)合力量和集體行動來彌補個體自己能力的不足?！盵9]29另一方面，要大力發(fā)展社會中介組織，加強組織的獨立性，提高其在公共決策過程中與政府進行“討價還價”的抗衡力量。社會中介組織能夠有效地將公民的個體意見轉(zhuǎn)化為一致的組織意見，形成可以向公共政策決策系統(tǒng)輸入的利益訴求與政策信息。而這些對于提高公共政策的質(zhì)量，推動公民參與有重要意義，同時也能夠彌補公民個體參與的不足與缺陷。

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