淺析建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)——以淮南礦業(yè)集團(tuán)建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)為例

程 真

（淮南礦業(yè)集團(tuán)審計(jì)處， 安徽 淮南232001）

一 實(shí)行項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的作用

項(xiàng)目跟蹤審計(jì)是指由審計(jì)人員依據(jù)法律、法規(guī)和相關(guān)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，運(yùn)用審計(jì)技術(shù)手段和科學(xué)程序，對(duì)投資建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)全過程的技術(shù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以及與之相聯(lián)系的各項(xiàng)工作及時(shí)跟蹤監(jiān)督，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)指出，對(duì)被審計(jì)單位提出審計(jì)意見及建議，要求其及時(shí)整改，使其規(guī)范、有序、有效的運(yùn)行，達(dá)到投資最小化，效益最大化。

（一）促進(jìn)企業(yè)完善內(nèi)部管理，增強(qiáng)決策的透明度，防止權(quán)力集中制

近幾年來，工程審計(jì)是企業(yè)關(guān)注的重點(diǎn)，而且每年把工程建設(shè)項(xiàng)目列為審計(jì)對(duì)象，因?yàn)楣こ添?xiàng)目較多，內(nèi)審人員有限，不能面面俱到，只能做到抽樣審計(jì)，但是在抽審的項(xiàng)目中或多或少存在一些問題。如工程不能按照清單結(jié)算，存在多結(jié)、錯(cuò)結(jié)、重結(jié)和漏結(jié)，隨意增加變更項(xiàng)目，人為調(diào)節(jié)材料、人工價(jià)差等，主要原因是缺少相應(yīng)的內(nèi)控管理和有效監(jiān)督機(jī)制，或者是內(nèi)控制度流于形式，制度上墻未上手，權(quán)責(zé)分工不明確，責(zé)任未落實(shí)到人，存在扯皮推諉現(xiàn)象。以往，審計(jì)人員往往對(duì)竣工后的工程進(jìn)行抽審，這時(shí)審計(jì)所發(fā)現(xiàn)的問題已成定局，很難整改。實(shí)行跟蹤審計(jì)，審計(jì)人員可以對(duì)立項(xiàng)和設(shè)計(jì)階段開始把關(guān)，審計(jì)過程中隨時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，揭露工程建設(shè)過程中違規(guī)違紀(jì)等行為，并向關(guān)各方提出意見和建議，促進(jìn)企業(yè)完善內(nèi)部管理，增強(qiáng)決策的透明度，防止權(quán)力集中制，防范錯(cuò)誤和不正當(dāng)?shù)男袨榘l(fā)生。

（二）促進(jìn)單位遵循相關(guān)辦法、規(guī)范和內(nèi)部管理規(guī)定

目前，建設(shè)項(xiàng)目主要由《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》、《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》等，但集團(tuán)公司在這些辦法、規(guī)范之外制定了自己相關(guān)制度。如《淮南礦業(yè)集團(tuán)專項(xiàng)資金及工程管理暫行辦法》、《淮南礦業(yè)集團(tuán)工程招投標(biāo)管理辦法》、《淮南礦業(yè)集團(tuán)建設(shè)工程造價(jià)管理暫行辦法》，以及2011年6月30日下發(fā)的《淮南礦業(yè)集團(tuán)工程管理違規(guī)違紀(jì)處罰暫行規(guī)定》等，這些辦法和規(guī)定對(duì)規(guī)范工程管理，提高工程管理水平起到重要作用。但從近年來工程“三控制”檢查、專項(xiàng)工程檢查和審計(jì)等情況來看，工程管理仍然不同程度地存在這樣或那樣問題，由于這些法規(guī)、條例、內(nèi)部制定的制度與國家及省部委辦法之間缺乏有效對(duì)接和吻合，所以審計(jì)人員在參與過程中對(duì)遇到的問題就能根據(jù)實(shí)時(shí)情況選擇合理制度和辦法，把法律法規(guī)和集團(tuán)公司內(nèi)部制度相融合，避免理解和執(zhí)行上的分歧，做到評(píng)價(jià)客觀公正，定性準(zhǔn)確無誤。

（三）過程監(jiān)督對(duì)建設(shè)項(xiàng)目過程起到規(guī)范管理

以往工程管理普遍存在重“兩頭”（立項(xiàng)和結(jié)算），輕“中間”（即工程過程管理）的現(xiàn)象，往往問題就出在中間環(huán)節(jié)。采取跟蹤審計(jì)，對(duì)工程的立項(xiàng)（項(xiàng)目可行性研究報(bào)告分析，項(xiàng)目對(duì)預(yù)期產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)性大小，是否導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)損失，能否達(dá)到降本增效，是否有利于企業(yè)發(fā)展等）、設(shè)計(jì)審查、招投標(biāo)（規(guī)范性，存在間接發(fā)包、議標(biāo)、圍標(biāo)等現(xiàn)象）、合同簽訂、工程變更、施工管理、竣工驗(yàn)收、工程結(jié)算等方方面面進(jìn)行跟蹤，促進(jìn)單位健全完善管理制度，規(guī)范運(yùn)作，科學(xué)管理。

（四）規(guī)范行為，防微杜漸，降低投資成本，提高投資效益

以往有些項(xiàng)目可能存在浪費(fèi)、超投資、超概算，還有可能部分管理人員存在權(quán)錢交易等現(xiàn)象。采取跟蹤審計(jì)，被審計(jì)單位和施工方自己在各自的范圍內(nèi)履行自己的職責(zé)，能處理好各自的利益關(guān)系，在處理問題上能有據(jù)可依，最大程度的引導(dǎo)和規(guī)范各方的行為，防微杜漸，降低投資成本，提高建資效益。

二 建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的內(nèi)容

跟蹤審計(jì)可以分為工程開工前、施工期間、工程竣工決算、財(cái)務(wù)決算和建設(shè)項(xiàng)目績效評(píng)定，還包括施工期間工程進(jìn)度款支付等。

（一）工程開工前

工程開工前，審計(jì)人員對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、招投、合同簽訂等合理合規(guī)性進(jìn)行審計(jì)。主要包括：立項(xiàng)是否經(jīng)過國家有關(guān)部門和單位審批，確定立項(xiàng)結(jié)果；設(shè)計(jì)是否依據(jù)可行性研究報(bào)告，技術(shù)性與經(jīng)濟(jì)性是否相分離；規(guī)劃審批程序是否合理，手續(xù)是否完善；建設(shè)資金來源（維持簡單再生產(chǎn)資金、安全費(fèi)用、國補(bǔ)、國債專項(xiàng)資金、統(tǒng)籌大修費(fèi)用等）落實(shí)情況；招投標(biāo)過程是否違規(guī)操作，搞“暗箱操作”規(guī)避招投標(biāo)或搞虛假招投標(biāo)，任意壓低標(biāo)價(jià)，壓縮周期；中標(biāo)企業(yè)資質(zhì)等級(jí)，承包實(shí)力能否滿足工程項(xiàng)目的需要；合同內(nèi)容是否齊全，對(duì)雙方約定可接近實(shí)際，可具有操作性，發(fā)包人識(shí)別企業(yè)是否存在掛靠經(jīng)營（完全掛靠、技術(shù)掛靠、“以包代管”掛靠）。

（二）施工階段

施工階段對(duì)人員的管理、工程質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)簽證、合同工期等事項(xiàng)的審計(jì)。主要有：是否建立和執(zhí)行內(nèi)控制度，包括項(xiàng)目經(jīng)理、技術(shù)員、安全員、監(jiān)理崗位責(zé)任制等；工程進(jìn)度和工期是否按照合同約定執(zhí)行，如不能按期完成進(jìn)度，分析影響工期的原因及責(zé)任；資金來源和材料是否到位；工程質(zhì)量是否達(dá)標(biāo)；變更簽證（包括設(shè)計(jì)變更、施工變更和經(jīng)濟(jì)變更）是否合規(guī)合理，防止采用低中標(biāo)價(jià)和加大量變更的策略獲取利益，要分清合同內(nèi)和合同外各項(xiàng)目增減變化；是否做好隱蔽工程審計(jì)記錄工作（因隱蔽工程的特殊性，必須及時(shí)做好隱蔽工程的記錄，對(duì)隱蔽部分施工前和施工后要進(jìn)行取證，必要時(shí)要拍照，取得詳實(shí)資料，為竣工驗(yàn)收及結(jié)算打下基礎(chǔ)）；建安工程的設(shè)備、材料來源及其使用保管情況；其它有關(guān)情況。

（三）審計(jì)人員對(duì)工程竣工后的工程最終造價(jià)的審計(jì)

主要有：招標(biāo)工程標(biāo)底和工程量計(jì)價(jià)清單的執(zhí)行情況；工程量的結(jié)算依據(jù)及項(xiàng)目清單等；各項(xiàng)的取費(fèi)費(fèi)率、綜合取費(fèi)基數(shù)、規(guī)費(fèi)計(jì)取是否合理等；對(duì)施工單位的價(jià)撥材料、未扣甲供材及進(jìn)項(xiàng)稅轉(zhuǎn)出情況等；建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收情況等；與工程竣工結(jié)算有關(guān)的其它情況。

（四）審計(jì)人員對(duì)工程進(jìn)度款的支付、財(cái)務(wù)決算等情況的審計(jì)

主要有：財(cái)務(wù)支付工程款是否按照合同條款約定，是否存在少付、超付工程進(jìn)度款現(xiàn)象，質(zhì)量保證金、審計(jì)保證金、資料保證金的扣留情況；工程發(fā)票、稅金繳納是否到位，甲供水電等是否按期扣回；竣工驗(yàn)收和遺留問題處理情況；工程竣工通過驗(yàn)收轉(zhuǎn)為固定資產(chǎn)情況。

（五）最終的績效評(píng)定

主要包括：項(xiàng)目建設(shè)程序；項(xiàng)目資金使用效率；項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益，預(yù)期帶來的效果；項(xiàng)目社會(huì)效益；項(xiàng)目生態(tài)環(huán)境效益。

三 建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)采取方法和策略

（一）項(xiàng)目的選定要有針對(duì)性和代表性

根據(jù)年初制定建設(shè)項(xiàng)目中選擇有代表性的，投資規(guī)模較大、技術(shù)難度大、而且工藝程序復(fù)雜、工期緊、領(lǐng)導(dǎo)重點(diǎn)關(guān)注的建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施跟蹤審計(jì)，對(duì)投資額較小，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)較大的審計(jì)項(xiàng)目不易采取跟蹤審計(jì)。

（二）因地制宜編制審計(jì)方案

由于行業(yè)不同、地質(zhì)環(huán)境不同、工藝程序不同，沒有固定的審計(jì)方案能夠適合所有工程項(xiàng)目。所以審計(jì)前，審計(jì)人員要搜集大量關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目資料，包括設(shè)計(jì)圖紙、合同等相關(guān)的經(jīng)濟(jì)性資料，編制一套科學(xué)合理、切實(shí)可行的審計(jì)方案，審計(jì)方案不是流于形式和停留表面，在審計(jì)工作中應(yīng)起到指引作用。方案中根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)選擇不同的審計(jì)方法，如投資規(guī)模較大、時(shí)間要求緊，隱蔽工程較多，可能存在風(fēng)險(xiǎn)的可以安排審計(jì)人員在施工現(xiàn)場蹲點(diǎn)。

（三）依法獨(dú)立地履行審計(jì)監(jiān)督職能

審計(jì)人員恪守《內(nèi)部審計(jì)人員職業(yè)道德規(guī)范》賦予的監(jiān)督的職能，一是合理準(zhǔn)確，做到位而不越位。一些單位和部門因?qū)徲?jì)人員頻繁介入，建設(shè)單位、施工單位和監(jiān)理單位為了推卸責(zé)任，往往要求審計(jì)人員也在相關(guān)資料上簽字，使審計(jì)人員變成了管理人員，破壞跟蹤審計(jì)所建立的權(quán)力制衡機(jī)制；二是跟蹤審計(jì)不同于監(jiān)理單位和建設(shè)單位的監(jiān)督。在實(shí)施過程中不能搞同體監(jiān)督，不能既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員，而忽視審計(jì)的客觀性、公正性和審計(jì)固有的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）跟蹤過程中對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)化審計(jì)成果

審計(jì)提出的問題引起相關(guān)單位的高度重視，應(yīng)做到邊審計(jì)、邊糾正、邊整改、進(jìn)一步提高，總結(jié)工作中的不足，促進(jìn)相關(guān)單位建立和完善相關(guān)制度，跟蹤審計(jì)達(dá)到應(yīng)有的成果，同時(shí)對(duì)審計(jì)工作也是一種肯定，也可以對(duì)以后的跟蹤審計(jì)工作具有操作規(guī)范和指導(dǎo)作用。

（五）加強(qiáng)與建設(shè)單位、施工單位協(xié)調(diào)與溝通，營造一個(gè)和諧的審計(jì)環(huán)境

建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)是個(gè)新課題，不僅涉及審計(jì)人員工作模式的改變，還涉及審計(jì)人員審計(jì)思路的改變，同樣也改變被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)人員原有的看法。以往被審計(jì)單位認(rèn)為審計(jì)就是找問題、挑毛病。通過開展跟蹤審計(jì)改變他們的看法。首先要做好宣傳工作，向被審計(jì)單位宣傳審計(jì)人員的職責(zé)并得到他們的理解，使他們對(duì)跟蹤審計(jì)程序及要求等有一個(gè)重新的認(rèn)識(shí)和了解，歡迎審計(jì)并接受監(jiān)督；其次是改變?cè)械膶徲?jì)模式，審計(jì)人員跟蹤過程中加強(qiáng)協(xié)調(diào)與溝通，對(duì)遇到的問題共同協(xié)商，聽取各方好的意見和建議，在各方共同努力下使項(xiàng)目建設(shè)順利，同時(shí)也給審計(jì)創(chuàng)造一個(gè)和諧的工作環(huán)境，有利于有效的開展工作。

（六）做好廉潔從業(yè)工作，認(rèn)真履行審計(jì)人員職業(yè)道德規(guī)范

審計(jì)過程中，頻繁地與建設(shè)方、施工方、監(jiān)理方打交道，施工單位為了多結(jié)算、多變更、增加工程量，用各種手段與建設(shè)方、監(jiān)理方、審計(jì)人員搞好關(guān)系，甚至不擇手段來腐蝕們，因此，審計(jì)人員應(yīng)廉潔自律，必須保持清晰頭腦，擺正自己位置，嚴(yán)格執(zhí)行干部廉潔從業(yè)“十條紅線”規(guī)定。

四 淮南礦業(yè)集團(tuán)建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的效益分析

2009年以來，審計(jì)處工程審計(jì)已核減工程款超億元，為集團(tuán)公司挽回巨額經(jīng)濟(jì)損失，工程審計(jì)取得重大成果。通過工程審計(jì)，不僅核減了工程造價(jià)，減少了投資，降低了成本，維護(hù)企業(yè)利益，更重要的是規(guī)范了管理行為，提高了管理水平，起到了防患于未然的作用。從2009－2011年工程審計(jì)復(fù)核情況來看，無論核減額還是核減率均呈逐年下降趨勢，如圖1、圖2所示。

圖1 2009－2011年工程復(fù)核核減額

圖2 2009－2011工程復(fù)核核減率

通過對(duì)比，工程項(xiàng)目竣工后來復(fù)核，用核減額和核減率逐年下降，管理也逐步在加強(qiáng)。但跟蹤審計(jì)也存在同樣情況，不能用核減額和核減率高低來衡量項(xiàng)目跟蹤的成果。在實(shí)施跟蹤審計(jì)的情況下，審計(jì)人員對(duì)整個(gè)項(xiàng)目全程把關(guān)，是量到質(zhì)的轉(zhuǎn)化，比項(xiàng)目竣工后審計(jì)更能真正反映出了審計(jì)的成效。因此，科學(xué)合理、客觀公正的評(píng)價(jià)跟蹤審計(jì)成果更具有重要意義。

總之，建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)是一種全新的審計(jì)模式，其實(shí)質(zhì)是審計(jì)介入時(shí)間前移，重視過程監(jiān)督。其好處是能“早發(fā)現(xiàn)、早揭露、早處理、早糾正”，對(duì)過程中帶有苗頭性和傾向性的問題進(jìn)行及時(shí)捕捉，把風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)消失在萌芽狀態(tài)，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供依據(jù)。

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