“政策市”的廣電樣本解讀

□任隴嬋

“政策市”原指利用政策來影響股票指數(shù)漲跌的一種經(jīng)濟現(xiàn)象，現(xiàn)正逐漸引申為一個經(jīng)濟學名詞，主要是指在建立社會主義市場經(jīng)濟體系的實踐中，各經(jīng)濟領(lǐng)域都奉行以行政力量為主導(dǎo)的市場化改革與發(fā)展模式。國內(nèi)廣電市場作為文化領(lǐng)域“政策市”的代表，則為中國式市場經(jīng)濟發(fā)展模式提供了獨特的文化樣本。無論體制改革、機制創(chuàng)新，還是業(yè)內(nèi)外資源整合及產(chǎn)業(yè)發(fā)展，都是政策與市場共舞，雙方互為條件與因素，在交互作用與制約之中達成某種高度默契，進而螺旋波浪式地推動了廣電業(yè)改革與發(fā)展。

“政策+市場”：廣電改革與發(fā)展的“雙引擎”

所謂“政策+市場”，是指政策與市場兩股力量，通過各自作用和交互作用推動中國廣電的改革與發(fā)展。無論從經(jīng)濟學、社會學還是管理學角度來看，政策與市場都是兩種截然不同的力量。主要體現(xiàn)在四個方面：一是操作主體不同。政策的主體是政府行政部門，我國廣播影視政策的制定者是國家廣電總局；市場的主體則是行業(yè)內(nèi)的實體，即各級廣電媒體和廣播影視企業(yè)。二是本質(zhì)特點不同。政策的本質(zhì)是行政權(quán)力，具有威權(quán)性、強制性、一刀切等特點；市場的本質(zhì)則是以利益為核心的市場行為，其特點具有自主性、原發(fā)性和逐利性。三是角度和內(nèi)涵不同。政策是宏觀層面的指令、規(guī)定和準則，即使被喚作“指導(dǎo)意見”也是不由分說必須執(zhí)行的；市場則是微觀操作層面的具體行為。四是表現(xiàn)形式不同。政策是有形的，通常外化為符號表達（文件、文本）的觀念、思想和信息；市場是無形的，作為一切經(jīng)營性活動的總和，通常具體化為競爭手段及場域。

那么，究竟是什么力量將政策與市場組合在一起，成為中國廣電業(yè)改革與發(fā)展的“雙引擎”？從我國廣電業(yè)改革與發(fā)展的起點、沿革及現(xiàn)狀來分析，主要有兩個成因：一是由廣電業(yè)的政治、經(jīng)濟雙重屬性決定的。改革開放以來，根據(jù)黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)移及有關(guān)政策要求，廣電部門及廣電媒體順應(yīng)我國由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟整體轉(zhuǎn)型和步入現(xiàn)代社會的趨勢和需求，其社會角色及職能屬性發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，由原來單一的宣傳單位轉(zhuǎn)變?yōu)榧嫘允聵I(yè)和經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)于一身，兼具政治與經(jīng)濟雙重屬性的新主體。廣電業(yè)的市場化改革、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，就是在原有的“行政事業(yè)體”母板上添加和配置市場的各種插件，目的是將可經(jīng)營性資源、資產(chǎn)逐步推向市場，以取得更大的經(jīng)濟效益和社會效益。但與其他經(jīng)濟領(lǐng)域的不同之處在于，廣電傳媒的宣傳陣地和喉舌功能始終被擺在第一位，還承擔了面向最廣義大眾和新農(nóng)村的文化建設(shè)、信息服務(wù)等公共服務(wù)職能，播出、傳輸機構(gòu)作為國家戰(zhàn)略資源必須要掌控在黨和政府的手中，這就從根本上決定了廣電業(yè)不可能像其他競爭類行業(yè)那樣100%市場化，從宏觀體制到微觀機制必然是“政策+市場”的二元結(jié)構(gòu)模式。二是由廣電業(yè)的管辦體制結(jié)構(gòu)模式?jīng)Q定的。改革之前及改革以來相當長一段時期內(nèi)，各級廣電一直是管辦一體的體制，電臺、電視臺為同級廣電部門的直屬機構(gòu)，一些地方同級廣電局長兼臺長（或集團總裁）的情況很普遍，許多基層廣電中心（臺）與行政部門都是一套機構(gòu)、兩塊牌子。近年來，隨著廣電管理體制改革的深化，許多地方的文化、廣電、新聞出版部門都實現(xiàn)了“三局合一”，各級廣電基本實現(xiàn)了局臺分離、管辦分開，局、臺、企的權(quán)責界限逐漸明晰。但是無論管辦分離還是管辦合一，廣電行政部門與廣電媒體都是構(gòu)成廣電行業(yè)的兩大主體，“管”“辦”的職能分工及各自運作分別與政策、市場呈一一對應(yīng)關(guān)系，政策與市場構(gòu)成了宏觀和微觀層面的兩大推力，共同推動了廣電事業(yè)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和改革深化，并形成了“一體兩翼、雙核驅(qū)動”的改革發(fā)展格局。

同時也應(yīng)看到，政策與市場各自是一柄“雙刃劍”，用到極限便會產(chǎn)生一些負面效應(yīng)。主要體現(xiàn)在兩個方面：一是從行政部門來看，制定政策往往會從部門利益和行業(yè)利益出發(fā)，存在攬權(quán)、擴權(quán)、過度用權(quán)和以權(quán)謀利的利益驅(qū)動，特別是在與相關(guān)行業(yè)競爭中常常祭出保護政策，以致破壞了公平、公正、機會均等、優(yōu)勝劣汰的市場規(guī)則和正常的市場秩序，客觀上也阻礙了廣電產(chǎn)業(yè)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)及整個國民經(jīng)濟的融合發(fā)展，有成為“孤島經(jīng)濟”的趨向。二是從行業(yè)實體來看，處于各級行政區(qū)劃內(nèi)的各級廣電媒體始終無法成為真正的市場主體，產(chǎn)生了濃重的行政權(quán)力崇拜和依賴情結(jié)，并影響到其參與業(yè)內(nèi)外競爭時的市場心態(tài)和行為方式，往往會將本級行政權(quán)力資源和行業(yè)政策資源用到極致，導(dǎo)致了片面追求“眼球經(jīng)濟效益”的唯收視率、新聞娛樂化、娛樂低俗化、惡性競爭等超越法規(guī)、政策、道德界限的行為頻繁發(fā)生。

“政策的市場”：偏正結(jié)構(gòu)中的定義及被定義者

所謂“政策的市場”，是指以政策為主導(dǎo)的廣電市場，或政策魔棒下的廣電市場化改革與運營。很顯然，“政策的市場”這一偏正式結(jié)構(gòu)中，市場無疑是中心詞，而作為修飾語的政策卻有反客為主的意味。在這里，政策首先是一個意涵豐富的名詞，即具有法律效力的硬性規(guī)定、原則和行為準則，也是某種哲學思想、理念和具有符號意義的特殊標識。同時它還是一個強有力的限定詞，廣電行政部門通過制定一系列政策對國內(nèi)廣電市場進行重新定義，并賦予其多重屬性及特定意蘊。因此，可以說，政策是中國廣電市場及廣電產(chǎn)業(yè)的“特色”之“內(nèi)核”。

“政策的市場”的特定意蘊主要有三個方面：

一是政策在廣電市場中處于主導(dǎo)地位。 具體有多種體現(xiàn)方式：首先，堅持黨管媒體，是我黨根據(jù)國情、世情和黨情確立的一條基本原則，也是加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的內(nèi)在要求和重要組成部分。其次，中國廣電業(yè)的市場化改革、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展整體上必須按照中央文化體制改革和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的總體要求、統(tǒng)一部署及步驟進行，國務(wù)院、中宣部、廣電總局制定出臺的各種政策一直是廣電改革與發(fā)展的直接推力，并通過各級宣傳部門、廣電行政部門來具體實施、把關(guān)和監(jiān)管。其三，目前各級廣電普遍實行“宣傳部領(lǐng)導(dǎo)下的管（廣電行政部門負責監(jiān)管）辦（以廣播電視臺為主體進行事業(yè)產(chǎn)業(yè)資源重組并相對獨立運作）分離”的體制管理模式，地方宣傳部門都很強勢，不僅管宣傳，也管人管事管資產(chǎn)，還管改革管產(chǎn)業(yè)，如不少地方的有線網(wǎng)絡(luò)整合、電視臺跨地域合作、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)都是由宣傳部門直接牽頭主導(dǎo)。其四，很多廣電媒體事業(yè)編制內(nèi)的人頭費及基本運營經(jīng)費都來源于所屬地方財政，維持簡單再生產(chǎn)之外的任何投入都與當?shù)卣⑾⑾嚓P(guān)，如“蓋大樓”“置家當”等基本建設(shè)工程都是靠政府投入和劃撥土地、貼息貸款、稅收返還等政策支持。其五，廣電總局制定的改革發(fā)展規(guī)劃和隨機出臺的一系列調(diào)控政策，都會對各級電臺、電視臺、網(wǎng)絡(luò)傳輸機構(gòu)及民營廣播影視企業(yè)的經(jīng)營行為產(chǎn)生極其重要的影響。由此可見，政策是中國廣電市場化改革的“總開關(guān)”，一切都是圍繞著政策的指揮棒轉(zhuǎn)，改革的快慢進程取決于政策推進的步驟和力度。

二是政策對市場的合法性確認。 首先，關(guān)于發(fā)展廣電產(chǎn)業(yè)和建立現(xiàn)代化的廣電傳媒企業(yè)，雖然發(fā)達國家早有一套成熟的制度模式，但由于我國的特殊國情不可能原樣照搬，必須獨辟蹊徑地“摸著石頭過河”。各級廣電媒體從自身內(nèi)部進行的制度變革、機制創(chuàng)新等一系列探索，或依照“法無禁止即許可”的通例，或采取“試點”的辦法，適度突破現(xiàn)行政策界限“先行先試”，發(fā)現(xiàn)問題即予以終止，一俟成熟便經(jīng)政策確認賦予其合法性。如1999年發(fā)軔于無錫廣電的事業(yè)集團模式，經(jīng)在省級、國家級廣電媒體進行試點，終因其作為行政力量催生的市場實體存在事企不分、可經(jīng)營性資產(chǎn)不能有效剝離等問題而被叫停。又如制片人制、頻道頻率總監(jiān)制、制播分離等一系列改革舉措，都是由一些基層單位率先探索，待取得一定成效、積累一定經(jīng)驗并得到廣電總局肯定后才在業(yè)內(nèi)推而廣之。這些微觀運營層面的改革，在行業(yè)內(nèi)部產(chǎn)生了巨大的裂變效應(yīng)，由下及上影響了高層政策導(dǎo)向，進而帶動了整個行業(yè)體制機制的變革。其次，廣電總局制定出臺的各種政策屬于部門規(guī)章，在我國廣電領(lǐng)域法律不健全、市場不規(guī)范的情況下，為廣電業(yè)的改革及管理提供了法理依據(jù)。目前廣電行業(yè)的最高法律形式是1997年國務(wù)院頒發(fā)的《廣播電視管理條例》，在“四級辦”的一片分邦裂土之上，各級廣電媒體的競爭行為只能更多地要靠政策來約束，改革中出現(xiàn)的一些新問題和法律漏洞只能由政策來補綴，經(jīng)受過實踐檢驗被確認為切實可行的一些“破戒”舉措需要政策予以“追認”，運營中的各種問題也須由政策來處理。

三是政策的標識性符號意義。 政策除了是具體的規(guī)定、原則和準則之外，還是一種符號、觀念和理念，具有賦予廣電市場以特定標識特征的功能。特別是在技術(shù)革命日新月異、廣電與通信行業(yè)界限日漸模糊、廣電傳統(tǒng)業(yè)務(wù)與新媒體業(yè)務(wù)融合發(fā)展的大背景下，廣電改革與發(fā)展中的新情況新問題層出不窮，不僅源源不斷地為政策提供了用武之地，也為廣電行政部門“守土有責”提供了充足理由和重要依據(jù)。而廣電行政部門也需要在改革發(fā)展中時時停下腳步環(huán)顧四周，以慣熟的政策魔杖留下必要的印記來確定自己的行業(yè)領(lǐng)地。

“市場的政策”：微觀運作的化“有形”于“無形”

所謂“市場的政策”，是指在微觀運營層面，各級廣電媒體和經(jīng)營實體往往將政策作為一種特殊的環(huán)境要素來對待和處理，進而使政策變成了市場的有機組成部分。政策通常能夠轉(zhuǎn)變?yōu)樗姆N市場要素：一是資源要素。一些地方政府對廣電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的直接投資，或出臺優(yōu)惠的投融資、信貸、用地、稅收等政策，能夠直接轉(zhuǎn)化為廣電媒體的生產(chǎn)經(jīng)營要素。二是特權(quán)要素。體制內(nèi)的廣電媒體不僅處于行政壟斷地位，在參與市場競爭中還擁有即使經(jīng)營失敗也不會破產(chǎn)和退出的“豁免權(quán)”。另外，廣電部門為了應(yīng)對電信、互聯(lián)網(wǎng)及境外傳媒企業(yè)的競爭而向中央政府爭取或在行業(yè)內(nèi)制定的有關(guān)保護性政策，都能夠直接轉(zhuǎn)化為廣電媒體的核心競爭力。三是場域要素。國家通過開放內(nèi)容制作、動漫、新媒體等領(lǐng)域，讓民資、外資等市場力量進入，將人、財、物要素的配置權(quán)交給市場。四是限制要素。廣電部門針對業(yè)內(nèi)運營中出現(xiàn)的問題制定的專項政策（如限娛令、限廣令），實際上成為廣電媒體調(diào)整節(jié)目結(jié)構(gòu)、經(jīng)營方式等市場行為的直接動因。

廣電媒體和經(jīng)營實體在執(zhí)行或運用政策過程中將其轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲆?，是一個以退為進、變被動為主動的過程。通常有兩種實現(xiàn)方式：一是順應(yīng)政策，其市場行為像水一樣隨政策而賦形。政策標明了市場中的各種界限和禁忌，告知什么能做，什么不能做。各級廣電媒體的一切改革舉措和市場行為必須在法規(guī)、政策的框架內(nèi)進行，通過調(diào)整經(jīng)營策略、運營辦法，用無形的市場成功地將有形的政策“消化”掉，使自身的市場行為與政策環(huán)境不斷達成動態(tài)的平衡。二是“用好用活政策”。因為任何政策都不可能是十全十美的，特別是那些糾偏性、治理性政策往往都有一定的傾向性、強制性、一刀切和矯枉過正的極端性；任何政策的執(zhí)行都有一定的彈性和操作空間，說的直白些就是“有空子可鉆”。當今各級廣電媒體在執(zhí)行或運用政策時大都能夠做到“上有政策，下有對策”，也就是盡可能地挖掘政策對自己有利的成份。

當政策被市場化“有形”于“無形”，變成市場的構(gòu)成要素，也幾乎最大程度地改變著市場。而被政策修改過的國內(nèi)廣電市場當然不是真正意義上的市場，是一個有些變異甚至畸形的市場。主要有四個特點：一是主體人格扭曲。如今各級廣電雖然完成了管辦分離，卻并未實現(xiàn)事企分開和可經(jīng)營性資產(chǎn)資源的有效剝離，非盈利性的公益性事業(yè)與盈利性的經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)兩種截然不同的社會角色兼容于一體，難免會產(chǎn)生利益沖突和矛盾，進而使廣電媒體的主體人格一定程度上呈“分裂”狀態(tài)。二是退出機制缺失。我國廣電市場最大的缺陷就是沒有優(yōu)勝劣汰的退出機制，各級廣電媒體都無破產(chǎn)、倒閉之虞，即使經(jīng)營最不得力的廣電媒體也不會退場。這就意味著市場對于廣電業(yè)來說，僅僅是一種經(jīng)營方式和牟利工具，其優(yōu)化配置各種要素資源的基礎(chǔ)性作用幾乎完全失靈。三是要素市場及產(chǎn)業(yè)鏈不健全。國內(nèi)至今仍未形成統(tǒng)一完整、競爭規(guī)范的要素市場及產(chǎn)業(yè)鏈體系，“四級辦”的天然行政區(qū)隔將國內(nèi)廣電市場版圖切割為無數(shù)“碎片”，只在上星頻道群內(nèi)形成了一個以央視與省級衛(wèi)視比拼為主的“全國性市場”，其余大大小小的各級廣電各自為營、各守一隅，均維持作坊式的低水平運作。同一區(qū)域內(nèi)的競爭都是縱向上居高臨下式的，不同地域的同級廣電媒體之間不存在競爭的問題。四是廣電行業(yè)的封閉壟斷格局加劇。在網(wǎng)絡(luò)視頻、手機電視等新媒體迅猛發(fā)展和三網(wǎng)融合的趨勢下，傳統(tǒng)的廣電行業(yè)領(lǐng)地正在萎縮。雖然在廣電與電信的前一輪政策博弈中，廣電在掌控內(nèi)容集成播控權(quán)方面先勝出一局，一定程度上延緩了電信進入廣電核心業(yè)務(wù)的步伐。但目前時隔已近兩年，絕大多數(shù)廣電仍浸淫于節(jié)目、廣告等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)競爭不能自拔，在開拓電信業(yè)務(wù)方面幾乎無所作為。與電信、互聯(lián)網(wǎng)、新媒體相比，國內(nèi)廣電市場競爭日漸窄化，這樣下去無疑會成為一種“孤島經(jīng)濟”，最終喪失三網(wǎng)融合的歷史機遇，也喪失了與整個經(jīng)濟融合互補的功能，進而遏制了廣電產(chǎn)業(yè)做大做強。

總之，現(xiàn)行的社會政治制度下，中國廣電業(yè)的繁榮發(fā)展，必須同時得到政策與市場的祝福。政策與市場二者相輔相成、缺一不可，在大方向上殊途同歸，合起來構(gòu)成了具有中國特色的“廣電政策市”。但也必須看到，長期以來“廣電政策市”的天秤上，政策與市場的分量明顯偏向政策一方。黨的十八大報告明確指出，經(jīng)濟體制改革的核心是“處理好政府和市場的關(guān)系，必須更加尊重市場規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用”。進一步明確了經(jīng)濟領(lǐng)域改革發(fā)展中處理政策和市場關(guān)系問題的基本原則，對于經(jīng)營性廣電產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的要素市場建設(shè)及市場體系完善具有重要的指導(dǎo)意義。目前的當務(wù)之急是進一步理順行政、事業(yè)、產(chǎn)業(yè)的管理體制及相互關(guān)系，加快健全完善廣電法律體系和要素市場體系，進一步深化公益性事業(yè)和經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)的分類改革，將公益性事業(yè)交給政府，將經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)交給市場，形成行政依法管理、事業(yè)依法運營、產(chǎn)業(yè)依法經(jīng)營的新格局，才能使政策與市場既相互汲取、補充又相互制約，不斷在新舊觀念、制度及利益中尋找平衡點，進而更加有效地激發(fā)出政策與市場的正能量，推動中國廣電事業(yè)產(chǎn)業(yè)更好更快發(fā)展。