政治多元主義視角下的OECD國家公共養(yǎng)老金改革

梅麗萍

（中國人民大學(xué)，北京 100872）

OECD（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織）國家公共養(yǎng)老金改革始于上世紀(jì)80年代，改革的決定性因素在所有OECD國家非常相似，大致包括預(yù)算、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口老齡化、制度的成熟等五個(gè)方面[1]（P467-491）。近30年來，改革的過程一直在持續(xù)，至今依然是各國政府的重要議程之一，2008年金融和經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后，各國甚至加速了改革的步伐。因此可以說，OECD公共養(yǎng)老金制度改革是一個(gè)遠(yuǎn)未結(jié)束的話題。深入分析其改革的措施對于中國當(dāng)前以及今后的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)和完善具有重要的意義。

一、OECD國家養(yǎng)老金體系結(jié)構(gòu)

OECD各國的養(yǎng)老金體系差別非常大，各自包含有很多不同的養(yǎng)老金計(jì)劃。按照養(yǎng)老金體系內(nèi)每一個(gè)養(yǎng)老金計(jì)劃的作用和目標(biāo)，可以將整個(gè)養(yǎng)老金體系分為三個(gè)層次：第一層次是再分配計(jì)劃部分，其作用和目標(biāo)是為了確保退休者達(dá)到一個(gè)絕對的最低生活標(biāo)準(zhǔn)；第二層次是強(qiáng)制性保險(xiǎn)計(jì)劃部分，其作用和目標(biāo)是防止退休后生活水準(zhǔn)過于降低，使其在某種程度上接近工作時(shí)的生活水平；第三層次是自愿性個(gè)人儲蓄部分[2]。所謂公共養(yǎng)老金制度即為第一層次和第二層次的養(yǎng)老金計(jì)劃。

圖1 OECD國家養(yǎng)老金體系結(jié)構(gòu)圖（2011年）

表1 34個(gè)OECD國家公共養(yǎng)老金制度類型一覽表（2011年）

從圖1和表1可以看出，第一層次的再分配性質(zhì)的養(yǎng)老金計(jì)劃主要有三種類型：一是經(jīng)濟(jì)調(diào)查的或定向的計(jì)劃，該計(jì)劃給予較貧窮者更高的待遇而給予較富裕者更少的待遇；二是基礎(chǔ)養(yǎng)老金計(jì)劃，該計(jì)劃給予所有退休者同樣數(shù)量的養(yǎng)老金或者根據(jù)工作年限而非過去的收入給予養(yǎng)老金，額外的退休收入不改變養(yǎng)老金權(quán)利；三是最低限度養(yǎng)老金計(jì)劃，該計(jì)劃與資源調(diào)查的計(jì)劃有許多相似點(diǎn)，但不同的是它只考慮退休金收入，不受儲蓄收入等影響。

第二層次的養(yǎng)老金計(jì)劃主要有四種類型。一是待遇確定型計(jì)劃（DB），18個(gè)OECD國家的DB計(jì)劃是由公共部門提供的，而冰島、荷蘭和瑞士的DB計(jì)劃是強(qiáng)制性或準(zhǔn)強(qiáng)制性的由私人部門提供的職業(yè)計(jì)劃。二是點(diǎn)數(shù)計(jì)劃，有4個(gè)OECD國家是點(diǎn)數(shù)計(jì)劃，即法國由公共部門運(yùn)作的職業(yè)計(jì)劃以及愛沙尼亞、德國和斯洛伐克共和國的公共養(yǎng)老金計(jì)劃。在點(diǎn)數(shù)計(jì)劃下，工作者基于其每年的收入掙得養(yǎng)老金點(diǎn)數(shù)，到退休時(shí)，將養(yǎng)老金總點(diǎn)數(shù)乘以每點(diǎn)的價(jià)值轉(zhuǎn)換成定期的養(yǎng)老金支付。三是繳費(fèi)確定型計(jì)劃（DC），11個(gè)OECD國家有強(qiáng)制性的DC計(jì)劃。在DC計(jì)劃下，繳費(fèi)都?xì)w到一個(gè)個(gè)人賬戶，退休時(shí)，將個(gè)人賬戶累積的繳費(fèi)和投資回報(bào)轉(zhuǎn)換成養(yǎng)老金收入流。在丹麥和瑞典，除了規(guī)模較小的強(qiáng)制性DC計(jì)劃，還有準(zhǔn)強(qiáng)制性的職業(yè)DC計(jì)劃。四是名義賬戶，意大利、挪威、波蘭、瑞典等四國有名義賬戶計(jì)劃。由于名義賬戶仿效DC計(jì)劃，因此又被稱為名義繳費(fèi)確定型計(jì)劃（NDC）。

二、OECD公共養(yǎng)老金改革的主要措施

1980年代以來 OECD各國改革其公共養(yǎng)老金制度的主要措施可大致分為兩大類：參數(shù)改革和范式改革。所謂參數(shù)改革，簡單地說，就是不改變原有養(yǎng)老金計(jì)劃的模式或范式，而僅僅改變其運(yùn)行條件和規(guī)則。而范式改革則涉及到養(yǎng)老金制度模式的改變。

（一）參數(shù)改革

因?yàn)楣拆B(yǎng)老金改革最主要的目的是想提高其制度的財(cái)務(wù)可持續(xù)性，則參數(shù)改革就成為OECD各國從改革之初就普遍采用的一種方式。參數(shù)改革的理論基礎(chǔ)如下：現(xiàn)收現(xiàn)付制下，養(yǎng)老金制度的財(cái)務(wù)平衡可以表述為幾個(gè)主要參數(shù)的方程。設(shè)B=受益人數(shù)，L=勞動(dòng)者人數(shù)，W=平均工資率，P=平均養(yǎng)老金，C=繳費(fèi)率，那么要保持平衡，則需要C=（B/L）（P/W），這里，(B/L)是贍養(yǎng)比的倒數(shù)，(p/w)是平均替代率[3]。很明顯，要降低C，則需要P和B分別或者同時(shí)減少，或者使W和L分別或同時(shí)增加。這樣的措施就是參數(shù)改革。比如，提高贍養(yǎng)比可以采取的措施：一是通過提高退休年齡或嚴(yán)格受益條件來減少受益人數(shù)；二是增加勞動(dòng)人口數(shù)，比如增加勞動(dòng)年齡人口的就業(yè)率，防止提前退休，防止輕易獲得殘疾人福利待遇等。減少替代率可以采取的措施：可以直接減少養(yǎng)老金待遇，也可用間接的方式，如降低退休金指數(shù)化的慷慨程度，或者提高供款的法定工資。

1.提高法定領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡

研究發(fā)現(xiàn)，法定領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡（通常就是退休年齡）是決定養(yǎng)老金財(cái)務(wù)可持續(xù)性的主要參數(shù)。但同時(shí)，領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡也是養(yǎng)老金制度中最可見的參數(shù)，通常是大多數(shù)人唯一能夠意識到的參數(shù)，這種可見性意味著延長退休年齡成為養(yǎng)老金改革中最受爭議的方面。盡管如此，大多數(shù)OECD國家還是已經(jīng)或者正計(jì)劃提高其退休年齡，目前最集中的退休年齡是65歲，以后67歲將是最集中的退休年齡，目前大約三分之一的OECD國家的正常退休年齡已經(jīng)或者很快將達(dá)到67歲或以上。

2.鼓勵(lì)工作更長時(shí)間

大多數(shù)OECD國家采取了對提前退休予以懲罰或者嚴(yán)格提前退休條件以及提高達(dá)到退休年齡之后繼續(xù)工作的誘因等措施，以鼓勵(lì)“活得更長，工作更長”[4]。如澳大利亞對留在勞動(dòng)力市場更長時(shí)間的老年人，引入了一種新的一次性給付的獎(jiǎng)金作為激勵(lì)。芬蘭給予更老的就業(yè)者更高的養(yǎng)老金利率，最近還提議提高提前退休的年齡。匈牙利則降低了之前給予更年輕的就業(yè)者的更高養(yǎng)老金利率，現(xiàn)在所有就業(yè)者享受一個(gè)統(tǒng)一的利率。瑞典對65歲之后仍在工作的人提供一個(gè)更高的工作稅收信用，并且免除其雇員社會(huì)保障繳費(fèi)。葡萄牙也免除了老年工作人員的繳費(fèi)。澳大利亞、法國、德國、葡萄牙和美國都分別降低了提前退休者的養(yǎng)老金待遇，對延后退休者提高待遇。英國對那些超過正常退休年齡而仍在工作的就業(yè)者，給以更高的待遇，且其待遇增加也更快。法國和日本采取措施限制雇主解雇那些達(dá)到正常退休年齡但仍然想繼續(xù)工作的人。

3.改變計(jì)算養(yǎng)老金待遇的收入計(jì)量期間

在許多OECD國家，其收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金計(jì)劃的待遇計(jì)算，過去通常是計(jì)量最后幾年的收入或者最好的收入。1990年代以來，有7個(gè)OECD國家已經(jīng)延長了計(jì)量收入的期間，比如，法國對其公共養(yǎng)老金計(jì)劃從計(jì)量最好的十年轉(zhuǎn)向最好的25年，奧地利逐步從計(jì)量最好的10年轉(zhuǎn)向40年；芬蘭、波蘭、葡萄牙和瑞典都轉(zhuǎn)向計(jì)量一生的平均收入。斯洛伐克共和國從之前計(jì)量最后10年中收入最好的5年，轉(zhuǎn)向了計(jì)量一生的平均收入。到2004年，有收入關(guān)聯(lián)計(jì)劃的22個(gè)OECD國家中有17個(gè)都采用了計(jì)量一生平均收入或者接近于一生平均收入的方式。總體而言，擴(kuò)展計(jì)量收入的時(shí)間區(qū)間會(huì)減少養(yǎng)老金待遇，因?yàn)樽詈没蛘咦詈髱啄甑钠骄杖胪ǔ１纫簧钠骄杖胍摺?/p>

4.改變養(yǎng)老金待遇給付的指數(shù)化方式

指數(shù)化，是指養(yǎng)老金待遇給付時(shí)對其進(jìn)行調(diào)整的方式，通常的調(diào)整依據(jù)是物價(jià)或者工資變化。指數(shù)化的目的是讓養(yǎng)老金待遇反映成本和生活標(biāo)準(zhǔn)的變化，不同的指數(shù)化方式的慷慨程度亦不同。實(shí)踐中，各國通常會(huì)在財(cái)務(wù)可持續(xù)性和政治穩(wěn)定性等目標(biāo)的權(quán)衡下選擇或調(diào)整指數(shù)化方式，既不會(huì)一味地慷慨也不會(huì)一味地吝嗇。例如，英國對基礎(chǔ)養(yǎng)老金根據(jù)最高的物價(jià)通脹（即以零售價(jià)格指數(shù)衡量，RPI）而增加，每年收入增加2.5%。但它對公共部門養(yǎng)老金以及待遇確定的職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃則轉(zhuǎn)向更不慷慨的指數(shù)化方法，采用消費(fèi)者物價(jià)指數(shù)(CPI)，它比RPI要低0.5-1.0%。芬蘭、瑞士、匈牙利、波蘭和斯洛伐克共和國根據(jù)工資增長和物價(jià)通脹的混合指數(shù)調(diào)整其養(yǎng)老金待遇。其中，瑞士賦予工資增長和物價(jià)通脹相同的指數(shù)權(quán)重，而芬蘭最近的改革調(diào)整了二者的相對權(quán)重。德國的指數(shù)化，過去是根據(jù)稅后凈工資增長和社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)，將來會(huì)調(diào)整成根據(jù)養(yǎng)老金體系的依賴比。意大利對較高的養(yǎng)老金，以低于物價(jià)通脹（通脹率的75%至90%）進(jìn)行指數(shù)化，而對較低和中等水平的養(yǎng)老金，則是根據(jù)物價(jià)通脹進(jìn)行指數(shù)化。類似的，奧地利對養(yǎng)老金待遇分段進(jìn)行指數(shù)化，設(shè)定一個(gè)點(diǎn)，在其下的部分隨物價(jià)通脹率指數(shù)化，高出的部分根據(jù)一個(gè)固定的數(shù)字調(diào)整。

在面臨較大財(cái)務(wù)壓力的情況下，一些國家會(huì)將“暫停指數(shù)化”作為一項(xiàng)應(yīng)急措施。比如德國在2004年建立新的指數(shù)化方式之前，就曾好幾次暫停指數(shù)化，比利時(shí)和美國也曾暫停指數(shù)化。最近希臘和斯洛文尼亞，也凍結(jié)了養(yǎng)老金的名義價(jià)值一段時(shí)期而沒有增加，奧地利和意大利凍結(jié)了較高養(yǎng)老金的價(jià)值。

5.擴(kuò)大覆蓋面

在一些OECD國家，勞動(dòng)年齡人口的養(yǎng)老金覆蓋面仍然是一個(gè)很重要的政策關(guān)注點(diǎn)。因?yàn)?，一方面，較低收入的國家還有許多正式部門的工人沒有被正式的養(yǎng)老金制度覆蓋。例如智利和土耳其只有60%的勞動(dòng)力被覆蓋，而墨西哥覆蓋率低于50%。這意味著許多達(dá)到退休年齡的人沒有養(yǎng)老金權(quán)利。另一方面，研究表明大多數(shù)公共養(yǎng)老金改革措施將導(dǎo)致未來的公共養(yǎng)老金待遇減少，因此需要擴(kuò)大自愿的私人養(yǎng)老金計(jì)劃的覆蓋面。因此，2008年的金融和經(jīng)濟(jì)危機(jī)以來，大約三分之一的OECD國家采取了明顯的提高覆蓋面的措施，奧地利、法國、愛爾蘭和日本等四國采取了相對比較溫和的手段擴(kuò)展公共養(yǎng)老金制度的成員。瑞士降低了收入底限以覆蓋更多的從事低收入兼職工作者。但是，大多數(shù)擴(kuò)大覆蓋面的努力是擴(kuò)展私人養(yǎng)老金的覆蓋面[5]。

6.保障養(yǎng)老金的足夠性

近年來，尤其是金融和經(jīng)濟(jì)危機(jī)以來，許多OECD國家通過改變安全網(wǎng)待遇的方式來解決退休收入足夠性的問題。例如，澳大利亞、加拿大、韓國、比利時(shí)、法國、西班牙等一次性地增加了第一層次的經(jīng)濟(jì)調(diào)查的養(yǎng)老金待遇，智利、芬蘭和希臘引入了新的定向計(jì)劃，且芬蘭和希臘的新計(jì)劃比現(xiàn)有的待遇水平要高。芬蘭和瑞典給予老年人額外的稅收減免。捷克共和國增加了基礎(chǔ)養(yǎng)老金的價(jià)值，且其收入關(guān)聯(lián)計(jì)劃的替代率達(dá)到了100%。這些措施提高了退休收入目前的足夠性，而之前提到的增加公共和私人養(yǎng)老金覆蓋面的措施將提高養(yǎng)老金未來的足夠性。此外，提高私人養(yǎng)老金計(jì)劃的繳費(fèi)率，更慷慨的指數(shù)化方法以及延長退休年齡等都將對足夠性有積極的影響。

（二）范式改革

1.實(shí)行名義賬戶制

有“福利國家櫥窗”之稱的瑞典1999年建立了名義賬戶制對其收入關(guān)聯(lián)的公共養(yǎng)老金計(jì)劃進(jìn)行改革，現(xiàn)在學(xué)界普遍稱之為“瑞典模式”。其實(shí)，名義賬戶并非新鮮事物，早在二戰(zhàn)以后名義賬戶在歐洲就被普遍采用，只不過自上世紀(jì)90年代以來，一些國家包括瑞典、意大利、波蘭、匈牙利等國改革其公共養(yǎng)老金制度時(shí)，采用的是名義賬戶制，這使得名義賬戶在一定程度上得以復(fù)蘇，并引起了廣泛關(guān)注和討論[6]（P395-417）。

名義賬戶制(NA)全名為“名義繳費(fèi)確定制”（NotionalContributionDefined，NDC）。名義賬戶制的籌資模式仍然是現(xiàn)收現(xiàn)付制，但與傳統(tǒng)現(xiàn)收現(xiàn)付制不同的是，在名義賬戶制下，養(yǎng)老金待遇的計(jì)算不是基于工資而是基于保險(xiǎn)精算。它在現(xiàn)收現(xiàn)付制的籌資模式下，引入了一個(gè)個(gè)人賬戶，此賬戶記錄了每年的繳費(fèi)和利息（或回報(bào)率），但賬戶里的基金只是名義上的，并沒有真的存入基金。所籌集的基金仍然是以現(xiàn)收現(xiàn)付制支付給了養(yǎng)老金領(lǐng)取者，并沒有存入賬戶供基金公司投資。因此該名義賬戶上的基金可以說是“想象”的。但從另一方面來看，也可以說名義賬戶里的基金是“真實(shí)”的，因?yàn)樗_定了養(yǎng)老金待遇，也就是說，在退休領(lǐng)取養(yǎng)老金的時(shí)候，個(gè)人賬戶中的“名義資產(chǎn)”即刻便被年金化了。一般來說，養(yǎng)老金給付的標(biāo)準(zhǔn)主要取決于計(jì)入個(gè)人賬戶繳費(fèi)的積累、“名義資產(chǎn)”的投資增值、“名義資產(chǎn)”轉(zhuǎn)成退休年金的計(jì)算公式、退休給付指數(shù)化等，上述四個(gè)因素的合計(jì)便是養(yǎng)老金給付的總額。

目前OECD有4個(gè)國家實(shí)行了名義賬戶制，即瑞典、意大利、波蘭和匈牙利。由于其運(yùn)行時(shí)間不過十來年，因此現(xiàn)在還很難對其運(yùn)行效果進(jìn)行評估。理論上講，名義賬戶制運(yùn)行效果的好壞取決于制度設(shè)計(jì)的諸多細(xì)節(jié)，包括既得權(quán)益的處置、生命表技術(shù)的選擇與更新、年金指數(shù)化變量的選擇和貼現(xiàn)率的確定、自動(dòng)平衡機(jī)制設(shè)計(jì)、緩沖基金的投資管理和名義賬戶利率的確定與指數(shù)化變量確定等等。

值得注意的是，名義賬戶制既非完全的現(xiàn)收現(xiàn)付制又非完全的基金積累制，這可能意味著，一方面，名義賬戶制可能在某種程度上避免了現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金積累制二者的缺點(diǎn)，但另一方面，也可能缺少了現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金積累制二者的優(yōu)點(diǎn)。比如，與DB型的現(xiàn)收現(xiàn)付制相比，名義賬戶制一個(gè)明顯的缺陷就是再分配功能比較弱，需要“最低養(yǎng)老金”計(jì)劃與之配合；而與DC型的基金積累制相比，名義賬戶制的一個(gè)主要缺陷是既無助于提高儲蓄率也無法促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。

2.部分私有化改革

上世紀(jì)80年代以來，由于前景黯淡的公共養(yǎng)老金財(cái)務(wù)狀況預(yù)測，使得澳大利亞、丹麥、匈牙利、冰島、墨西哥、荷蘭、挪威、波蘭、斯洛伐克共和國、瑞典、瑞士等11個(gè)OECD國家引入了強(qiáng)制性基金制的私人養(yǎng)老金計(jì)劃，英國、德國則引入了自愿性的私人養(yǎng)老金計(jì)劃。這可以視為這些國家對其公共養(yǎng)老金制度進(jìn)行的一種大幅度地系統(tǒng)性變革，但并非顛覆性變革，準(zhǔn)確地說，可稱之為部分私有化改革。

稱之為部分私有化的理由，或者說“部分”的含義，來自這些國家引入基金制養(yǎng)老計(jì)劃的改革特點(diǎn)：首先，雖然引入了基金制，但并非以基金制完全取代現(xiàn)收現(xiàn)付制，而是在整個(gè)公共養(yǎng)老金體系中將現(xiàn)收現(xiàn)付作為一個(gè)完整的部分保存。其次，雖然引入了基金制，但有特定的覆蓋對象，而且大多數(shù)情況下（除了墨西哥和瑞典），允許個(gè)人自由選擇是參加基金制計(jì)劃還是繼續(xù)留在原有的現(xiàn)收現(xiàn)付制計(jì)劃。比如，英國1988年的公共養(yǎng)老金改革，允許個(gè)人可以選擇繼續(xù)留在原來的收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老計(jì)劃（ESRPS，是現(xiàn)收現(xiàn)付制），或者轉(zhuǎn)向私人的DC型養(yǎng)老金計(jì)劃。而德國的公共養(yǎng)老金改革則增加了一個(gè)“基本年金附加”計(jì)劃，該計(jì)劃是在1997年德國大選之前由保守派政府提出來的，它只面向新進(jìn)入勞動(dòng)力市場的人群。匈牙利、墨西哥、波蘭和瑞典在1997至1999年，斯洛伐克共和國在2005年也分別采用了類似的部分私有化的改革。波蘭，30歲以下和新進(jìn)入勞動(dòng)力市場的勞動(dòng)者必須進(jìn)入新的DC型養(yǎng)老金計(jì)劃，而30歲到50歲之間的就業(yè)者可以選擇是否轉(zhuǎn)入DC計(jì)劃[7]。墨西哥雖然看起來比較特殊，是以強(qiáng)制性的DC型養(yǎng)老金計(jì)劃完全取代公共的DB型養(yǎng)老金計(jì)劃，但同時(shí)墨西哥政府承諾，在改革時(shí)已經(jīng)在公共養(yǎng)老金計(jì)劃內(nèi)的就業(yè)者，改革以后其待遇不會(huì)比在原有計(jì)劃下的少。澳大利亞的部分私有化則更“部分”，僅僅是在原有的公共養(yǎng)老金基礎(chǔ)上增加一個(gè)DC型的養(yǎng)老金計(jì)劃。

3.倒轉(zhuǎn)性的范式改革

富有戲劇性的是，上述進(jìn)行范式改革的一些國家在2008年以來的金融和經(jīng)濟(jì)危機(jī)中，又進(jìn)行了倒轉(zhuǎn)性的范式改革，即改回從前現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老金制度或減少給基金制的私人養(yǎng)老金計(jì)劃繳費(fèi)。有些國家的倒轉(zhuǎn)性改革是暫時(shí)的，如愛沙尼亞和波蘭；而有的國家倒轉(zhuǎn)性改革是徹底且永久的，例如匈牙利。愛沙尼亞2010年暫停了向私人DC養(yǎng)老金計(jì)劃繳費(fèi)，2011年繳費(fèi)率減至2%，2012年回到4%，并且DC計(jì)劃的繳費(fèi)都轉(zhuǎn)到了公共養(yǎng)老金計(jì)劃中。波蘭2011年起個(gè)人賬戶的繳費(fèi)從 7.3%降到 2.3%，到2017年開始才又增至3.5%。匈牙利從2010年11月起就已經(jīng)實(shí)施了臨時(shí)性的暫停繳費(fèi)措施，從2011年起所有的給私人DC計(jì)劃的繳費(fèi)以及此前DC賬戶下累積的財(cái)富都轉(zhuǎn)到公共養(yǎng)老金計(jì)劃中。

三、OECD國家公共養(yǎng)老金制度改革的總體經(jīng)驗(yàn)和趨勢

通過前述改革措施，可以總結(jié)出OECD國家公共養(yǎng)老金改革的經(jīng)驗(yàn)和趨勢，主要有以下五點(diǎn)：

第一，改革而非革命，OECD國家公共養(yǎng)老金制度改革中沒有完全顛覆原有制度的行動(dòng)，現(xiàn)收現(xiàn)付制的DB型養(yǎng)老金制度依然是OECD國家公共養(yǎng)老金制度的主流。參數(shù)改革相對于范式改革而言，是主要的改革措施，幾乎所有的國家都會(huì)進(jìn)行一些重要的參數(shù)改革，而范式改革則只在一部分國家實(shí)施。

第二，更加重視老年人的基本收入維持，提高第一層次的養(yǎng)老金待遇，確保老年人有足夠的退休收入。

第三，近幾年開始改革公共部門雇員養(yǎng)老金計(jì)劃，以體現(xiàn)社會(huì)公平。

第四，部分私有化改革是必須的，因?yàn)樗饺说幕鹬起B(yǎng)老金計(jì)劃擴(kuò)充了退休者的養(yǎng)老金待遇來源，但完全的私有化可能性不大，尤其是在金融和經(jīng)濟(jì)危機(jī)凸顯出基金制的風(fēng)險(xiǎn)和基金投資巨大的損失之后，各國會(huì)更加小心謹(jǐn)慎。

第五，未來的改革趨勢，維持目前的多樣化的制度應(yīng)是一個(gè)基本的共識，在此框架下，調(diào)整各個(gè)具體制度的相對地位。也就是說，改革的重點(diǎn)將是重新配置退休者幾種主要的退休收入來源的份額，即老年人的退休收入是更多地來自勞動(dòng)收入、轉(zhuǎn)移支付還是資金投資收入。

四、基于政治多元主義的分析：為什么是這樣一種改革

對“為什么”的解釋是很難的，當(dāng)公共養(yǎng)老金制度改革這樣一個(gè)重要而復(fù)雜的問題需要解釋“為什么是這樣一個(gè)結(jié)果”時(shí)，完全的終結(jié)需要一個(gè)龐大的體系，而且，完全的終結(jié)幾乎是不可能的。很多時(shí)候，對“為什么”的回答取決于人們決定在哪里畫出試圖解釋人類行動(dòng)的因果體系的邊界，在這個(gè)邊界以內(nèi)，或者在這個(gè)框架下，我們可以尋求一個(gè)合乎邏輯的或者能夠自圓其說的解釋。對于公共養(yǎng)老金制度而言，從政治社會(huì)學(xué)的角度，以政治多元主義的理論來分析，可能會(huì)比較容易進(jìn)行同時(shí)也更接近事實(shí)。

政治多元主義理論的一個(gè)基本假定是，制度的形成取決于政治行動(dòng)者（Actor）的力量,而政治行動(dòng)者又被結(jié)構(gòu)-制度的背景所決定。力量決定結(jié)果，而力量不僅有賴于選民數(shù)量，還取決于集體談判能力、工會(huì)組織化程度、選舉參與程度和左派或工人政黨在議會(huì)與內(nèi)閣中擁有席位的多寡，以及利益集團(tuán)與其它壓力集團(tuán)的聯(lián)合程度、利益集團(tuán)對政策的敏感性[8]（P158-159）。在“政策之窗”打開時(shí),搶得先機(jī)的往往是那些對政策高度關(guān)注并高度組織化或者用同一個(gè)聲音說話的利益集團(tuán)。然而,影響力量平衡的最為關(guān)鍵的因素還是政治機(jī)構(gòu)提供給利益集團(tuán)接近政策制定的程度,即否決點(diǎn)（vetopoint）[9]（P289-325）。利益集團(tuán)掌握否決權(quán),可以對并不符合本身利益的政策進(jìn)行否決,阻止政策的通過[10]（P391-416）。在這種情況下，政府更容易接受談判，作出讓步，對個(gè)人或利益集團(tuán)給予一定的補(bǔ)償；相反，如果否決點(diǎn)很少或根本不存在，那么政府可以在更大的程度上控制制定政策的過程及結(jié)果[11]（P343）。簡單地說，我們可以將多元主義看成這樣一種圖式：多種不同的組織進(jìn)入政治舞臺，經(jīng)過政治組織的討價(jià)還價(jià)和協(xié)商形成政治的價(jià)值和政策，然后再輸出到社會(huì)，依此循環(huán)往復(fù)。因此，政治產(chǎn)品——政策或一定的政治價(jià)值就是多種力量綜合的結(jié)果。

據(jù)此分析OECD國家的公共養(yǎng)老金改革，以美國為例，來看一個(gè)最有可能或者說人們直覺認(rèn)為最應(yīng)該進(jìn)行了至少部分私有化改革的國家，為什么沒有一點(diǎn)私有化改革的實(shí)際動(dòng)作？按照多元主義的理論，利益多元化和均勢的行動(dòng)者應(yīng)該是出現(xiàn)這一結(jié)果的最主要的原因。第一，公共養(yǎng)老金受益群體反對私有化改革?；鹬频睦砟铍m然與美國的主流文化價(jià)值觀契合，但基金制加大了個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)，因而遭到了退休者和代表3500萬人的美國退休者協(xié)會(huì)的反對。這樣龐大的一個(gè)投票者群體的反對自然是任何政治家都不能忽視的潛在風(fēng)險(xiǎn)。第二，民主黨和共和黨輪流執(zhí)政，勢均力敵，很難由某一方的思想或理念占主導(dǎo)地位，而且，在極度敏感的問題上，兩黨都不會(huì)冒天下之大不韙。即便是信奉自由主義的共和派都不愿公開提倡養(yǎng)老金“私有化”。在2002年美國國會(huì)的選舉中，共和黨建議其候選人遠(yuǎn)離“私有化”的概念[12]。因此，盡管自上世紀(jì)90年代以來，美國對養(yǎng)老保險(xiǎn)制度私有化進(jìn)行了廣泛的討論，也提出了不同的方案，但至今沒有實(shí)質(zhì)性的私有化改革措施。

可見，在政治多元主義視角下，公共養(yǎng)老金制度的改革很少產(chǎn)生于政府的單方面立法過程，更常見的情形是所有黨派的協(xié)議、征求“人民”統(tǒng)一的全民公決，或者涉及有組織的勞工和雇主協(xié)會(huì)的法團(tuán)主義“社會(huì)契約”,因此談判解決是重新設(shè)計(jì)養(yǎng)老金制度的常見政治機(jī)制[13]。在這種情形下，顛覆性的革命性措施很少會(huì)發(fā)生，因此改革總體呈現(xiàn)出“改革而非革命”的特征。

五、結(jié)論和討論：超越模式之爭

對OECD國家公共養(yǎng)老金改革的回顧不可避免地想到長期以來存在的養(yǎng)老金模式之爭的問題。限于篇幅，這里不再詳細(xì)回顧自20世紀(jì)50年代以來開始的兩種模式之爭的漫長歷程，只簡單總結(jié)爭論的狀況并給出本文的觀點(diǎn)供進(jìn)一步討論。

總體而言，現(xiàn)收現(xiàn)付和基金制之爭看起來似乎是一個(gè)著名疑問的翻版：是現(xiàn)收現(xiàn)付，還是基金積累？這是一個(gè)問題。長期以來雙方的優(yōu)劣之爭其實(shí)并非見招拆招的正面交鋒，因此至今勝負(fù)難以判斷或者說根本無法判斷。尤其是關(guān)于現(xiàn)收現(xiàn)付制對經(jīng)濟(jì)變量（如勞動(dòng)供給，儲蓄等）和經(jīng)濟(jì)增長的影響的問題，目前并沒有一致結(jié)論。而且就算現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老金制度真的對就業(yè)狀況和經(jīng)濟(jì)增長不利，也并不能因此認(rèn)為其他制度如基金積累制就更有利。這也許可以提醒我們，不必一味地或者過多地執(zhí)著于模式選擇和爭論，更不能想當(dāng)然地傾向于私有化。相對于現(xiàn)收現(xiàn)付制，基金積累制更面臨著市場不確定性的風(fēng)險(xiǎn)。2008年全球金融和經(jīng)濟(jì)危機(jī)中，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資巨額損失的事實(shí)以及一些國家倒轉(zhuǎn)性的范式改革都提醒我們，基金制面臨著巨大的風(fēng)險(xiǎn)，養(yǎng)老金制度領(lǐng)域任何試探性的私有化改革都應(yīng)該慎之又慎。

沒有一個(gè)OECD國家完全拋棄現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)向基金制的事實(shí)提醒我們，不應(yīng)執(zhí)著于養(yǎng)老金制度模式的優(yōu)劣之爭，而應(yīng)將注意力集中到一個(gè)最源頭也最根本的問題，即建立公共養(yǎng)老金制度的根本目的是什么。即便在實(shí)踐中因?yàn)榉N種原因不得不對已經(jīng)建立的制度進(jìn)行改革，那么制度改革的首要原則便是不違背這一制度本身的根本目的。從根本上說，改革正是為了制度能夠?qū)崿F(xiàn)其目的。我們認(rèn)為，公共養(yǎng)老金制度的根本目的，是也只應(yīng)是真正的“老有所養(yǎng)”，即維護(hù)和確保每一個(gè)公民老年時(shí)體面生活的權(quán)益，免除其后顧之憂，確保其生活質(zhì)量。至于這項(xiàng)制度本身在設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)注意的問題，比如如何在財(cái)務(wù)可持續(xù)性和社會(huì)可持續(xù)性之間找到平衡，如何在長期利益和短期利益間找到平衡，盡管非常重要卻不是目的。

從這個(gè)意義上來講，OECD國家的公共養(yǎng)老金制度改革的措施值得我們深思。

首先，OECD國家公共養(yǎng)老金制度改革的措施說到底就是開源和節(jié)流。開源，則實(shí)行部分私有化，以期獲得額外一部分基金投資的收益以補(bǔ)充現(xiàn)收現(xiàn)付制下的養(yǎng)老金待遇，是出于“錦上添花”的考慮。我們看到，OECD國家并沒有把這種“錦上添花”的措施當(dāng)作主流。而節(jié)流，即對現(xiàn)收現(xiàn)付制進(jìn)行參數(shù)改革，才是主流。

其次，節(jié)流，是出于制度可持續(xù)的考慮，是細(xì)水長流而非對退休者養(yǎng)老金權(quán)益的苛刻和控制。其節(jié)流的目的正是為了更好地實(shí)現(xiàn)公共養(yǎng)老金制度的根本目的。

看清這一點(diǎn)，有助于我們反思自身存在的問題：中國目前的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是否存在本末倒置的問題？即，我們是否有把“開源”性的手段當(dāng)作了主要任務(wù)，比如把擴(kuò)面當(dāng)作硬指標(biāo)，盡一切可能把老百姓的錢都收上來；而“節(jié)流”的措施則主要是對參保人養(yǎng)老金權(quán)益的嚴(yán)加控制。如果這樣的“寬進(jìn)嚴(yán)出”成為中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的主要特色，那么將來可能被指責(zé)的主要方面也正在于此。因?yàn)檫@其中蘊(yùn)含著巨大的制度風(fēng)險(xiǎn)：對權(quán)益享受者嚴(yán)加看管，預(yù)防所有可能出現(xiàn)的來自權(quán)益享受者的道德風(fēng)險(xiǎn)，而對制度提供者卻毫無限制，所以地方政府可以把老百姓的養(yǎng)老錢拿去作為建設(shè)資金，變相地成為供地方政府使用的稅收收入。這樣的案例不是沒有，甚至也不是少數(shù)。長此以往，必然危及整個(gè)養(yǎng)老金制度。鑒于此，中國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度目前乃至今后很長一段時(shí)間最主要的工作，可能應(yīng)該是養(yǎng)老金基金的監(jiān)管和使用，首先要有制度性監(jiān)督，其次老百姓明白并且能夠?qū)崿F(xiàn)自身權(quán)益。正確的做法是：即便拿養(yǎng)老金去投資，也要征得老百姓的同意，同時(shí)他們應(yīng)該享有知情權(quán)和監(jiān)管權(quán)，這才是真正接近民主和法制框架的制度運(yùn)行規(guī)則。

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