關(guān)于土地管理與片區(qū)開發(fā)策略的探討

李月

【摘 要】科學(xué)、合理、持續(xù)利用好土地資源，特別是加強(qiáng)土地資源的利用管理，對實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

【關(guān)鍵詞】土地管理；開發(fā)利用；對策

現(xiàn)階段，我國人均資源匱乏，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，人地矛盾突出，資源、生態(tài)環(huán)境與社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展之間的沖突日益嚴(yán)重。今后一段時(shí)期，上述矛盾還將繼續(xù)存在，而且有加劇的趨勢。因此，科學(xué)、合理、持續(xù)利用好土地資源，特別是加強(qiáng)土地資源的利用管理，解決人口、資源、環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展問題是擺在我們面前一項(xiàng)十分重要的任務(wù)。

1.土地管理在宏觀調(diào)控中的重要作用

土地管理是國家為維護(hù)土地制度，調(diào)整土地關(guān)系，合理組織土地利用所采取的行政、經(jīng)濟(jì)、法律和技術(shù)的綜合措施。一般而言，國家把土地管理權(quán)授予政府及其土地行政主管部門。因此，土地管理也是政府及其土地行政主管部門依據(jù)法律和運(yùn)用法定職權(quán)，對社會(huì)組織、單位和個(gè)人占有、使用、利用土地的過程或者行為所進(jìn)行的組織和管理活動(dòng)。同時(shí)，在市場經(jīng)濟(jì)中無論是物質(zhì)運(yùn)動(dòng)還是價(jià)值運(yùn)動(dòng)，土地管理都有重要的作用。社會(huì)主義實(shí)行土地公有，國家有可能自覺運(yùn)用土地，使之在宏觀調(diào)控中發(fā)揮獨(dú)有的作用。

（1）土地利用狀況制約或促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。市場經(jīng)濟(jì)的物質(zhì)基礎(chǔ)是社會(huì)化大生產(chǎn)，社會(huì)化大生產(chǎn)的特點(diǎn)是分工越來越細(xì)。在分工發(fā)達(dá)條件下，各部類、部門、產(chǎn)業(yè)、行業(yè)、企業(yè)等之間的比例關(guān)系如何，決定著經(jīng)濟(jì)發(fā)展是否協(xié)調(diào)、順利。表現(xiàn)在實(shí)際工作中，就是要不斷調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，例如農(nóng)輕重結(jié)構(gòu)、三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、各類內(nèi)部結(jié)構(gòu)等等。調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，就必須改變土地利用狀況。土地利用狀況既是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的結(jié)果，又反過來制約或促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（2）保護(hù)耕地，實(shí)質(zhì)是保護(hù)農(nóng)業(yè)特別是保護(hù)糧食生產(chǎn)，使之在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中占有恰當(dāng)?shù)谋壤?，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)作用。調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，就必須調(diào)整土地用途。糧食生產(chǎn)需要使用大量土地，發(fā)展蔬菜、瓜果、花卉、特種養(yǎng)殖等高附加值農(nóng)業(yè)，也需要土地。在農(nóng)用土地有限情況下，如何安排好兩者的用地關(guān)系，是個(gè)需認(rèn)真研究的問題。如果不允許調(diào)整土地用途，調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)就是一句空話。但如果調(diào)整過多、過猛，又可能危及糧食生產(chǎn)。

2.土地片區(qū)發(fā)展策略

土地為政府一級壟斷，因此土地成片開發(fā)也就不可避免地與政府行為有著千絲萬縷的聯(lián)系。如果成片開發(fā)主體不是政府，則開發(fā)商需在以下幾個(gè)方面爭取政府的大力支持，并以此作為資金人區(qū)的條件：

（1）高起點(diǎn)的規(guī)劃。政府應(yīng)盡量在最大范圍內(nèi)招標(biāo)，在選擇規(guī)劃公司和確定規(guī)劃方案上采用科學(xué)的決策程序，既要追求務(wù)實(shí)的規(guī)劃效果，也要追求廣泛的宣傳效應(yīng)，充分利用“規(guī)劃也是生產(chǎn)力”這一原理，以規(guī)劃帶動(dòng)土地升值。

（2）對規(guī)劃結(jié)果進(jìn)行廣泛的宣傳，表達(dá)政府建設(shè)片區(qū)的信心和決心，將城市發(fā)展的戰(zhàn)略方向深植民心，爭取得到社會(huì)廣泛認(rèn)同。

（3）控制1日區(qū)的開發(fā)面積，保證新片區(qū)有足夠的建設(shè)指標(biāo)，以行政手段控制總供應(yīng)量，以保證最初進(jìn)入的投資者有土地升值空間。

3.土地拓展的具體實(shí)施

（1）片區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。投資者一般對新片區(qū)最看好的是土地增值概念，對物業(yè)開發(fā)概念的市場前景多持觀望態(tài)度，一般對新片區(qū)居住和工作人群的形成有所懷疑。根據(jù)我們的判斷，這一般也是新片區(qū)發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵性問題。單靠人口的空間位移而不是產(chǎn)業(yè)支撐將難以帶動(dòng)新片區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此新片區(qū)在完成規(guī)劃之后，有必要進(jìn)行一些產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的論證并組織實(shí)施，使投資者從新片區(qū)的發(fā)展中能夠發(fā)現(xiàn)蘊(yùn)藏的商機(jī)，而不僅僅是“置地獲利”。

（2）保證先期投資者的利益。由于受滾動(dòng)開發(fā)的壓力，使得新片區(qū)在轉(zhuǎn)讓土地時(shí)會(huì)較多地考慮收益性，以保證后續(xù)開發(fā)的順利進(jìn)行。這就增加了先期進(jìn)入的投資者的風(fēng)險(xiǎn)。如果先期開發(fā)商進(jìn)入后未能獲得預(yù)期利潤甚至出現(xiàn)損失，則后續(xù)投資會(huì)產(chǎn)生較大萎縮，土地升值的想象空間也就消失殆盡。因此土地拓展商要采取地價(jià)折讓、貼息等手段，保證投資大、風(fēng)險(xiǎn)高、影響面廣一類項(xiàng)目的獲利性，降低重大項(xiàng)目前期風(fēng)險(xiǎn)。

（3）嚴(yán)格控制舊城物業(yè)供應(yīng)量，保證新片區(qū)切實(shí)發(fā)展。雖然政府為保證新片區(qū)建設(shè)往往會(huì)對舊區(qū)的物業(yè)供應(yīng)量進(jìn)行一定限制，但一般來說，投資者對這種控制能否切實(shí)落實(shí)往往持不信任態(tài)度，鑒于開發(fā)商與政府之間千絲萬縷的聯(lián)系和各舊區(qū)對自己發(fā)展業(yè)績的追求，這一問題往往成為影響新片區(qū)未來發(fā)展的關(guān)鍵因素。因此必須得到新片區(qū)所在城市政府的切實(shí)支持，使控制老城區(qū)發(fā)展的承諾能夠兌現(xiàn)，同時(shí)也要控制新城區(qū)的物業(yè)開發(fā)量，以保證先期進(jìn)行物業(yè)開發(fā)的投資者不受無序供應(yīng)的傷害。

4.土地片區(qū)開發(fā)順序

（1）保證核心區(qū)建設(shè)的優(yōu)先權(quán)，爭取在短期內(nèi)出形象。成片開發(fā)一般涉及的面積比較大，一次性開發(fā)較為困難，因此要鎖定重點(diǎn)，為此可先劃出一片核心區(qū)優(yōu)先開發(fā)，通過地價(jià)折讓或其它優(yōu)惠條件來換取近期內(nèi)開工建設(shè)，以此塑造整個(gè)新片區(qū)的形象。

（2）部分地塊近期不予轉(zhuǎn)讓或定以高價(jià)。對于受重點(diǎn)項(xiàng)目影響巨大而重點(diǎn)項(xiàng)目又沒有開始建設(shè)的地塊，可視情況不轉(zhuǎn)讓或?qū)⑵涠ㄒ愿邇r(jià)從而將投資者吸引至其它地塊，待重點(diǎn)項(xiàng)目開始建設(shè)或即將開始建設(shè)時(shí)再轉(zhuǎn)讓，以期獲得較高價(jià)格，以保證滾動(dòng)開發(fā)的順利進(jìn)行。

（3）土地出讓的原則為成熟一片出讓一片、由成熟地塊到不成熟地塊。一般來說，在新片區(qū)開發(fā)的初始階段都要進(jìn)行地價(jià)折讓，即土地出讓價(jià)格低于土地開發(fā)成本。這就對開發(fā)單位的資金造成極大的壓力，尤其在建設(shè)初期招商引資難以獲得大成就的情況下，較多的地價(jià)折讓就成為后續(xù)開發(fā)能夠成功的基本前提。而地價(jià)折讓的程度又受投資者對地價(jià)判斷的影響，因此土地拓展商如果不具備足夠的資金實(shí)力，最好還是先出讓成熟地塊。一般來說，由建成路向兩側(cè)開發(fā)、由老城區(qū)向新片區(qū)開發(fā)是兩種較好的開發(fā)路線，這樣也有利于配套建設(shè)的實(shí)施與延伸。

5.結(jié)束語

總之，土地管理與有序開發(fā)是實(shí)現(xiàn)我國土地事業(yè)改革的重要手段和工具，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)國家長治久安的助推器。因此，我們必要要重視土地管理和有序開發(fā)工作，實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)又好又快地發(fā)展。 [科]