我國(guó)填海造地的驅(qū)動(dòng)因素及對(duì)策分析

趙 夢(mèng)，張靜怡

（國(guó)家海洋技術(shù)中心 天津 300112）

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，土地空間資源日益稀缺，填海造地成為拓展城市發(fā)展空間的新途徑。填海造地活動(dòng)在世界各地也普遍存在：荷蘭是世界上最早實(shí)施填海造地的國(guó)家，其2／3的土地都是填海形成的；1994 年日本在大阪灣建成了第一個(gè)離岸的填海機(jī)場(chǎng)，進(jìn)行了離岸式填海造地的新嘗試；澳門(mén)國(guó)際機(jī)場(chǎng)人工島、南灣湖整治和新口岸填海等多項(xiàng)大型填海工程的完成，使澳門(mén)的陸域面積不斷增加；濱海新區(qū)、曹妃甸工業(yè)區(qū)等通過(guò)填海擴(kuò)充了大量發(fā)展空間，為我國(guó)沿海戰(zhàn)略實(shí)施提供了保障。我國(guó)填海造地經(jīng)過(guò)四五十年的發(fā)展，規(guī)模逐漸擴(kuò)大，土地管理政策、海洋管理政策、社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)及填海造地的低成本高收益等因素都在一定程度上推動(dòng)了填海造地的發(fā)展。

1 填海造地歷史變革

我國(guó)的圍海造地工程始于20世紀(jì)的五六十年代，由于各階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的差異，填海造地工程發(fā)展上大致可以總結(jié)為4個(gè)階段。

1．1 圍海曬鹽

新中國(guó)成立初期，由于物資匱乏，生產(chǎn)條件落后，為了維持基本的生活，沿海地區(qū)在當(dāng)時(shí)客觀條件和自身認(rèn)知水平的約束下，多以開(kāi)發(fā)鹽業(yè)為主，從遼東半島到海南島，我國(guó)沿海11個(gè)省、市、自治區(qū)均有鹽場(chǎng)分布，其中長(zhǎng)蘆鹽區(qū)正是在這個(gè)階段經(jīng)過(guò)新建和擴(kuò)建成為我國(guó)最大的鹽區(qū)，而南方最大的海南鶯歌海鹽場(chǎng)也是在1958年建設(shè)投產(chǎn)［1］。

1．2 農(nóng)業(yè)灘涂圍墾

從20世紀(jì)60年代中期至70年代，由于自然災(zāi)害等多種因素導(dǎo)致食品極度匱乏，沿海居民為了增加糧食生產(chǎn)，紛紛圍墾海涂來(lái)擴(kuò)展農(nóng)業(yè)用地，種植谷物桑麻［2］。如，汕頭港從新中國(guó)成立初期到1978 年共圍墾22 宗，總面積達(dá)5 800hm2；福建省約20 萬(wàn)hm2海涂，被農(nóng)業(yè)圍墾的面積約為7．5萬(wàn)hm2；上海市這一階段的農(nóng)業(yè)灘涂圍墾面積為3．33萬(wàn)hm2。

1．3 養(yǎng)殖灘涂圍墾

20世紀(jì)80年代中期至90 年代中期正值改革開(kāi)放初期，第三產(chǎn)業(yè)和個(gè)體經(jīng)營(yíng)開(kāi)始逐漸興盛，開(kāi)始了圍墾灘涂進(jìn)行養(yǎng)殖。主要發(fā)生在低潮灘和近岸海域，大量的人工增殖使得水體富營(yíng)養(yǎng)化突出，海域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題突出。

1．4 填海造地

改革開(kāi)放30年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度不斷加快，建設(shè)用地日趨緊張，為了緩解用地緊張，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，再次掀起了填海造地的熱潮。由于填海造地約束規(guī)定很少、開(kāi)發(fā)成本偏低和開(kāi)發(fā)完成后土地使用自由度大，填海造地一度出現(xiàn)了混亂無(wú)序的狀態(tài)。2002年我國(guó)出臺(tái) 《海域使用管理法》，進(jìn)一步完善了用海管理制度，加強(qiáng)了海洋資源的執(zhí)法監(jiān)管，但沿海各地區(qū)填海造地工程仍呈現(xiàn)逐年遞增趨勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)2006—2012 年5月，國(guó)家政府共批準(zhǔn)實(shí)施110 個(gè)區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃，用海面積達(dá)206．593km2，其中填海面積約為175．6km2。

2 填海造地的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

填海造地為沿海城市發(fā)展提供了空間載體，適度的圍填海有利于促進(jìn)沿海經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，是海洋開(kāi)發(fā)的主要手段之一。然而，大規(guī)模、不科學(xué)的圍填海也會(huì)給海洋環(huán)境帶來(lái)巨大的壓力。由于我國(guó)實(shí)施的圍填海工程大部分位于海灣內(nèi)部，填海造地工程多數(shù)是采取岸線(xiàn)截彎取直的方式，致使自然岸線(xiàn)長(zhǎng)度大幅度減少。通常會(huì)導(dǎo)致生物多樣性下降，天然濕地減少。大規(guī)模的填海工程，不可避免地侵占潮間帶沙灘和鹽沼泥灘，破壞底棲動(dòng)物、魚(yú)類(lèi)的繁殖場(chǎng)所，并將導(dǎo)致潮間帶生物種類(lèi)多樣性的下降。圍海造地對(duì)膠州灣地區(qū)海岸帶的生境動(dòng)能和生產(chǎn)功能影響最為顯著，20世紀(jì)60年代膠州灣河口附近生物種類(lèi)多達(dá)54 種，70 年代減到33 種，80年代只剩下17種，原有的14 種優(yōu)勢(shì)種僅剩下1種［3］。填海造地工程極大地改變了海洋生物賴(lài)以生存的自然條件，從而致使工程附近海區(qū)生物種類(lèi)多樣性普遍降低，優(yōu)勢(shì)種和群落結(jié)構(gòu)也發(fā)生改變。此外，圍海造地破壞了原有生態(tài)景觀，對(duì)旅游、娛樂(lè)等行業(yè)將產(chǎn)生較大影響。

由于大量的填海造地，我國(guó)海岸線(xiàn)長(zhǎng)度比新中國(guó)成立初期縮短近2 000km，沿海濕地面積損失近50%。但是，目前我國(guó)的填海造地面積仍居高不下。2011年全國(guó)下達(dá)的建設(shè)用圍填海計(jì)劃為2萬(wàn)hm2，全年國(guó)家和地方批準(zhǔn)及通過(guò)預(yù)審的建設(shè)用圍填海共19 409．24hm2。

3 填海造地的驅(qū)動(dòng)因素分析

快速的城市化進(jìn)程，帶動(dòng)了工業(yè)、交通運(yùn)輸以及旅游等行業(yè)發(fā)展，這些產(chǎn)業(yè)增大了土地需求，因此推動(dòng)填海造地的不斷發(fā)展。

3．1 土地發(fā)展空間有限

1986年出臺(tái)的 《土地管理法》允許依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的條款，奠定了土地管理制度市場(chǎng)化改革和國(guó)有土地資源有償使用制度的基礎(chǔ)。這些制度法規(guī)促使政府在土地管理方式上由粗放型向集約型的轉(zhuǎn)變，用地更加趨于統(tǒng)籌規(guī)劃［4］。黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，“堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，層層落實(shí)責(zé)任，堅(jiān)決守住十八億畝耕地紅線(xiàn)”。耕地的保護(hù)限制了土地的總量，決定了我國(guó)的城市化進(jìn)程不可能再依賴(lài)城市空間的無(wú)限擴(kuò)張。在最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度背景下，是我國(guó)日益加快的城市化進(jìn)程。到2008年年底，我國(guó)城市化水平已經(jīng)達(dá)到45．68%，比1979年提高了26．72%，平均每年增長(zhǎng)0．89%。麥肯錫全球研究中心2009年的報(bào)告指出：如果保持當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭，到2050年，中國(guó)的城市化水平將達(dá)到70%，城市人口將超過(guò)10億。與此同時(shí)，中國(guó)特大城市的極化作用會(huì)繼續(xù)加強(qiáng)，中國(guó)將有221 座超過(guò)百萬(wàn)人口的特大城市，其中有23座城市的人口將超過(guò)500萬(wàn)，到2025年，城市創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)將占GDP 的90%以上。于是，在土地耕地保護(hù)政策和城市擴(kuò)張的驅(qū)動(dòng)下，向海洋要空間、通過(guò)填海造就新陸地空間或進(jìn)行占補(bǔ)平衡等做法呼之欲出。

3．2 海域管理政策相對(duì)寬松

2002年頒布實(shí)施的 《海域使用管理法》確立了海洋功能區(qū)劃、有償使用和海域使用權(quán)3項(xiàng)海域管理基本制度，確保了海域的有序、有償和科學(xué)使用。2006年我國(guó)開(kāi)始實(shí)行區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃制度，對(duì)集中連片開(kāi)發(fā)的海域要求編制規(guī)劃，整體上報(bào)。2012 年國(guó)務(wù)院批復(fù)了 《全國(guó)海洋功能區(qū)劃 （2011—2020 年）》，沿海新一輪省級(jí)海洋功能區(qū)劃正在報(bào)批階段，新一輪全國(guó)和省級(jí)區(qū)劃提出了海域用途管控和總量控制的雙重管理手段。國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家海洋局發(fā)布了 《關(guān)于加強(qiáng)圍填海規(guī)劃計(jì)劃管理的通知》《圍填海計(jì)劃管理辦法》等文件，其中規(guī)定：“圍填?；顒?dòng)必須納入圍填海計(jì)劃管理，圍填海計(jì)劃指標(biāo)實(shí)行指令性管理，不得擅自突破?！敝链?，我國(guó)的海域管理基本形成了 “區(qū)劃統(tǒng)籌、規(guī)劃引導(dǎo)、計(jì)劃調(diào)節(jié)”的海域管理格局。

然而需要指出的是，當(dāng)前的海域管理政策對(duì)于圍填海的管理仍然是相對(duì)寬松，為大規(guī)模填海造地留有了余地。一是圍填海計(jì)劃指標(biāo)尚未將落實(shí)到省、市自治區(qū)，存在個(gè)別地區(qū)指標(biāo)虛報(bào)，過(guò)多申請(qǐng)，將計(jì)劃指標(biāo)的約束總規(guī)模當(dāng)做發(fā)展規(guī)模；二是區(qū)域用海規(guī)劃和圍填海計(jì)劃尚未完全 “無(wú)縫”銜接，區(qū)域用海規(guī)劃一般批復(fù)的是未來(lái)5～10 年的用海，圍填海計(jì)劃只是針對(duì)當(dāng)年的總用海規(guī)模限定，這就造成圍填海計(jì)劃無(wú)法約束當(dāng)年申請(qǐng)批復(fù)的區(qū)域用海規(guī)劃，已經(jīng)批復(fù)的區(qū)域用海規(guī)劃可以在將來(lái)用作 “爭(zhēng)取”指標(biāo)的“砝碼”；三是當(dāng)前的海域管理政策依然缺少行之有效的針對(duì)用海規(guī)模過(guò)大的區(qū)域用海規(guī)劃或單體項(xiàng)目的審查標(biāo)準(zhǔn)，為在一次規(guī)劃或單個(gè)項(xiàng)目中獲取更多海域，海域申請(qǐng)者往往過(guò)分夸大發(fā)展目標(biāo)或用海需求，目前卻沒(méi)有行之有效的審查標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也缺少針對(duì)圍填海后續(xù)的監(jiān)督管理。因此，雖然當(dāng)前我國(guó)的海域管理政策雖已趨于完善，但針對(duì)填海造地這一特殊用海的管理，仍然相對(duì)寬松，為大規(guī)模圍填海、粗放式圍填海等提供了可乘之機(jī)。

3．3 社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)

填海造地活動(dòng)范圍逐漸擴(kuò)大的另一個(gè)影響因素就是社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素。目前，沿海地區(qū)社會(huì)快速發(fā)展，城市化進(jìn)程加快，人口也不斷增長(zhǎng)。同時(shí)隨著城市基礎(chǔ)建設(shè)投資總量的增加，基礎(chǔ)設(shè)施的大量投入，土地利用更加集約，填海造地活動(dòng)的發(fā)展在一定程度上能夠緩解這一問(wèn)題。同時(shí)，由于對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，很多地方政府將建設(shè)港口、發(fā)展臨港工業(yè)作為區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，港口和臨港工業(yè)園區(qū)等工程項(xiàng)目建設(shè)的刺激是大規(guī)模實(shí)施圍填海誘發(fā)的又一因素。沿海地方政府紛紛設(shè)計(jì)重大項(xiàng)目以促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在2005—2010 年期間，沿海各省、市、自治區(qū)的建設(shè)圍填海面積占總圍填海面積的94．3% （圖1），在這些建設(shè)圍填海中，大多數(shù)都是用于港口、工業(yè)區(qū)和商業(yè)旅游區(qū)的建設(shè)。

圖1 2005—2010年沿海省、市、自治區(qū)填海造地情況

3．4 填海成本較小而收益巨大

導(dǎo)致填海的最直接因素是土地價(jià)值帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益和海岸自然條件適宜性下填海成本之間的利潤(rùn)差［4］。目前，我國(guó)填海造地主要利用預(yù)壓、排水、吹填等方法［5］。從海岸類(lèi)型與填海的關(guān)系來(lái)看，泥沙質(zhì)海灘海岸填海造地難度較低，成本較小，因此其填海造地范圍最為廣泛。以天津?yàn)槔旖蜓睾Ｖ饕獮橛倌噘|(zhì)海岸，能夠滿(mǎn)足填海工程的需求，并且填海成本低廉，工藝簡(jiǎn)單，從而驅(qū)使天津填海造地的大范圍進(jìn)行。填海造地形成的土地能夠產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)效益，在這種情況下，填海成本低的地區(qū)其開(kāi)發(fā)力度也會(huì)隨之變大。

相關(guān)研究表明，我國(guó)的圍填海成本普遍較低，每畝填海的成本約在14萬(wàn)～30萬(wàn)元 （其中建設(shè)用填海造地的海域使用金每畝2萬(wàn)～12萬(wàn)元），對(duì)于自然條件適宜的地區(qū)其填海成本更低。填海形成的土地一般通過(guò)招標(biāo)拍賣(mài)的方式出讓?zhuān)涑鲎尳疬h(yuǎn)遠(yuǎn)高于填海成本，中小城市的工業(yè)用地出讓金在每畝20萬(wàn)元以上，商住用地多數(shù)高于50萬(wàn)元，區(qū)位優(yōu)越的沿海區(qū)域可達(dá)近百萬(wàn)元。巨大的成本利益差額驅(qū)動(dòng)，推動(dòng)了填海造地規(guī)模的不斷擴(kuò)大。

4 對(duì)策建議

4．1 合理規(guī)劃填海造地區(qū)域

調(diào)查全國(guó)沿海地區(qū)，根據(jù)已有的海洋功能區(qū)域分析并論證。在此基礎(chǔ)上，確定適宜填海造地的沿海區(qū)片，確定全國(guó)圍填海造地等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)圍填海造地進(jìn)行總量控制［3］。對(duì)不同等級(jí)海域的圍填海工程規(guī)模、數(shù)量等進(jìn)行嚴(yán)格管理，確保海域資源的統(tǒng)籌有序經(jīng)營(yíng)和合理開(kāi)發(fā)利用。尤其對(duì)生態(tài)環(huán)境差的海域應(yīng)禁止填海造地工程的實(shí)施，對(duì)于能夠開(kāi)發(fā)的海域要明確規(guī)定開(kāi)發(fā)面積、開(kāi)發(fā)計(jì)劃和開(kāi)發(fā)范圍。

4．2 發(fā)揮海域使用金調(diào)控作用

海域使用金是國(guó)家調(diào)控海域市場(chǎng)的重要經(jīng)濟(jì)手段。根據(jù)全國(guó)填海造地調(diào)研數(shù)據(jù)，填海造地改變了海域的自然屬性，極大地影響了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，與此同時(shí)，現(xiàn)行的海域使用金標(biāo)準(zhǔn)與填海完成的周邊土地出讓金差距過(guò)大，因此，應(yīng)逐步提高填海造地海域使用金的征收標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)杠桿作用。對(duì)于填海造地需求因素較多的地區(qū)，建立健全填海造地招標(biāo)拍賣(mài)的市場(chǎng)機(jī)制，促使填海企業(yè)根據(jù)實(shí)際需求申請(qǐng)?zhí)詈Ｃ娣e，從而保障開(kāi)發(fā)者的用海需求，避免企業(yè)在缺少項(xiàng)目支持下的盲目填海現(xiàn)象。

4．3 嚴(yán)格填海造地審批

填海造地的項(xiàng)目要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的論證，對(duì)于填海造地可能引發(fā)的水動(dòng)力條件的改變和對(duì)其他開(kāi)發(fā)行動(dòng)的影響以及效益評(píng)估進(jìn)行細(xì)致分析，減少盲目性［2］。管理部門(mén)應(yīng)在深入了解填海造地工程實(shí)際需求的基礎(chǔ)上進(jìn)行審批，逐步建立起對(duì)圍海造地的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和評(píng)估制度，要及時(shí)發(fā)現(xiàn)并總結(jié)圍海造地過(guò)程的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

4．4 加強(qiáng)填海造地監(jiān)管

建立健全填海造地項(xiàng)目的跟蹤監(jiān)測(cè)制度，通過(guò)定期檢查和不定期抽查等方式，監(jiān)控項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程，及時(shí)糾正各種違規(guī)、違法行為，嚴(yán)肅查處未批先用、少批多用等違法違規(guī)行為。同時(shí)地方要根據(jù)實(shí)際情況制定完善的管理制度，在充分保證制度和程序有效性的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管措施，形成合理有序的監(jiān)管工作流程。

4．5 增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)意識(shí)

在填海造地工程中，加強(qiáng)對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)域或受到影響區(qū)域的海洋生物、生態(tài)環(huán)境、水文環(huán)境等方面的保護(hù)力度，盡量將影響減至最小。對(duì)圍填海項(xiàng)目進(jìn)行設(shè)計(jì)時(shí)，盡量選擇避免完全填海、嚴(yán)重改善生態(tài)環(huán)境的技術(shù)方法，以減少對(duì)環(huán)境的影響。

4．6 建立填海造地后評(píng)估機(jī)制

填海造地后評(píng)估，是在填海工程完成后對(duì)填海區(qū)域的自然環(huán)境、生態(tài)服務(wù)功能、經(jīng)濟(jì)效益等的評(píng)估行為。建立填海造地后評(píng)估機(jī)制，不僅可以了解最新的生態(tài)情況，還有利于總結(jié)填海造地的經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn)，摸索填海造地在方法上、規(guī)模上、布局上的創(chuàng)新和規(guī)律。

［1］邱慧燕．廈門(mén)市填海造地進(jìn)程的初步研究［D］．廈門(mén)：廈門(mén)大學(xué)，2009．

［2］陳孔小．淺談填海造地工程的發(fā)展趨勢(shì)［J］．中國(guó)水運(yùn)，2011（3）：216－217．

［3］李欣．圍海造地工程對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境的影響［J］．環(huán)境科學(xué)與工程研究，2010（7）：86－87．

［4］于海波，莫多聞，吳建生．深圳填海造地動(dòng)態(tài)變化及其驅(qū)動(dòng)因素分析［J］．地理科學(xué)進(jìn)展，2009（7）：584－590．

［5］韓選江．大型圍海造地吹填土地基處理技術(shù)原理及應(yīng)用［M］．北京：中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2009：21－25．