包容性監(jiān)管理念的提出及其正當(dāng)性分析*——以農(nóng)村金融監(jiān)管為中心

馮 果 李安安

（武漢大學(xué)法學(xué)院，武漢 430072）

長(zhǎng)期以來(lái)，在“法律父愛(ài)主義”的觀念束縛下， 我國(guó)政府對(duì)金融業(yè)管制有余而放任不足，以至于金融法缺乏應(yīng)有的精神氣質(zhì)和人文情懷，并逐漸蛻變成為工具主義色彩極為濃厚的管制之法。 伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)變遷和經(jīng)濟(jì)法觀念更新，金融法正在經(jīng)歷著從管制法到服務(wù)法的轉(zhuǎn)型與嬗變，開(kāi)放性與包容性亦日趨成為金融服務(wù)法的核心概念范疇。 在此背景下，認(rèn)真對(duì)待包容性監(jiān)管理念的價(jià)值意蘊(yùn)和運(yùn)作邏輯，并深入發(fā)掘其在破解農(nóng)村金融時(shí)代難題中的制度功效，無(wú)疑具有重要的學(xué)術(shù)和實(shí)踐意義。

一、從金融排斥到金融包容：包容性監(jiān)管理念提出的制度背景

金融排斥是從社會(huì)排斥中分化出來(lái)的概念。1974 年，法國(guó)學(xué)者勒內(nèi)·勒努瓦首次提出了“社會(huì)排斥”的概念，并用它來(lái)闡述那些不能得到社會(huì)保障、 受到社會(huì)歧視的特定人群的生存狀態(tài)，例如精神和身體殘疾者、自殺者、老年患者、藥物濫用者等邊緣人、 反社會(huì)的人和其他社會(huì)不適應(yīng)者。基于類推解釋的邏輯，金融排斥則是用來(lái)描述特定社會(huì)群體在獲取金融資源的機(jī)會(huì)與能力上存在障礙與困難、不能以合適的方式使用主流金融系統(tǒng)提供的金融服務(wù)的狀態(tài)。金融排斥的原因包括銀行的拒絕、身份的要求、條款和環(huán)境、銀行收費(fèi)、由于銀行分支機(jī)構(gòu)的關(guān)閉導(dǎo)致的無(wú)法適時(shí)獲得金融服務(wù)、心理和文化的障礙、社會(huì)安全保險(xiǎn)的缺乏等。由于金融資源的稀缺性再加上人們稟賦、能力以及地位的差異，金融排斥的產(chǎn)生具有一定的必然性，即使發(fā)達(dá)國(guó)家也難以避免。 例如，在1995 年的美國(guó)，收入在5 萬(wàn)美元的家庭中，只有1%沒(méi)有支票賬戶，而收入在1 萬(wàn)美元以下的家庭中，該比例卻高達(dá)40%。在發(fā)展中國(guó)家，金融排斥的狀況更加嚴(yán)峻。 如在印度，僅有40%的人口擁有銀行賬戶，10%的人口擁有人壽保險(xiǎn)，0.6%的人口擁有財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)，90%的人口無(wú)法獲得銀行貸款。

金融排斥踐踏了社會(huì)的公平正義，背離了金融法制的人文精神，也是導(dǎo)致收入分配鴻溝的罪魁禍?zhǔn)住?近年來(lái)，隨著“法律賦權(quán)消除貧困”、“民生金融”等理念日益深入人心，確保社會(huì)弱勢(shì)群體金融服務(wù)的可獲得性、將信貸權(quán)視為一項(xiàng)基本人權(quán)成為全社會(huì)的價(jià)值共識(shí)。 在此背景下，實(shí)現(xiàn)金融法制的結(jié)構(gòu)嬗變與制度轉(zhuǎn)型，推動(dòng)金融排斥走向金融包容成為難以阻擋的歷史潮流。 金融包容是與金融排斥相對(duì)應(yīng)的概念，是指?jìng)€(gè)體可以接近適當(dāng)?shù)慕鹑诋a(chǎn)品和服務(wù)，包括可以獲得能最好地使用這些產(chǎn)品和服務(wù)的技能、知識(shí)和理解力，其目的在于將“無(wú)銀行服務(wù)”的人群納入正軌的金融系統(tǒng)，從而使他們有機(jī)會(huì)得到儲(chǔ)蓄、支付、信貸和保險(xiǎn)等金融服務(wù)。在推進(jìn)金融包容的法制建設(shè)方面，發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)先行一步，并邁出了實(shí)質(zhì)性步伐。 如美國(guó)早在1977 年就通過(guò)了《社區(qū)再投資法》（The Community Reinvestment Act，簡(jiǎn)稱CRA），旨在解決由于市場(chǎng)失靈、種族歧視等原因而導(dǎo)致的“劃紅線”拒貸現(xiàn)象。 該法規(guī)定存款性機(jī)構(gòu)“有持續(xù)和責(zé)無(wú)旁貸的責(zé)任”滿足整個(gè)社區(qū)的信貸需求（包括中低收入社區(qū)和借款人的信貸需求），美聯(lián)儲(chǔ)、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司、貨幣監(jiān)理署和儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)監(jiān)理署分別負(fù)責(zé)對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)履行CRA 義務(wù)進(jìn)行考核，考核結(jié)果在評(píng)估上述機(jī)構(gòu)申請(qǐng)開(kāi)設(shè)分支機(jī)構(gòu)、兼并收購(gòu)等時(shí)予以考慮。 英國(guó)政府則主要依靠“政府出資推動(dòng)+依托其他金融伙伴關(guān)系拓寬金融服務(wù)通道”的模式來(lái)推進(jìn)金融包容。 一方面，英國(guó)政府已開(kāi)始實(shí)施一些創(chuàng)新性計(jì)劃，如成立“社會(huì)基金”、“兒童信托基金”等金融包容基金來(lái)幫助貧困人群積累資產(chǎn)，使其能得到基本的金融服務(wù)；另一方面，為解決銀行基于降低成本而關(guān)閉偏遠(yuǎn)地區(qū)、人口稀少地區(qū)分支機(jī)構(gòu)與居民獲得基本金融服務(wù)通道之間的矛盾，英國(guó)有關(guān)當(dāng)局重點(diǎn)推動(dòng)銀行與郵局、信用社等非贏利性組織建立伙伴關(guān)系，拓寬金融服務(wù)通道。

回歸到中國(guó)的本土語(yǔ)境，金融抑制成為社會(huì)生活的真實(shí)寫(xiě)照，金融深化與金融發(fā)展面臨著繁難的現(xiàn)實(shí)障礙，農(nóng)村地區(qū)則成為金融排斥的重災(zāi)區(qū)。 在我國(guó)政府主導(dǎo)型的金融資源配置模式下，無(wú)論是金融資金資源還是金融機(jī)構(gòu)資源，在配置過(guò)程中均采取了偏好城市而忽視農(nóng)村的不恰當(dāng)做法，利率、匯率和IPO 等金融工具更是在政府的管制下成為“恃強(qiáng)凌弱”的籌碼和“劫貧濟(jì)富”的幫兇。 金融資源配置的扭曲和異化拉大了我國(guó)城鄉(xiāng)之間的收入分配鴻溝， 加劇了農(nóng)村金融的“空洞化”，使得農(nóng)村地區(qū)深陷“貧困惡性循環(huán)”的怪圈而難以自拔。 為了破解農(nóng)村金融困局，我國(guó)政府與金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在近年開(kāi)始刻意地為農(nóng)村金融松綁， 采取了諸多富有針對(duì)性的制度措施。以2006 年12 月20 日頒布的 《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策 更好支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱銀監(jiān)會(huì)《若干意見(jiàn)》）為起點(diǎn)，銀監(jiān)會(huì)陸續(xù)出臺(tái)了《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》、《貸款公司管理暫行規(guī)定》、《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》等規(guī)范性文件，為農(nóng)村地區(qū)引入了若干新型金融機(jī)構(gòu)。 2008 年4 月，銀監(jiān)會(huì)又聯(lián)合中國(guó)人民銀行發(fā)布了《關(guān)于村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社、小額貸款公司有關(guān)政策的通知》，從存款準(zhǔn)備金、存貸款利率等八個(gè)方面為改進(jìn)和完善農(nóng)村金融服務(wù)獻(xiàn)策建言。2010 年5 月，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》， 為民間資本進(jìn)入農(nóng)村金融服務(wù)領(lǐng)域打通了制度障礙。 與此同時(shí)，由中國(guó)人民銀行起草的《放貸人條例》草案已經(jīng)提交國(guó)務(wù)院法制辦，“地下錢(qián)莊”等民間借貸行為有望通過(guò)國(guó)家立法形式獲得正當(dāng)性與合法性。

新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的創(chuàng)設(shè)以及民間金融的法制化， 對(duì)于治理金融排斥和實(shí)現(xiàn)金融包容、促進(jìn)金融深化和推動(dòng)金融發(fā)展均不無(wú)裨益，甚至為掙扎于泥淖中的農(nóng)村金融成功突圍提供了一縷希望的曙光。 但“冰凍三尺非一日之寒”，基于路徑依賴的制度邏輯，農(nóng)村金融積重難返的困境還將長(zhǎng)期存在并保持一定的穩(wěn)定性，其能否把握機(jī)遇進(jìn)而實(shí)現(xiàn)華麗轉(zhuǎn)身似乎并不樂(lè)觀。 假若沒(méi)有科學(xué)的理論引導(dǎo)和精密的制度設(shè)計(jì)，那么本次改革的努力與嘗試勢(shì)必再一次淪為制度試錯(cuò)的犧牲品。 我們認(rèn)為，新一輪農(nóng)村金融改革能否取得成功，關(guān)鍵在于認(rèn)清民間金融和新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的特異性問(wèn)題， 并采取有針對(duì)性的監(jiān)管措施，進(jìn)而在對(duì)農(nóng)村金融的公共治理中實(shí)現(xiàn)善治。 善治本是一個(gè)政治概念，其本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家和公民社會(huì)的一種新型關(guān)系， 是兩者的最佳狀態(tài)。將善治引入到農(nóng)村金融的公共治理中，意味著將合法性、透明性與可問(wèn)責(zé)性等制度要素融入到農(nóng)村金融的治理過(guò)程， 它是對(duì)金融包容的積極回應(yīng)，亦是改善農(nóng)村金融監(jiān)管治理的大膽嘗試。 實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融的善治這一終極理想，需要金融服務(wù)法進(jìn)行深刻的理念更新與制度變革，這正是本文展開(kāi)研究的邏輯起點(diǎn)。

二、包容性監(jiān)管理念：農(nóng)村金融實(shí)現(xiàn)善治的一種認(rèn)知模式

在本文語(yǔ)境下，包容性監(jiān)管是指在對(duì)農(nóng)村金融進(jìn)行監(jiān)管的過(guò)程中，通過(guò)正式和非正式的制度安排，營(yíng)造行使公共監(jiān)管權(quán)力、制定和執(zhí)行監(jiān)管政策所依賴的良好制度環(huán)境和運(yùn)行機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村金融的有效治理、整合和協(xié)調(diào)的持續(xù)互動(dòng)過(guò)程。 與傳統(tǒng)的金融監(jiān)管模式相比，包容性監(jiān)管是一種“新治理”的監(jiān)管機(jī)制，它以監(jiān)管者的角色為中心， 注重的是監(jiān)管的社會(huì)控制與影響效果，而不是監(jiān)管權(quán)力的來(lái)源，具有橫跨公私部門(mén)劃分的特性。目前，在金融監(jiān)管實(shí)踐中，雖然包容性監(jiān)管的概念尚未普及，但秉持這一理念的做法卻是廣泛存在的。例如，OECD 國(guó)家在其金融監(jiān)管過(guò)程中普遍采取了非正式咨詢、散發(fā)監(jiān)管提案以供評(píng)論、公開(kāi)的公告與評(píng)論、聽(tīng)證制度、顧問(wèn)機(jī)構(gòu)等公開(kāi)咨詢工具，旨在提高其監(jiān)管的透明度和增強(qiáng)公眾的參與性。 在美國(guó)等國(guó)家，監(jiān)管協(xié)商作為包容性監(jiān)管的一種特有手段已經(jīng)得到廣泛采用，它是指當(dāng)監(jiān)管者決定同某些利益集團(tuán)進(jìn)行協(xié)商時(shí)，必須建立一個(gè)協(xié)商委員會(huì)，如果任何個(gè)人或利益集團(tuán)認(rèn)為自己的意見(jiàn)沒(méi)有得到充分反映，那么就必須賦予他們一個(gè)成員申請(qǐng)機(jī)會(huì)。但在我國(guó)，包容性監(jiān)管并未受到應(yīng)有的學(xué)術(shù)關(guān)注，其內(nèi)涵與外延均處于模糊不清狀態(tài)，其對(duì)農(nóng)村金融改革的價(jià)值引導(dǎo)功能亦未得到充分彰顯。 因此，有必要認(rèn)真發(fā)掘包容性監(jiān)管理念的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵并深刻洞察其對(duì)助推農(nóng)村金融實(shí)現(xiàn)善治的價(jià)值啟蒙意義。

（一）包容性監(jiān)管理念的內(nèi)涵厘定

包容性監(jiān)管理念的內(nèi)涵厘定，不能脫離金融排斥與金融包容的制度背景，更不能脫離農(nóng)村金融的現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境。 基于這種限定，包容性監(jiān)管理念的內(nèi)涵主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先是差異化監(jiān)管的理念。 差異化監(jiān)管本質(zhì)上是一種融合現(xiàn)代管理理念的多元思維、多元目標(biāo)的監(jiān)管，它強(qiáng)調(diào)金融環(huán)境、金融市場(chǎng)主體等差異性因素，注重要素的關(guān)聯(lián)互動(dòng)，并充分考慮各種信息約束，倡導(dǎo)激勵(lì)監(jiān)管相容，追求公正與效率的統(tǒng)一。由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嚴(yán)重不平衡， 我國(guó)的金融業(yè)布局呈現(xiàn)出鮮明的二元結(jié)構(gòu)，即使在農(nóng)村地區(qū)也存在著官方金融與民間金融、正規(guī)金融與非正規(guī)金融的顯著分野，無(wú)論是農(nóng)村的金融機(jī)構(gòu)還是農(nóng)民的信貸需求均是千差萬(wàn)別，難以適用統(tǒng)一的監(jiān)管框架。 以農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)為例， 我國(guó)農(nóng)村地區(qū)既聚集著商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)、政策性金融機(jī)構(gòu)與合作性金融機(jī)構(gòu)等農(nóng)村正式金融組織，也遍布著民間自由借貸、連接貸款、企業(yè)集資、輪轉(zhuǎn)儲(chǔ)蓄和信貸協(xié)會(huì)、私人錢(qián)莊等正式金融組織的替代機(jī)制。從農(nóng)村的信貸需求來(lái)看，我國(guó)的農(nóng)民在改革開(kāi)放的社會(huì)變遷中分化出不同的層次， 既存在貧困型農(nóng)民和溫飽型農(nóng)民，也不乏市場(chǎng)型農(nóng)民，他們對(duì)生產(chǎn)性信貸需求和消費(fèi)性信貸需求會(huì)有不同的取舍與偏好。 假如對(duì)參差不齊的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)與多元化的農(nóng)民信貸需求視而不見(jiàn)而實(shí)行無(wú)差別的監(jiān)管措施，則勢(shì)必造成監(jiān)管資源的浪費(fèi)且難以收到良好的監(jiān)管效果。當(dāng)前，在我國(guó)農(nóng)村金融的治理中踐行差異化監(jiān)管的理念，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的推出與民間金融的法制化是兩個(gè)主要的突破口。 對(duì)于村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和農(nóng)村資金互助社等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)而言，應(yīng)當(dāng)在機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)準(zhǔn)入、高管任職資格、公司治理等方面作出迥然有別于大型金融機(jī)構(gòu)的制度安排， 盡量降低它們市場(chǎng)準(zhǔn)入的門(mén)檻。對(duì)于游離于法律邊緣的民間金融而言，監(jiān)管機(jī)構(gòu)不能一味打壓，而應(yīng)根據(jù)各種民間金融組織形式的具體特點(diǎn)采取有差別的監(jiān)管對(duì)策，如對(duì)非吸收存款類的民間金融實(shí)行更加寬松的監(jiān)管政策，對(duì)吸收存款類的民間金融則實(shí)行疏導(dǎo)式的監(jiān)管規(guī)制。

其次是適度監(jiān)管的理念。 考察金融監(jiān)管的歷史，不難發(fā)現(xiàn)監(jiān)管者總是徘徊于金融效率與金融安全之間進(jìn)行艱難的選擇與取舍。 對(duì)農(nóng)村金融是強(qiáng)化安全還是放松管制，是加強(qiáng)監(jiān)管還是推行金融自由化，理論的迷思與現(xiàn)實(shí)的悖論總是讓人倍感困惑。 事實(shí)證明，對(duì)農(nóng)村金融無(wú)論是監(jiān)管過(guò)度還是監(jiān)管不足均會(huì)引發(fā)災(zāi)難性的后果，監(jiān)管過(guò)度會(huì)扼殺農(nóng)村金融的創(chuàng)新動(dòng)力進(jìn)而使其陷入金融抑制的深淵，監(jiān)管不足則可能導(dǎo)致農(nóng)村金融秩序的紊亂甚至?xí)T發(fā)民間金融的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。 在這種“二律背反”的困境下，適度監(jiān)管就成為農(nóng)村金融治理的理性圖景。 然而，在社會(huì)生活變動(dòng)不居的情況下，適度監(jiān)管的邊界并不容易把握，需要引入一種能夠量化的利益衡量標(biāo)準(zhǔn)作為評(píng)判監(jiān)管是否適度的界碑。 在金融服務(wù)法視閾下，我們主張用“底線公平”作為評(píng)判適度監(jiān)管的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。 “底線公平”要求不得對(duì)低收入人群進(jìn)行信貸歧視， 確保社會(huì)成員能夠得到基本金融服務(wù)，消除金融服務(wù)的真空地帶，將信貸權(quán)視為一項(xiàng)基本人權(quán)，讓公民擁有“免于匱乏的自由”。 這些制度性內(nèi)容可以量化，富有操作性，能夠克服適度監(jiān)管的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于抽象與模糊的難題，對(duì)于研判實(shí)踐中金融監(jiān)管行為的正當(dāng)性具有指導(dǎo)意義。例如，自從1991 年最高人民法院頒布《關(guān)于人民法院審理借貸案件的若干意見(jiàn)》后，我國(guó)對(duì)民間借貸利率就開(kāi)始了嚴(yán)格管制，20 年來(lái)未見(jiàn)有松動(dòng)跡象。 該利率管制規(guī)則“對(duì)保護(hù)消費(fèi)者而言，其上限過(guò)高， 對(duì)企業(yè)而言又成了無(wú)謂的負(fù)擔(dān)”，其不僅限制了民間資本的自由流動(dòng)，窒息了民間融資的生機(jī)與活力， 而且背離了適度監(jiān)管的理念，與金融包容格格不入，因此有必要盡快作出調(diào)整。 再如，我國(guó)金融監(jiān)管部門(mén)長(zhǎng)期以來(lái)沒(méi)有厘清企業(yè)的合法集資與非法吸收公眾存款之間的界限，對(duì)企業(yè)融資的正當(dāng)性邊界存在諸多模糊認(rèn)識(shí)， 從而使 “集資詐騙罪”、“非法吸收公眾存款罪”、“擅自發(fā)行股票、公司、企業(yè)債券罪”三個(gè)罪名成為懸在民間金融活動(dòng)參與者頭上的三把利劍。 對(duì)企業(yè)融資的致命管制，是造成我國(guó)中小企業(yè)融資難的制度誘因，同樣與適度監(jiān)管的理念背道而馳，值得反思與檢討。

再次是柔性監(jiān)管的理念。 金融監(jiān)管素以剛性的面目出現(xiàn)， 金融監(jiān)管法體現(xiàn)出法規(guī)范的國(guó)家性、法邏輯的對(duì)抗性和法秩序的強(qiáng)制性，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與全能政府聯(lián)姻形成了以法控制社會(huì)的管理法，與夜警國(guó)家聯(lián)姻產(chǎn)生了以法控制國(guó)家的控權(quán)法。但近年來(lái)，隨著軟法與公共治理的興起，現(xiàn)代法治應(yīng)當(dāng)尋求更多協(xié)商、可以運(yùn)用更少?gòu)?qiáng)制、 能夠?qū)崿F(xiàn)更高自由的觀念日益深入人心， 世界各國(guó)都在考慮如何運(yùn)用誘導(dǎo)的方式，促使監(jiān)管對(duì)象能夠自發(fā)地在競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展中注意風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防和化解，這促使了柔性監(jiān)管手段的興起和運(yùn)用， 其不但契合了新一輪放松監(jiān)管的要求，也體現(xiàn)了政府權(quán)力的收縮， 使政府更像一個(gè)教練“coaches”，而不是執(zhí)法者“enforcers”。在此背景下，金融監(jiān)管的“國(guó)家－控制”法范式日益顯示出自身局限性并頻頻遭遇治理危機(jī)，亟待升級(jí)和轉(zhuǎn)型。 在我國(guó)農(nóng)村金融的治理中引入柔性監(jiān)管的理念，必要性與可能性兼?zhèn)?，正?dāng)性與合理性并存。 這是因?yàn)?，一方面，我?guó)農(nóng)村地區(qū)雖然歷經(jīng)多次規(guī)制變革，但以“熟人社會(huì)”為特色的穩(wěn)定組織架構(gòu)并未發(fā)生實(shí)質(zhì)性的改變。 在農(nóng)村金融的運(yùn)作邏輯中，法律、行政法規(guī)等強(qiáng)制性規(guī)范雖然發(fā)揮著重要作用，但道德倫理、宗法習(xí)慣、鄉(xiāng)規(guī)民約等非強(qiáng)制性規(guī)范的約束與激勵(lì)功能同樣不容小覷，以祖緣、地緣、血緣、情緣為基礎(chǔ)形成的關(guān)系契約更是成為調(diào)整人們金融交易行為的基本準(zhǔn)則?；谵r(nóng)村金融特有的社會(huì)傳統(tǒng)與文化背景，必須打破對(duì)純粹的國(guó)家主義治理觀的盲目崇拜，認(rèn)真對(duì)待鄉(xiāng)土社會(huì)中那些鼓勵(lì)性、協(xié)商性、指導(dǎo)性的軟法規(guī)范，將農(nóng)村社會(huì)共同體的制度化、規(guī)范化、程序化的自治規(guī)則納入到體制內(nèi)的監(jiān)管框架中來(lái)。 另一方面，在利益多元化的時(shí)代，剛性的監(jiān)管規(guī)則容易誘發(fā)利益沖突，而柔性監(jiān)管意味著協(xié)商與共識(shí)，它強(qiáng)調(diào)的是被監(jiān)管對(duì)象的參與，凸顯的是現(xiàn)代民主精神，與哈貝馬斯的“協(xié)商民主理論”的價(jià)值旨趣一脈相承。 我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到，農(nóng)村之所以成為金融排斥的重災(zāi)區(qū)，農(nóng)民之所以陷入貧困并淪為社會(huì)弱勢(shì)群體，并非其稟賦與資質(zhì)使然， 而是國(guó)家體制與政府制度安排的結(jié)果，正如諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者阿瑪?shù)賮喩谄涿兑宰杂煽创l(fā)展》中所揭示的那樣，貧困本質(zhì)上來(lái)源于“可行能力的剝奪”，即貧困者之所以貧困，根本在于窮人應(yīng)該享有的基本權(quán)利被系統(tǒng)性地剝奪，從而使他們陷入貧困的惡性循環(huán)。尤努斯教授在其自傳 《窮人的銀行家》 也指出：“如果我們把與給別人的相同或相似的機(jī)會(huì)給予窮人的話，他們是能夠使自己擺脫貧困的。 窮人本身能夠創(chuàng)造一個(gè)沒(méi)有貧困的世界，我們必須去做的只是解開(kāi)我們加在他們身上的枷鎖。 ”柔性監(jiān)管用協(xié)商取代了對(duì)抗， 用民主取代了擅權(quán)，用公共治理取代了單一治理，尊重了農(nóng)民的話語(yǔ)權(quán)和參與權(quán)，貫徹了以人為本、和諧社會(huì)與利益均衡的理念，有利于重構(gòu)社會(huì)弱勢(shì)群體的利益表達(dá)、利益整合與利益實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

（二） 包容性監(jiān)管理念與善治理念的價(jià)值整合

前文指出，善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家和公民社會(huì)的一種新型關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。 這一特征決定了公民社會(huì)是善治的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，沒(méi)有一個(gè)健全和發(fā)達(dá)的公民社會(huì)，就不可能有真正的善治。從這個(gè)意義上講， 善治是一種公共治理，即“善治=開(kāi)放式的公共管理+廣泛的公眾參與”。 從理念追求上看，善治至少涵蓋了合法性、透明性、可問(wèn)責(zé)性等價(jià)值秉性。 具體到農(nóng)村金融語(yǔ)境下，合法性指的是社會(huì)秩序與權(quán)威被農(nóng)村居民和企業(yè)自覺(jué)認(rèn)可、服從的性質(zhì)和狀態(tài)；透明性指的是對(duì)農(nóng)村金融的監(jiān)管信息應(yīng)當(dāng)保持公開(kāi)，確保利益相關(guān)者享有知情權(quán)；可問(wèn)責(zé)性則指的是農(nóng)村金融的監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其人員負(fù)有“善良管理人的注意責(zé)任”，當(dāng)出現(xiàn)監(jiān)管懈怠或監(jiān)管濫權(quán)時(shí)，其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。 雖然善治理念與包容性監(jiān)管理念在內(nèi)涵與外延上均有所差異，但二者明顯存在很高的契合度， 若通過(guò)合理有效的價(jià)值整合，包容性監(jiān)管理念完全有可能成為幫助農(nóng)村金融實(shí)現(xiàn)善治的一條捷徑，而金融監(jiān)管治理為這種價(jià)值整合提供了可行進(jìn)路。

監(jiān)管治理這一概念的出現(xiàn)始于上個(gè)世紀(jì)90年代中期Levy 和Spiller 對(duì)電力和公共服務(wù)等領(lǐng)域監(jiān)管的研究， 其是指建立一種結(jié)構(gòu)和機(jī)制，使監(jiān)管機(jī)構(gòu)更好地進(jìn)行監(jiān)管決策，從而履行好委托人賦予的監(jiān)管職責(zé)。2002 年，國(guó)際貨幣基金組織的Udaibir S. Das 和Marc Quintyn 將監(jiān)管治理的研究思想引入金融領(lǐng)域，金融監(jiān)管治理的理念便濫觴開(kāi)來(lái)。同年，國(guó)際貨幣基金組織發(fā)布了兩份關(guān)于良好金融監(jiān)管治理機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)的研究報(bào)告：《監(jiān)管的獨(dú)立性和金融穩(wěn)定》和《危機(jī)防范和危機(jī)管理：監(jiān)管治理的角色》。 這兩份報(bào)告提出了良好金融監(jiān)管治理的四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、責(zé)任性、透明性、監(jiān)管操守。 獨(dú)立性意味著金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)享有充分的自主權(quán)，能夠擺脫利益集團(tuán)的牽制而做出客觀和理性的判斷；責(zé)任性意味著金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)不僅要對(duì)政府和立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，還要對(duì)被監(jiān)管機(jī)構(gòu)和公眾負(fù)責(zé)，其隱含著“協(xié)商民主”等柔性監(jiān)管的意蘊(yùn)；透明性意味著杜絕暗箱操作與監(jiān)管尋租，使決策陽(yáng)光化，確保公眾對(duì)監(jiān)管信息的可獲得性；監(jiān)管操守意味著監(jiān)管人員保持良好的職業(yè)道德，確保其執(zhí)行善治的制度目標(biāo)而不是向他們的自利行為妥協(xié)。不難發(fā)現(xiàn)，良好金融監(jiān)管治理的標(biāo)準(zhǔn)既體現(xiàn)了包容性監(jiān)管理念的要求， 也折射出善治理念的理性光輝，對(duì)二者進(jìn)行了精巧的價(jià)值整合。 我國(guó)的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將上述監(jiān)管治理標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)到農(nóng)村金融的監(jiān)管實(shí)踐中， 秉持和踐行包容性監(jiān)管的理念，正視并重視軟法之治， 嘗試和采行公共治理，不斷完善農(nóng)村金融實(shí)現(xiàn)善治的方法與路徑。

三、從理念走向制度：包容性監(jiān)管理念的制度訴求

金融服務(wù)法的包容性監(jiān)管理念為農(nóng)村金融描繪了一幅善治的理想圖景，但理念若不能落實(shí)到制度層面， 則理想圖景難免有畫(huà)餅充饑之嫌，其理論價(jià)值無(wú)疑會(huì)大打折扣。 我們認(rèn)為，包容性監(jiān)管理念的提出不是閉門(mén)造車式的臆想，更非一廂情愿式的迷戀，而是具有深厚的人文思想基礎(chǔ)和豐富的社會(huì)實(shí)踐依據(jù)，并至少能夠在農(nóng)村金融服務(wù)的市場(chǎng)準(zhǔn)入、市場(chǎng)監(jiān)管與市場(chǎng)退出三個(gè)環(huán)節(jié)中回應(yīng)農(nóng)村金融善治的制度訴求。

（一） 農(nóng)村金融服務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管制度的變革

市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管是整個(gè)農(nóng)村金融監(jiān)管體系的第一個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)于保證農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)健康發(fā)展和維護(hù)農(nóng)村金融市場(chǎng)秩序起著至關(guān)重要的作用。 綜觀我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村金融服務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管制度，存在的主要問(wèn)題是：在監(jiān)管理念上強(qiáng)調(diào)安全而忽視效率、強(qiáng)調(diào)發(fā)展而忽視公平；在監(jiān)管制度上強(qiáng)調(diào)監(jiān)管威權(quán)而忽視監(jiān)管治理。 改革我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村金融服務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管制度的基本思路是：

首先，打破農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)設(shè)立核準(zhǔn)主義一統(tǒng)天下的局面，有條件地引入準(zhǔn)則主義。 當(dāng)前，我國(guó)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立實(shí)行無(wú)差別的核準(zhǔn)制，無(wú)論是村鎮(zhèn)銀行、貸款公司，還是農(nóng)村資金互助社，莫不如此。 對(duì)村鎮(zhèn)銀行的設(shè)立采取核準(zhǔn)主義尚能理解，對(duì)貸款公司與農(nóng)村資金互助社也強(qiáng)行采取核準(zhǔn)主義，則存在正當(dāng)性疑問(wèn)。 基于二者的規(guī)模與特點(diǎn)，有必要對(duì)其設(shè)立改采準(zhǔn)則主義。 準(zhǔn)則主義最為本質(zhì)的特點(diǎn)在于：一是交易安全的實(shí)現(xiàn)借助于客觀的法定條件，而非行政機(jī)關(guān)的主觀自由裁量； 二是保障交易安全的條件的法定化和公示化。在農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立中引入準(zhǔn)則主義，有助于控制和降低因片面追求金融安全而支付的沉淀成本，亦有助于控制監(jiān)管機(jī)構(gòu)行政特權(quán)的膨脹。

其次，放寬新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入的具體標(biāo)準(zhǔn)。 新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)是在大型金融機(jī)構(gòu)因“嫌貧愛(ài)富”而撤離農(nóng)村地區(qū)之后出現(xiàn)的，一般具有規(guī)模小、實(shí)力弱、競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)等特點(diǎn)，需要在投資主體資格、注冊(cè)資本、治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)部控制制度等市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)上對(duì)其進(jìn)行傾斜。 銀監(jiān)會(huì)《若干意見(jiàn)》也從放開(kāi)準(zhǔn)入資本范圍、調(diào)低注冊(cè)資本、調(diào)整投資人資格、放寬業(yè)務(wù)準(zhǔn)入條件與范圍、調(diào)整高管人員準(zhǔn)入資格、 調(diào)整新設(shè)法人機(jī)構(gòu)審批權(quán)限、 實(shí)行簡(jiǎn)潔靈活的公司治理等方面為村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等新型金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入農(nóng)村金融服務(wù)市場(chǎng)大開(kāi)方便之門(mén)。 但這些市場(chǎng)準(zhǔn)入改革措施尚處于試點(diǎn)階段，《若干意見(jiàn)》也因其法律效力層級(jí)的低微而難以有效指導(dǎo)金融監(jiān)管實(shí)踐，因此有必要將試點(diǎn)中行之有效的制度經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)提煉，進(jìn)而在《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》中作出相應(yīng)規(guī)范。

再次，對(duì)民間金融進(jìn)行法制化改造，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入農(nóng)村金融服務(wù)市場(chǎng)。 在政府管制下，我國(guó)數(shù)萬(wàn)億的民間資本長(zhǎng)期游離于法律的灰色地帶， 對(duì)于緩解農(nóng)村的資金饑渴鞭長(zhǎng)莫及。假如能夠?yàn)槊耖g借貸松綁，則農(nóng)村金融的結(jié)構(gòu)性扭曲有望得到根本改變，從這個(gè)意義上講，對(duì)民間金融進(jìn)行法制化改造是破解農(nóng)村金融時(shí)代難題的靈丹妙藥，正如有學(xué)者所言，“要培育中國(guó)的有關(guān)資金公平配置的新增長(zhǎng)極，必須以規(guī)范民間金融為中心”。值得注意的是，國(guó)務(wù)院于2010年5 月發(fā)布的《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》第18 條規(guī)定，鼓勵(lì)民間資本發(fā)起或參與設(shè)立村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等金融機(jī)構(gòu)，放寬村鎮(zhèn)銀行或社區(qū)銀行中法人銀行最低出資比例的限制。 該規(guī)定雖然宣示意義大于實(shí)際意義，但為民間資本進(jìn)入農(nóng)村金融服務(wù)市場(chǎng)指明了方向。 對(duì)民間金融進(jìn)行法制化改造，短期目標(biāo)是盡快通過(guò)《放貸人條例》，使“地下錢(qián)莊”合法化，長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)則是制定《民間融資法》，對(duì)民間融資進(jìn)行全面的法律規(guī)范。

（二） 農(nóng)村金融服務(wù)市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管制度的變革

長(zhǎng)期以來(lái)，監(jiān)管部門(mén)對(duì)農(nóng)村金融服務(wù)市場(chǎng)的特異性問(wèn)題缺乏清晰認(rèn)知，習(xí)慣于將城市金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)監(jiān)管措施簡(jiǎn)單復(fù)制到農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)身上，如在適用資本充足率、存款準(zhǔn)備金、壞賬與呆賬準(zhǔn)備金等方面，農(nóng)村與城市的金融機(jī)構(gòu)幾乎沒(méi)有區(qū)別。 此外，我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村金融服務(wù)市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管制度剛性有余而柔性不足，過(guò)于強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一化監(jiān)管而忽視差異化監(jiān)管。 秉持包容性監(jiān)管的理念，我們認(rèn)為農(nóng)村金融服務(wù)市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管制度至少需要在兩個(gè)方面進(jìn)行調(diào)適：一是要對(duì)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)實(shí)行寬松的監(jiān)管政策，如相對(duì)提高其風(fēng)險(xiǎn)容忍度和呆賬容忍度，盡量調(diào)低其存款準(zhǔn)備金率等。 這樣的寬松監(jiān)管措施主要是考慮到農(nóng)村金融的實(shí)際狀況，有利于為新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展提供良好的制度環(huán)境。 二是要重視民間金融的軟法之治。 在一個(gè)“熟人社會(huì)”里進(jìn)行金融監(jiān)管治理，單靠硬法之治勢(shì)必捉襟見(jiàn)肘，唯有發(fā)掘民間金融領(lǐng)域非正式規(guī)范的理性作用，使之與正式規(guī)范保持良性互動(dòng)并促進(jìn)適時(shí)替代，才能確保農(nóng)村金融治理機(jī)制的規(guī)范彈性與應(yīng)有活力。

（三） 農(nóng)村金融服務(wù)市場(chǎng)退出監(jiān)管制度的變革

從銀監(jiān)會(huì)頒布的關(guān)于村鎮(zhèn)銀行、 貸款公司、農(nóng)村資金互助社的行政規(guī)章來(lái)看，我國(guó)農(nóng)村金融服務(wù)市場(chǎng)退出的方式主要有接管、解散、撤銷、破產(chǎn)四類， 實(shí)踐中還存在責(zé)令關(guān)閉、 停業(yè)整頓、托管、行政重組等市場(chǎng)退出方式。 由于我國(guó)尚未建立針對(duì)金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)法律制度，所以實(shí)踐中農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)退出主要采取了行政方式?！皬?qiáng)行政、弱司法”構(gòu)成了我國(guó)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出權(quán)力版圖的基本圖景，農(nóng)村金融服務(wù)的市場(chǎng)退出同樣如此。 行政主導(dǎo)型市場(chǎng)退出模式存在的弊端在于：政府的隱性擔(dān)保加劇了問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)，使市場(chǎng)退出成本居高不下；政府權(quán)力與責(zé)任的不匹配會(huì)造成行政權(quán)力的軟約束，進(jìn)而會(huì)扭曲金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)退出機(jī)制，難以保護(hù)相關(guān)主體的合法權(quán)益。 正如有學(xué)者所言：“民間金融組織的市場(chǎng)退出，客觀上損害了民間金融組織的結(jié)社權(quán)，直接限制了民間金融組織的機(jī)會(huì)自由和財(cái)產(chǎn)自由，故而應(yīng)當(dāng)賦予被強(qiáng)制退出民間金融組織以程序性保障，輔之于事前的申辯程序和事后的司法審查程序。 ”由于農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)退出分為主動(dòng)退出與強(qiáng)制退出，所以監(jiān)管機(jī)構(gòu)同樣要采取差異化的監(jiān)管策略。 再造我國(guó)農(nóng)村金融服務(wù)市場(chǎng)退出監(jiān)管制度，主要是確立市場(chǎng)主導(dǎo)型的金融機(jī)構(gòu)退出范式，包括從行政接管走向市場(chǎng)托管、從行政重組走向市場(chǎng)并購(gòu)、從行政破產(chǎn)走向司法破產(chǎn)。這種范式轉(zhuǎn)換完成后， 農(nóng)村金融服務(wù)市場(chǎng)的退出機(jī)制會(huì)更加順暢，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的投資者與債權(quán)人的利益亦能得到更加周全的保護(hù)。

四、包容性監(jiān)管與審慎監(jiān)管之關(guān)系：一個(gè)必要的交待

自從巴塞爾委員會(huì)于1997 年發(fā)布 《銀行業(yè)有效監(jiān)管核心原則》以來(lái)，審慎監(jiān)管便作為金融業(yè)監(jiān)管的核心原則被確定下來(lái)。2008 年席卷全球的金融危機(jī)過(guò)后，審慎監(jiān)管存在的價(jià)值更是得到了空前強(qiáng)化，表現(xiàn)為在價(jià)值追求上重新導(dǎo)向公共利益，并傾向于對(duì)消費(fèi)者權(quán)益的有限保護(hù)；在監(jiān)管策略上從偏重微觀監(jiān)管轉(zhuǎn)向強(qiáng)化宏觀監(jiān)管，努力實(shí)現(xiàn)宏觀監(jiān)管與微觀監(jiān)管的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。在此背景下，提倡包容性監(jiān)管理念難免受到諸多質(zhì)疑： 包容性監(jiān)管理念是否有悖于審慎監(jiān)管理念？ 包容性監(jiān)管理念是否會(huì)誘發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)？ 唯有厘清這些法律迷霧并進(jìn)行正當(dāng)性的學(xué)理求證，包容性監(jiān)管理念才能獲得鮮活的學(xué)術(shù)生命。

我們認(rèn)為，包容性監(jiān)管理念不是對(duì)審慎監(jiān)管理念的違反與顛覆，而是修補(bǔ)與超越。 首先，包容性監(jiān)管理念強(qiáng)調(diào)的是放松僵硬的金融管制和推行有限度的監(jiān)管寬容，金融管制的放松并不意味著金融監(jiān)管的缺位，監(jiān)管寬容亦非無(wú)原則的姑息縱容，無(wú)論是差異化監(jiān)管還是柔性監(jiān)管均是以有效控制金融風(fēng)險(xiǎn)為前提。 國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)也一再表明，對(duì)于接受審慎監(jiān)管的小額金融機(jī)構(gòu)采用與傳統(tǒng)銀行嚴(yán)厲程度不同的監(jiān)管工具，對(duì)于接受非審慎監(jiān)管的小額金融機(jī)構(gòu)發(fā)布某些穩(wěn)健性規(guī)則以引導(dǎo)其建立良好的內(nèi)控機(jī)制，其金融風(fēng)險(xiǎn)是可以得到有效防控的。其次，包容性監(jiān)管理念體現(xiàn)出一種公共治理觀，強(qiáng)調(diào)監(jiān)管的參與性和民主性，注重監(jiān)管的透明性與可問(wèn)責(zé)性，其迎合了從干預(yù)主義到監(jiān)管治理的金融監(jiān)管新趨勢(shì)，破解了片面強(qiáng)調(diào)金融安全而忽視金融公平的監(jiān)管范式危機(jī)，是對(duì)審慎監(jiān)管理念的修正與超越。 第三，巴塞爾委員會(huì)框架下的審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)解決的是全球化語(yǔ)境下的一般話題，忽視對(duì)轉(zhuǎn)型國(guó)家本土化問(wèn)題的關(guān)注，其對(duì)我國(guó)的農(nóng)村金融有多大的適用性，不無(wú)疑問(wèn)。 而包容性監(jiān)管理念充分考慮了我國(guó)農(nóng)村地區(qū)金融抑制和金融排斥的現(xiàn)實(shí)境況，深刻關(guān)照了“熟人社會(huì)”與鄉(xiāng)土秩序的運(yùn)作邏輯，其所蘊(yùn)含的軟法之治、協(xié)商民主、公共治理等制度稟賦與我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)發(fā)展實(shí)際狀況存在更多的契合。 因此，在我國(guó)農(nóng)村金融的治理過(guò)程中實(shí)行包容性監(jiān)管理念， 不僅不會(huì)誘發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)，還會(huì)有效減少利益沖突和提升監(jiān)管水平。

五、結(jié) 語(yǔ)

農(nóng)村金融好比是金融監(jiān)管鏈條中的“戈?duì)柕纤澜Y(jié)”，素來(lái)是金融監(jiān)管的難點(diǎn)所在。 當(dāng)傳統(tǒng)的金融監(jiān)管模式面臨困境和陷入迷惘，當(dāng)完善的法典和周詳?shù)呐欣裏o(wú)法規(guī)制日益復(fù)雜多變的農(nóng)村金融社會(huì)關(guān)系時(shí)，我們不得不反思法律的適用性與制度的本土化問(wèn)題。 在金融排斥向金融包容嬗變、金融管制法向金融服務(wù)法轉(zhuǎn)型的當(dāng)下，對(duì)農(nóng)村金融采用差異化監(jiān)管、適度監(jiān)管和柔性監(jiān)管等包容性的監(jiān)管理念或許會(huì)收到事半功倍之效。 盡管包容性監(jiān)管理念為農(nóng)村金融實(shí)現(xiàn)善治描繪的還只是一幅“烏托邦”式的理想圖景，但這極有可能是農(nóng)村金融從“煉獄”走向“天堂”的關(guān)鍵一步。

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