城市房屋拆遷過(guò)程中存在的困境及途徑探索——以湖北省赤壁市赤馬港區(qū)為例

鄧 文，宋 丹

（武漢理工大學(xué)，湖北 武漢 430063）

改革開(kāi)放推動(dòng)著城市化進(jìn)程的加快，也促進(jìn)了大規(guī)模的社會(huì)變遷，城市房屋拆遷①依《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定：城市房屋拆遷是因城市建設(shè)發(fā)展的需要，經(jīng)政府有關(guān)部門(mén)審批，拆遷人對(duì)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國(guó)有土地上的房屋予以拆除，對(duì)被拆除房屋的所有人或者使用人予以移遷安置，并對(duì)被拆除房屋的所有人予以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)幕顒?dòng)?！盀榱顺鞘薪ㄔO(shè)的需要”，其包含了極其廣泛的范圍，涵蓋了在城市范圍內(nèi)為任何目的所進(jìn)行的一切開(kāi)發(fā)建設(shè)。換言之，在我國(guó)無(wú)論為何目的，只要經(jīng)過(guò)政府批準(zhǔn)，就可以實(shí)施城市房屋拆遷，其具有濃厚的“中國(guó)特有”。因此，本文論述的城市房屋拆遷是具有中國(guó)特色的，是作為一種世界上的獨(dú)立制度存在的。應(yīng)運(yùn)而生。20世紀(jì)90年代始，我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程一日千里，人口轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)等使得老城市相繼擴(kuò)張和改造，新城市不斷涌現(xiàn)，城建項(xiàng)目如舊城改造、商業(yè)開(kāi)發(fā)、政府重大工程等如雨后春筍般在各地興起，幾乎每個(gè)城市都涉及到房屋拆遷問(wèn)題，如北京2008年奧運(yùn)會(huì)以及上海2010世博會(huì)等，都改變了城市的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)環(huán)境效益。我們無(wú)可否認(rèn)城市房屋拆遷對(duì)我國(guó)城市化的貢獻(xiàn)，但也無(wú)法對(duì)成就背后飽含的血淚視而不見(jiàn)：拆遷困境使政府置身于利益糾紛的旋渦中進(jìn)退失據(jù)，暗箱操作、拆遷腐敗、上訪自焚、“釘子戶(hù)”等拆遷之痛愈演愈烈，產(chǎn)生了如湖南嘉禾、遼寧沈陽(yáng)之類(lèi)的惡性事件，給社會(huì)穩(wěn)定埋下了潛在威脅，如何走出拆遷困境的探討成為一個(gè)讓政府、社會(huì)以及學(xué)術(shù)界都不得不予以特別重視的課題。

一、城市房屋拆遷過(guò)程中存在的困境——以湖北省赤壁市為例

赤壁市歷史悠久，因震古爍今的赤壁之戰(zhàn)而聞名，地處長(zhǎng)江中游南岸，是南北交通要道，素稱(chēng)“湖北南大門(mén)”，加之處于武漢城市圈與長(zhǎng)株潭城市群連接地帶，在京珠高速和武廣高鐵的“催化”作用下，開(kāi)發(fā)價(jià)值大大提升，依照“跳出老城區(qū)，建設(shè)新城區(qū)，回頭改造老城區(qū)”的城市建設(shè)發(fā)展思路，為改善治安和居民生活環(huán)境，赤壁市也掀起了大規(guī)模市政配套、軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和舊區(qū)改造的新一輪高潮。

1.被拆遷區(qū)域基本概況

本次研究采取問(wèn)卷調(diào)查、隨機(jī)采訪、上門(mén)走訪等形式，對(duì)赤壁市城鄉(xiāng)結(jié)合部的赤馬港區(qū)進(jìn)行了調(diào)查?；厥沼行Ь用裾{(diào)查問(wèn)卷 97份，回收率為94.17%。

圖1 赤馬港區(qū)被拆遷居民的搬遷意愿

第二，居民的家庭收支狀況。

一是家庭收入狀況。資料數(shù)據(jù)顯示，所調(diào)查的100戶(hù)家庭的平均月收入普遍較低。所列的四個(gè)收入層次中，85.57%沒(méi)有固定月收入，共83戶(hù)。有固定收入者中51.81%在1000元以下，44.58%處于1000-2000的層級(jí)，僅3戶(hù)因做小規(guī)模的投資生意能保證月收入在2000以上。這與當(dāng)?shù)鼐用裰饕且愿鳛橹饔嘘P(guān)，土地是唯一的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，除保障基本生活外不能保證每個(gè)月都能有固定收入進(jìn)賬，家庭負(fù)擔(dān)輕且勞動(dòng)力多的家庭條件就相對(duì)較好。思想觀念和文化程度也限制了他們的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)，出門(mén)從商的僅是少部分人。

圖2 赤馬港區(qū)被拆遷居民的家庭收支狀況

二是家庭支出狀況。征地拆遷后農(nóng)民的消費(fèi)水平有極大的提高，但經(jīng)濟(jì)純收益下降了，生活水平也下降了。征地前農(nóng)民自給自足，只需購(gòu)置少量日用品，基本消費(fèi)支出相對(duì)較少，種地效益雖然不是很好，但收入穩(wěn)定，能為農(nóng)民提供最低生活保障。征地后被迫“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，失去了最穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，“被城市化”后糧食全部要買(mǎi)，基本消費(fèi)支出大幅度提高，入不敷出，維持基本生活艱難。

表1 農(nóng)民拆遷前后家庭收支對(duì)比

第三，居民的就業(yè)情況。就業(yè)是農(nóng)地被征用、房屋被拆遷后農(nóng)民遇到的最大問(wèn)題，多數(shù)農(nóng)戶(hù)都處于失業(yè)無(wú)經(jīng)濟(jì)來(lái)源的狀態(tài)。拆遷后政府并未對(duì)農(nóng)民進(jìn)行知識(shí)和再就業(yè)培訓(xùn)，文化水平較低的中老年人和婦女一旦失去了土地，就業(yè)相對(duì)困難，青壯年男人主要靠做零工或季節(jié)性的打短工維持生計(jì)，具有投資意識(shí)的農(nóng)民極少，調(diào)查中僅有4人經(jīng)商，僅占調(diào)查比例的4.12%。多達(dá)31.97%的農(nóng)民無(wú)就業(yè)機(jī)會(huì)，在家吃老本和征地補(bǔ)償款，一旦這筆錢(qián)用完了，農(nóng)民的生活將面臨極大的困難，這也給社會(huì)和諧埋下了極大的隱患。

表2 失地農(nóng)民的勞動(dòng)就業(yè)情況說(shuō)明表

2.城市房屋拆遷過(guò)程中存在的困境

第一，政府角色定位困境。政府既是公共利益的代表者，又是土地所有權(quán)的代理者，即政府既可以做出公共利益名義下的拆遷決定，也可以行使土地的所有權(quán)。換言之，拆遷是政府說(shuō)了算。被拆遷人是土地的臨時(shí)使用者，如果不按照行政規(guī)定從拆遷范圍的國(guó)有土地上搬走，就損害了公共利益；而為了捍衛(wèi)國(guó)家對(duì)土地的所有權(quán)，出于公共利益的考慮，擁有強(qiáng)制力的政府理所當(dāng)然可以在必要的時(shí)候使用強(qiáng)制手段。正是這種制度的“短路”，導(dǎo)致有些地方政府在城市拆遷中不能正確把握自身定位，不顧拆遷戶(hù)意愿而進(jìn)行的強(qiáng)制拆遷行為屢屢發(fā)生，政府卻仍舊理直氣壯地認(rèn)為自己的行為是完全正當(dāng)?shù)摹?/p>

第二，拆遷行為歸屬困境。城市房屋拆遷是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下一場(chǎng)復(fù)雜的利益博弈，直接牽涉到政府、拆遷戶(hù)、被拆遷戶(hù)等多方的切身利益。在這場(chǎng)利益搏斗中政府的主要職能是制定、執(zhí)行市場(chǎng)規(guī)則并裁決糾紛，而不是作為市場(chǎng)主體直接介入拆遷過(guò)程，真正的市場(chǎng)主體本應(yīng)是開(kāi)發(fā)商和被拆遷戶(hù)，他們根據(jù)市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行公平交易而不被政府行為干涉。城市房屋拆遷本質(zhì)上并不是一種政府行為，而應(yīng)是一種市場(chǎng)行為。

但是，在現(xiàn)今中國(guó)的體制框架下，市場(chǎng)規(guī)則還在完善之中，政府與市場(chǎng)的關(guān)系一時(shí)還難以理順。一來(lái)越是復(fù)雜的利益博弈越是需要公正的討價(jià)還價(jià)機(jī)制，即需要政府來(lái)制定規(guī)則、仲裁矛盾，為公共利益主持公道，若把房屋拆遷純粹交給市場(chǎng)就是政府不負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)。二來(lái)政府還必須“兼職”角色——作為土地所有權(quán)的代表者，需作為一個(gè)市場(chǎng)主體直接參與拆遷過(guò)程，裁判員與運(yùn)動(dòng)員的雙重角色合二為一，與真正的市場(chǎng)主體共同參與市場(chǎng)利益博弈。因此城市房屋拆遷不得不體現(xiàn)出政府行為，政府在其中的角色并不能如理論設(shè)計(jì)那樣單純，政府完全從房屋拆遷領(lǐng)域退出，將其視為純粹的市場(chǎng)博弈關(guān)系在目前還不可能。

小學(xué)數(shù)學(xué)教師應(yīng)當(dāng)意識(shí)到學(xué)習(xí)評(píng)價(jià)的重要性，通過(guò)對(duì)評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)的科學(xué)設(shè)置，將讓學(xué)生獲得數(shù)學(xué)思維發(fā)展的契機(jī)，同時(shí)亦可以讓數(shù)學(xué)教師獲取學(xué)生的學(xué)習(xí)情況反饋。具體而言，小學(xué)數(shù)學(xué)教師應(yīng)當(dāng)利用多媒體技術(shù)將班級(jí)學(xué)生所完成的計(jì)算習(xí)題進(jìn)行課上展示，并組織班級(jí)學(xué)生共同進(jìn)行查錯(cuò)和改正，如此便達(dá)成了帶領(lǐng)學(xué)生共同進(jìn)行學(xué)習(xí)評(píng)價(jià)的目的，這樣將讓整體的數(shù)學(xué)課堂教學(xué)效果更為理想。

第三，主體利益均衡困境。每個(gè)利益主體都在各種約束條件下不斷地追求自身利益的最大化，理性的被拆遷戶(hù)是最大化個(gè)人補(bǔ)償金；理性政府是將拆遷成本（社會(huì)成本和經(jīng)濟(jì)成本）減到最小，并將拆遷收益最大化；理性的開(kāi)發(fā)商則想將開(kāi)發(fā)成本減到最小，將自身利益最大化。我們?cè)O(shè)想可否各方都退一步，將利益最優(yōu)降低為次優(yōu)，使矛盾相對(duì)緩和。事實(shí)上，我們很難找到當(dāng)事雙方都只求次優(yōu)均衡和解的充分必要條件，故拆遷過(guò)程中利益不均衡而導(dǎo)致的利益主體間矛盾激化的情況時(shí)有發(fā)生。

第四，產(chǎn)權(quán)界定和規(guī)劃困難。大量違法亂搭亂建是一種普遍性的違法行為，目前我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)模糊，使土地征用陷入兩難困境：假如承認(rèn)違章建筑的產(chǎn)權(quán)則鼓勵(lì)了這種違法行為，可能會(huì)引起新一輪的搶建；如果不承認(rèn)其產(chǎn)權(quán)則法律依據(jù)不足，若強(qiáng)制拆遷，居民生活的窘迫必然會(huì)引發(fā)大股人流的變動(dòng)，給社會(huì)穩(wěn)定埋下隱患。產(chǎn)權(quán)界定困境令拆遷無(wú)從進(jìn)行，農(nóng)戶(hù)對(duì)拆遷存有的普遍抵觸情緒又帶來(lái)巨大的拆遷成本與風(fēng)險(xiǎn)，令矛盾叢生。此外，許多農(nóng)民傾向于只接受住房補(bǔ)償或原址重建，又進(jìn)一步加重了規(guī)劃的困境。

第五，對(duì)殘留地和相鄰?fù)恋負(fù)p失的賠償困境。我國(guó)現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中并未包含此項(xiàng)內(nèi)容，而事實(shí)上，殘留地和相鄰?fù)恋厥軗p很常見(jiàn)。赤馬港區(qū)是赤壁市的邊緣地區(qū)，被拆遷戶(hù)基本上都有自家的宅基地和農(nóng)地，因此，他們中很大一部分都存在這方面的損失，卻很難找到相應(yīng)的法律依據(jù)獲得賠償。

圖3 征用地活動(dòng)導(dǎo)致殘留地和相鄰?fù)恋氐膿p失①圖3是赤馬港區(qū)房屋拆遷征地中殘留地和相鄰?fù)恋厥軗p的圖例。一塊農(nóng)地的中間部分由于被征為京珠高速和武廣高鐵建設(shè)而引起四方面的損失：首先，被分割出三塊不經(jīng)濟(jì)的規(guī)模較小的土地A、B和C，造成殘留地，導(dǎo)致土地利用效率的損失；其次，土地被分割后，原有灌溉系統(tǒng)被破壞，重新修復(fù)需要額外的投入；第三，鐵路的建設(shè)過(guò)程中，鐵路經(jīng)過(guò)之處必須開(kāi)挖山體，于是需征用部分山林，但是山體的開(kāi)挖導(dǎo)致山上的降雨分流改道，每到雨水季節(jié)，山腳下的農(nóng)田遭受水災(zāi)，農(nóng)地生產(chǎn)力受到嚴(yán)重影響，導(dǎo)致較大范圍內(nèi)土地使用者的境況變差；第四，沿途經(jīng)過(guò)的小湖泊、池塘等水域面積被縮小，若保護(hù)不力，甚至?xí)?dǎo)致水域的消失；最后，道路上行使的車(chē)輛會(huì)帶來(lái)噪音污染和塵土，這會(huì)導(dǎo)致相鄰農(nóng)地生產(chǎn)力下降，影響農(nóng)作物產(chǎn)量。

相對(duì)而言，殘留地的損失較為直接，易界定卻易被忽視。相鄰?fù)恋氐膿p害則較為寬泛不易界定。如圖3中，對(duì)道路兩側(cè)范圍內(nèi)被分割造成的不經(jīng)濟(jì)土地?fù)p害比較容易判定和預(yù)計(jì)，賠償范圍小，在征地過(guò)程中可以直接賠償給受損的土地所有者（或使用者），而對(duì)于開(kāi)挖山體以及過(guò)往車(chē)輛所帶來(lái)的負(fù)效應(yīng)就不易判定了，因?yàn)樵谡鞯剡^(guò)程中還難以確定未來(lái)土地利用對(duì)相鄰?fù)恋貙?lái)何種程度的損害，尤其是受損的范圍如何。這類(lèi)損害受損范圍廣，賠償標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成一致需付出很高的談判費(fèi)用，執(zhí)行起來(lái)有相當(dāng)難度。

第六，政府保護(hù)的實(shí)施困境。政府作為公共利益的代表者，當(dāng)城市拆遷中大量被拆遷者利益受損的事件出現(xiàn)后，也力圖采取措施保護(hù)被拆遷者，如不斷細(xì)化拆遷政策、增加補(bǔ)償內(nèi)容或提高補(bǔ)償價(jià)格等，但多數(shù)都無(wú)法起到根本性的解決作用。一是由于措施的實(shí)施和監(jiān)督需要成本，再者政策的出臺(tái)存在時(shí)間的滯后。從一種新的損害現(xiàn)象出現(xiàn)到防范措施的制定出臺(tái)、再到執(zhí)行的整個(gè)過(guò)程，舊的損害往往已經(jīng)以默認(rèn)的形式結(jié)束而不會(huì)追償。被拆遷方也無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)來(lái)對(duì)拆遷方做出的損害行為進(jìn)行懲罰或提出相應(yīng)的防范對(duì)策，難以保護(hù)弱勢(shì)方的利益。對(duì)政策文件的不斷補(bǔ)充完善也給動(dòng)遷居民造成一種拆遷錯(cuò)覺(jué)：“越晚走越有利?！币虼耍偺幵凇巴鲅颉焙蟆把a(bǔ)牢”的保護(hù)困境中。

二、拆遷困境導(dǎo)致的社會(huì)后果分析

第一，滋生腐敗。良好的黨風(fēng)、政風(fēng)與腐敗水火不容，但是制度性缺陷導(dǎo)致的政府行為歸屬困境、補(bǔ)償和保護(hù)困境等為腐敗現(xiàn)象的滋生蔓延提供了土壤。利益最大化的驅(qū)使會(huì)使一些素質(zhì)不高的拆遷工作人員借機(jī)向政府申請(qǐng)過(guò)量的“工作費(fèi)用”，或以各種名義隨意支取、揮霍、侵吞，游走于體制邊緣的拆遷腐敗行為層出不窮，加劇了干群矛盾的激化。

第二，群體性事件多發(fā)。利益主體對(duì)利益追求的最大化導(dǎo)致各種拆遷糾紛，政府假借“公益”之名聯(lián)合開(kāi)發(fā)商進(jìn)行“商業(yè)拆遷”，是引發(fā)拆遷矛盾的關(guān)鍵；一些地方政府不作為或過(guò)于注重自身利益是導(dǎo)致拆遷沖突的另一重要原因，如南京翁彪自焚悲劇、重慶“釘子戶(hù)”等拆遷悲劇，成為社會(huì)不穩(wěn)定的導(dǎo)火線。失地農(nóng)民“因拆致貧”，謀生手段可選范圍窄，生存（交通、購(gòu)物、子女入學(xué)等）成本大增，成為“新弱勢(shì)群體”①“新弱勢(shì)群體”是指那些受教育程度低、收入不穩(wěn)定而且難以就業(yè)，生活在社會(huì)底層的群體，他們本來(lái)就屬于被社會(huì)邊緣化的弱勢(shì)群體，再加之拆遷補(bǔ)償安置等方面的不合理而導(dǎo)致生活困難程度加大，這樣的群體稱(chēng)之為“新弱勢(shì)群體”或“二次弱勢(shì)群體”。，心中多有不滿(mǎn)。同時(shí)，政府對(duì)群體事件苗頭跡象的把握和處理不當(dāng)也進(jìn)一步激化了拆遷矛盾。如有的地方政府對(duì)群眾上訪不分類(lèi)型和性質(zhì)，采取“大事化小小事化了”的消極態(tài)度一味遷就，對(duì)那些要價(jià)過(guò)高、無(wú)理取鬧的上訪戶(hù)（群體）的不合理要求亂開(kāi)“口子”，造成“以鬧取勝”、“以鬧獲利”的不良影響，甚至出現(xiàn)了專(zhuān)挑全國(guó)兩會(huì)和全會(huì)期間到北京上訪的“上訪專(zhuān)業(yè)戶(hù)”，助長(zhǎng)無(wú)理上訪的風(fēng)氣。

第三，政府形象和公信力下降。人們發(fā)現(xiàn)地方政府并非人們所想的那個(gè)受制度約束的“中立者”或“第三者”，而是在城市拆遷中掌握實(shí)際“規(guī)則”和“資源”的能動(dòng)的主導(dǎo)者。政府對(duì)利益的強(qiáng)烈追求導(dǎo)致資源分配失衡，片面追求政績(jī)產(chǎn)生大量“尋租現(xiàn)象”。由于政府對(duì)土地的高度壟斷，并過(guò)度介入拆遷，忽視甚至踐踏被拆遷人合法權(quán)益的情況時(shí)有發(fā)生，政府公然借助“公益”之名與開(kāi)發(fā)商聯(lián)盟行私利，城市拆遷演變成了某些地方官員強(qiáng)制執(zhí)行以贏利為目的的“擾民工程”，失去了它對(duì)公民應(yīng)盡的責(zé)任和公民對(duì)政府應(yīng)有的信任，嚴(yán)重?fù)p害了政府在公眾中的形象。加上拆遷糾紛和拆遷遺留問(wèn)題長(zhǎng)期得不到公正、合理解決，信任在部分被拆遷人和拆遷主管部門(mén)間逐漸散失，不滿(mǎn)情緒無(wú)處宣泄往往只能遷怒于政府，圍堵黨政機(jī)關(guān)大門(mén)等群體事件頻繁發(fā)生，黨和政府在人民群眾中的形象受到嚴(yán)重影響。

第四，阻礙法制化的發(fā)展進(jìn)程。由于法律法規(guī)的缺陷，政府在城市房屋拆遷中的角色定位模糊，導(dǎo)致了一系列不規(guī)范行為，引發(fā)了拆遷矛盾的快速增加，影響了社會(huì)穩(wěn)定。這種結(jié)果又反過(guò)來(lái)阻礙法治化進(jìn)程，拆遷方面的法律法規(guī)不配套、拆遷管理工作不到位、行政裁決和強(qiáng)制執(zhí)行不規(guī)范等原因，加上相關(guān)制度、法律法規(guī)缺失及部分拆遷人員法制意識(shí)淡薄、素質(zhì)低下，拆遷領(lǐng)域違法違規(guī)事件經(jīng)常發(fā)生，對(duì)建設(shè)中國(guó)法治政府都產(chǎn)生了消極影響。

三、走出困境的可行途徑探索

1.樹(shù)立正確的拆遷理念

第一，樹(shù)立科學(xué)的規(guī)劃理念。以可持續(xù)發(fā)展觀為指導(dǎo)，因地制宜地做好城市長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，不應(yīng)簡(jiǎn)單模仿而忽視規(guī)劃的針對(duì)性和可操作性，避免盲目拔高城市定位和功能分區(qū)以及追求“當(dāng)屆政績(jī)”的資源浪費(fèi)現(xiàn)象。

第二，轉(zhuǎn)換工作思路。變?nèi)罕娚显L為干部主動(dòng)下訪，把被動(dòng)應(yīng)付轉(zhuǎn)化為超前預(yù)防，對(duì)癥下藥，把拆遷矛盾糾紛解決在萌芽狀態(tài)，為民謀惠，不增加被拆遷人的生活生產(chǎn)成本，切實(shí)提升居民生活水平和質(zhì)量。

第三，樹(shù)立國(guó)法當(dāng)先的觀念。政府作為利益主體貫穿于整個(gè)拆遷工作始末，依法行政尤為重要。政府應(yīng)始終保持法的“局外人”姿態(tài)，以第三方的中立態(tài)度示人，不被利益誘惑進(jìn)“官商勾結(jié)，與民爭(zhēng)利”的社會(huì)怪圈，應(yīng)以法律為準(zhǔn)繩，扮演好公共利益代表者的角色，對(duì)拆遷過(guò)程進(jìn)行有效監(jiān)管，不偏不倚地協(xié)調(diào)拆遷者與被拆遷者間的利益沖突與糾紛。

2.完善房屋拆遷補(bǔ)償制度

目前拆遷矛盾的難點(diǎn)之一就是征收與征用原則和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，我們應(yīng)借鑒大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)通行的做法，逐步提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并適當(dāng)擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，實(shí)現(xiàn)“適當(dāng)補(bǔ)償”“合理補(bǔ)償”“完全補(bǔ)償”的漸進(jìn)式轉(zhuǎn)變。在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面以市場(chǎng)價(jià)格為參考來(lái)確定補(bǔ)償費(fèi)用，以避免土地征用價(jià)格與市場(chǎng)地價(jià)之間的差距過(guò)大，體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公平性[1]。

就赤壁市拆遷中的補(bǔ)償問(wèn)題來(lái)說(shuō)，補(bǔ)償制度進(jìn)行完善的最主要部分就是要對(duì)看不見(jiàn)的隱性損失進(jìn)行附加補(bǔ)償，避免“因拆致貧”。雖然從理論上講，拆遷補(bǔ)償?shù)臄?shù)額應(yīng)該能夠抵消被拆遷人房屋拆遷后負(fù)擔(dān)的一切損失。但直接經(jīng)濟(jì)損失可見(jiàn)，拆遷后環(huán)境變化所帶來(lái)的附帶損失卻不易被察覺(jué)，這種隱性損失界定標(biāo)準(zhǔn)難以拿捏，對(duì)被拆遷人的生活影響極大，政府應(yīng)維護(hù)為公共福利做貢獻(xiàn)的被拆遷人的權(quán)益，不可不作為。

3.完善房屋拆遷監(jiān)督機(jī)制

馬基雅維利精辟地說(shuō)過(guò)：“人的貪欲如此頑強(qiáng)，無(wú)論他的地位升到多么高也擺脫不了；……因?yàn)橛行┤讼胍嗟臇|西，而另一些人則害怕失去他們現(xiàn)有的東西，隨之便是敵對(duì)和戰(zhàn)爭(zhēng)?！盵2]（P1191）城市房屋拆遷過(guò)程中的利益主體，無(wú)論是政府、開(kāi)發(fā)商還是被拆遷戶(hù)都有這樣的貪欲，這種欲望如果不加以控制就會(huì)滋生腐敗以及一系列的社會(huì)問(wèn)題。因此，拆遷過(guò)程需要進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)權(quán)利進(jìn)行制衡，保證公權(quán)的合理實(shí)施。

第一，加強(qiáng)政府監(jiān)督，規(guī)范拆遷秩序。如提升拆遷單位的準(zhǔn)入門(mén)檻并進(jìn)行定期資信評(píng)估，采用信用監(jiān)督和失信懲戒制度等。第二，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，以公民權(quán)利抗衡公權(quán)力。發(fā)揮好輿論監(jiān)督這一“第四種公權(quán)力”的作用，時(shí)刻約束政府和開(kāi)發(fā)商的行為，給予公眾“話語(yǔ)權(quán)”，提供鼓勵(lì)群眾檢舉揭發(fā)的有效渠道，檢舉即查，查實(shí)則嚴(yán)懲不貸。第三，加強(qiáng)政府內(nèi)部監(jiān)督，避免權(quán)力擁有者將權(quán)力發(fā)揮到極致。首先，改革政府官員問(wèn)責(zé)制，重構(gòu)政府責(zé)任體系。實(shí)行權(quán)責(zé)一致，改變以往“腐敗是一種低風(fēng)險(xiǎn)、高收益的發(fā)家致富行為”的觀念，增強(qiáng)懲治失范行為的制度威懾力和嚴(yán)肅性，使其形成不敢失范的心理約束。其次，創(chuàng)新政府官員政績(jī)考核制。改變目前以經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值、引資額等數(shù)字指標(biāo)為“指揮棒”[3]，不顧地方實(shí)際提前透支“土地財(cái)政”、唯“GDP”和“政績(jī)”是圖而大搞“政績(jī)工程”的現(xiàn)象。使其牢固樹(shù)立政府是人民的政府的觀念，只有解決了為誰(shuí)創(chuàng)政績(jī)的問(wèn)題，政府才知道人民喜歡什么樣的政績(jī)[4]。

4.建立拆后回訪救濟(jì)制度及不良情緒宣泄機(jī)制

單項(xiàng)突進(jìn)必然引發(fā)矛盾，配套聯(lián)動(dòng)才是首善之舉，作為拆遷的組織管理者，政府相關(guān)部門(mén)有責(zé)任進(jìn)行拆遷后的回訪，充分利用司法救濟(jì)制度，完善社會(huì)保障措施，及時(shí)、有效地解決拆遷戶(hù)的實(shí)際困難，避免“新弱勢(shì)群體”的出現(xiàn)，預(yù)防拆遷群體性事件的發(fā)生。另外要建立不良情緒宣泄機(jī)制，這既能在一定程度上滿(mǎn)足公民參政議政的需求，利于社會(huì)民主的發(fā)展；又可以直接減少因心理因素而引發(fā)的社會(huì)矛盾，避免事件惡化，適時(shí)地宣泄和平息長(zhǎng)期積累在民間的不滿(mǎn)情緒和困惑，減少群眾與拆遷負(fù)責(zé)部門(mén)的對(duì)立情緒，大大減少群體性事件發(fā)生的可能性。

5.創(chuàng)建“城市居民房屋拆遷一卡通”

法律在規(guī)定上一般都是要求相關(guān)執(zhí)行部門(mén)向被執(zhí)行者做好宣傳、解釋工作，其實(shí)就是將公民視為“安撫”對(duì)象，而不是參與主體。一般心理學(xué)認(rèn)為，“倘若當(dāng)事者覺(jué)得用來(lái)做出判決的程序是不公正的，那么無(wú)論是在心理上還是在行動(dòng)上，他們都不太可能接受其爭(zhēng)執(zhí)的判決”[5]（P94-95）。從諸多釘子戶(hù)案件中也不難看出，一般公民的“鬧情緒”并非反對(duì)城市重新規(guī)劃對(duì)公共福利的增進(jìn)，而是對(duì)其中政策制定過(guò)程不透明、合理意見(jiàn)不能得到相當(dāng)?shù)淖鹬馗械讲粷M(mǎn)。在無(wú)途徑可尋的情況下，“釘子戶(hù)”才成了他們?yōu)樽陨怼坝懻f(shuō)法”進(jìn)行抗?fàn)幍奈ㄒ皇侄巍?/p>

另外，公共利益界定標(biāo)準(zhǔn)的不明確使得對(duì)其界定困難，若僅僅依據(jù)行政機(jī)關(guān)來(lái)決定某一拆遷活動(dòng)是否屬于公益是有失公允的，沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)的自由裁量權(quán)即是對(duì)專(zhuān)制的認(rèn)可。因此必須完善公共參與機(jī)制，讓拆遷的利害關(guān)系人參與拆遷動(dòng)員、論證及執(zhí)行過(guò)程，充分聽(tīng)取他們的意見(jiàn)，吸取民智民力是解決問(wèn)題的關(guān)鍵，避免“一張紙決定”①“一張紙決定”是指主管機(jī)關(guān)認(rèn)為貼了拆遷公告后就履行了告知義務(wù)的做法，實(shí)際上是剝奪了被拆遷人的知情權(quán)和話語(yǔ)權(quán)。在做出正式的決定前，鮮有事前公開(kāi)讓被拆遷人知曉和參與的，只有在行為最終決定下來(lái)才對(duì)外公告或通知，被拆遷人往往在最后一刻以一張紙形式出現(xiàn)的公告和通知上知道自己財(cái)產(chǎn)的最終命運(yùn)。對(duì)被拆遷人知情權(quán)和話語(yǔ)權(quán)的抹殺，減少?zèng)Q策中的暗箱操作，扭轉(zhuǎn)被拆遷人權(quán)益任人宰割的局面，另一方面可以防止個(gè)別釘子戶(hù)只圖私利而漫天要價(jià)等無(wú)理取鬧行為。為此筆者大膽建議引入客觀的第三方電子客體——“城市居民房屋拆遷一卡通”，即充分利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)而創(chuàng)建的一種覆蓋全國(guó)的電子卡，來(lái)滿(mǎn)足公眾參與的需求，筆者依據(jù)假設(shè)進(jìn)行的大膽設(shè)計(jì)如下：

辦理此卡需經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的法律程序，首先政府房屋拆遷管理部門(mén)對(duì)本地區(qū)的房屋拆遷進(jìn)行科學(xué)的拆遷評(píng)估后，將評(píng)估結(jié)果和建議以及具體的拆遷實(shí)施細(xì)則輸入此卡，提交上級(jí)審核，申請(qǐng)創(chuàng)建此卡。一經(jīng)審核通過(guò)，管理部門(mén)則負(fù)責(zé)為符合拆遷條件的被拆遷戶(hù)申請(qǐng)“城市居民房屋拆遷一卡通”，同時(shí)負(fù)責(zé)后續(xù)的信息更新、群眾意見(jiàn)反饋和矛盾協(xié)調(diào)等工作。

這是一張信息查詢(xún)卡，同時(shí)也是一張維權(quán)卡。一卡通信息包含廣泛，輸入卡號(hào)和密碼登錄成功后，在“政策法規(guī)”欄可以很輕易地查詢(xún)到國(guó)家關(guān)于房屋拆遷的相關(guān)法律、法規(guī)和政策規(guī)定，以及政策法規(guī)的變動(dòng)情況說(shuō)明?！耙呻y解答”有專(zhuān)家坐診，他們對(duì)城市房屋拆遷工作有深入研究，在此可以閱覽專(zhuān)家的研究成果以及他們對(duì)時(shí)下拆遷的評(píng)論，為被拆遷戶(hù)解答拆遷疑惑的同時(shí)擴(kuò)展視野，并提出建設(shè)性意見(jiàn)，維護(hù)被拆遷戶(hù)的合法利益?！罢?wù)公開(kāi)”欄是各地方政府對(duì)拆遷工作進(jìn)展情況的一個(gè)公開(kāi)展示平臺(tái)，以便群眾時(shí)刻監(jiān)督拆遷進(jìn)程，分為“全國(guó)政務(wù)”和“當(dāng)?shù)卣?wù)”，被拆遷戶(hù)可以從各地政府的拆遷表現(xiàn)中對(duì)比本地政府的拆遷行為，判斷當(dāng)?shù)卣袨槭欠穹弦?guī)范、自身權(quán)益是否受到侵犯。如果想了解到更加詳細(xì)的異地信息，你還可以進(jìn)入“民智民聲”與全國(guó)各地的被拆遷戶(hù)進(jìn)行深入的探討。當(dāng)被拆遷戶(hù)發(fā)生權(quán)益受損或政府實(shí)行不合理的拆遷行為時(shí)（如拆遷程序不合法、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一致、房源分配不公平、補(bǔ)償資金到位不及時(shí)、強(qiáng)制拆遷等），可立即進(jìn)入“網(wǎng)上維權(quán)”欄進(jìn)行網(wǎng)上投訴，系統(tǒng)會(huì)自動(dòng)將所投訴的地方政府或相關(guān)責(zé)任機(jī)構(gòu)公布于主頁(yè)，如“*省*市*區(qū)域的房屋拆遷被群眾投訴*次”，統(tǒng)計(jì)每一政府的被投訴次數(shù)，并以滾動(dòng)形式循環(huán)出現(xiàn)，直至獲得投訴結(jié)果。這些投訴不管真假，對(duì)投訴人和被投訴人都是一個(gè)檢驗(yàn)，因此會(huì)第一時(shí)間將信息公布于眾。同時(shí)系統(tǒng)也第一時(shí)間將投訴情況反饋給當(dāng)?shù)胤课莶疬w管理部門(mén)，在獲得反饋情況后的7個(gè)工作日內(nèi)提供調(diào)查結(jié)果。經(jīng)核實(shí)情況屬實(shí)后提交調(diào)查報(bào)告，對(duì)被拆遷戶(hù)投訴檢舉的部門(mén)在“黑名單”欄進(jìn)行公示并督促問(wèn)題解決。經(jīng)調(diào)查找不到違規(guī)證據(jù)的，提交報(bào)告后，聲明投訴信息虛假，扣除投訴人的誠(chéng)信分值，達(dá)到5分則關(guān)閉其維權(quán)系統(tǒng)（暫設(shè)計(jì)每個(gè)卡號(hào)有誠(chéng)信分5分，投訴不屬實(shí)每次扣除1分計(jì)）。為使此卡的這一預(yù)設(shè)功能被更清楚地理解，筆者特繪制下圖。

圖4 “城市居民房屋拆遷一卡通”的網(wǎng)絡(luò)功能

時(shí)代的發(fā)展已促使政府逐漸由統(tǒng)治型向治理型轉(zhuǎn)變，也就意味著政府必須縮減在公共管理領(lǐng)域的一部分職能，由非政府組織進(jìn)入，即政府在房屋拆遷中不必充當(dāng)上場(chǎng)踢球的“運(yùn)動(dòng)員”而只能充當(dāng)公正的“裁判員”，部分“運(yùn)動(dòng)員”的角色可以由某些非政府組織充當(dāng)?！俺鞘芯用穹课莶疬w一卡通”以電子客體這一虛擬第三者出現(xiàn)的非政府組織，既不屬于政府的下屬機(jī)構(gòu)，也不是開(kāi)發(fā)商的雇傭軍，它永遠(yuǎn)是以一個(gè)中立的第三者身份出現(xiàn)，搭建起了全國(guó)性的政府與政府、政府與被拆遷單位、拆遷單位與被拆遷單位等間的橋梁，有利于防止政府在拆遷利益糾紛中進(jìn)退失據(jù)。同時(shí)，它還是在政府之外的另一種“非市場(chǎng)力量”，有助于彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制不足。若將其納入城市房屋拆遷的決策和實(shí)施過(guò)程中，它可以作為被拆遷方的代言人與政府和拆遷方進(jìn)行磋商，避免政府公權(quán)力的無(wú)限擴(kuò)張，將對(duì)政府及其官員的行為形成有效的制衡和監(jiān)督，可以保證效率與公平的統(tǒng)一。如果在拆遷過(guò)程中，拆遷方行為不當(dāng)導(dǎo)致被拆遷方的利益受損，就可以主動(dòng)申請(qǐng)獲得法律援助，避免被拆遷人與政府之間的直接矛盾沖突，保證民意暢通，化解矛盾于未燃，有助于排解社會(huì)怨氣、釋放社會(huì)壓力、促進(jìn)社會(huì)和諧。

[1]肖守華.城市房屋拆遷補(bǔ)償問(wèn)題研究[D].武漢大學(xué)法學(xué)系,2005，(5).

[2]Refer to Machiavelli's book："On the first ten volumes of Titus·Livius"as quoted in"Selected Historical Materials of Western legal thought"[M].Beijing：Beijing University Press,1982 Edition.

[3]歐陽(yáng)惠結(jié).我國(guó)地方政府濫用征地權(quán)的動(dòng)力機(jī)制研究[J].唯實(shí)熱點(diǎn),2005,(4).

[4]張慶華.土地違法行為的規(guī)制建議[J].中國(guó)土地特別策劃,2004，(10).

[5]孫笑俠.程序的法理[M].北京:商務(wù)印書(shū)館,2005.