海洋危機管理政府協(xié)調(diào)機制構(gòu)建探析*

王 琪 劉海燕

（中國海洋大學(xué)，青島 266100）

當(dāng)前，我國正在實施海洋強國戰(zhàn)略，這將極大推進我國海洋事業(yè)的發(fā)展。然而，與之伴隨的是來自自然和人為影響的海洋危機也呈現(xiàn)出頻發(fā)的態(tài)勢，在一定程度危及到海洋事業(yè)的有序和健康發(fā)展。海洋危機所具有的復(fù)合性、區(qū)域性等特點決定了海洋危機管理僅靠一個部門的力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，需要相關(guān)部門通力合作、協(xié)調(diào)行動。隨著海洋危機成因的錯綜復(fù)雜性越來越高、演變形式越來越多樣化，目前較為分散的海洋危機管理已經(jīng)不能適應(yīng)解決海洋危機的需要，政府間的協(xié)調(diào)成為解決海洋危機的一個有效途徑。

一、海洋危機管理政府協(xié)調(diào)機制構(gòu)建的必要性

海洋危機管理政府協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建，一方面是海洋危機自身的特點使然，另一方面也是為克服當(dāng)前海洋危機管理中存在的職能分散、部門各自為政等碎片化的不足所致。

海洋危機具有復(fù)合性和區(qū)域性等特點，這些特點決定了海洋危機管理需要各部門通力合作，但是我國現(xiàn)在的海洋管理體制是統(tǒng)一管理和分部門、分級管理相結(jié)合的海洋管理體制，在這樣的體制管理下，海洋危機的職能分散在各個部門，各部門之間的聯(lián)系比較松散，如海洋漁業(yè)危機由海洋漁業(yè)部門管理，這種管理體制往往限制海洋危機處理的效果和效率。因此，建立海洋危機中的政府協(xié)調(diào)機制就顯得尤為必要。

1.海洋危機的特點

海洋危機是指由于自然因素或人類活動引起的，發(fā)生在海洋領(lǐng)域內(nèi)并對海洋權(quán)益、海洋產(chǎn)業(yè)、海洋環(huán)境以及相關(guān)人員的生命財產(chǎn)安全帶來嚴(yán)重威脅的公共危機。①海洋危機具有以下特點：

（1）海洋危機的復(fù)合性。海洋是一個立體的空間，在某一海洋空間的不同層次上可以進行多種活動，形成同一海域多種功能的重疊。海洋使用的這種多宜性導(dǎo)致某一類型海洋危機的發(fā)生往往會引起其他類型海洋危機的發(fā)生。例如海上溢油不僅僅造成海洋環(huán)境污染，還會危害海洋養(yǎng)殖，造成魚類、貝類等死亡，造成養(yǎng)殖業(yè)的危機，同時給海洋中的其他生物帶來危害，引發(fā)海洋生物危機。海洋危機的復(fù)合性與我國目前按行業(yè)管理的海洋管理體制導(dǎo)致某一海洋危機的處置涉及多個政府部門。

（2）海洋危機的區(qū)域性。海水及其生物是流動的，憑借國力和人的意愿是阻止不了這種變化的，這是海洋國土區(qū)別陸地國土最大的地方。海水及其生物的流動性導(dǎo)致海洋危機容易擴散，難以阻攔，在某一個地方產(chǎn)生的危機通常會擴散到其他地區(qū)，例如2008年的青島滸苔事件，青島的滸苔并不是一開始就在青島近海生長的，而是從黃海中部海域飄過來的。清除滸苔需要沿海相關(guān)的省市，如江蘇、山東的沿海城市政府協(xié)作，僅通過一個地方政府的努力遠(yuǎn)不能達(dá)到治理危機的理想效果。

海洋危機除了具有以上兩個突出特點外，還具有一般性危機的緊迫性和廣泛性等特征。海洋危機的以上特點要求對海洋危機進行統(tǒng)一的管理，以便在危機預(yù)防、應(yīng)對處置時能夠調(diào)度人力、物力、財力資源，在危機處置的最佳時期將海洋危機控制住，將海洋危機的損害降低到最小。

2.我國海洋危機管理部門的分散性以及職責(zé)的交叉性

我國現(xiàn)行的海洋管理體制是統(tǒng)一管理與分級管理相結(jié)合的模式。在實際的管理過程中，統(tǒng)一管理相對薄弱，海洋危機管理的職能分散在各個部門。涉及海洋危機管理的主要中央政府部門及其職責(zé)見表1。除了表1中所列的部門之外，海洋危機管理還涉及財政部、安監(jiān)局等部門。海洋危機管理部門的分散性影響海洋危機管理的效率和效果。首先，在海洋危機的預(yù)防上，難以形成信息共享。其次，在海洋危機的處置上，分散的局面容易延誤海洋危機處置的最佳時機。最后，難以界定海洋危機處置不力應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。海洋危機管理部門職責(zé)的交叉性則容易造成責(zé)任的互相推諉。例如，在海洋環(huán)境危機的預(yù)防上，國家海洋局、環(huán)保部門及漁業(yè)部門都擔(dān)負(fù)監(jiān)測職責(zé)，這三個部門缺乏協(xié)調(diào)，部門間又存在行政壁壘，因而在預(yù)防上，每個部門都要投入人力、物力、財力對海洋環(huán)境進行檢測，各部門間往往難以形成信息共享，導(dǎo)致管理成本增加。在海洋危機的處置上，我國在政策以及實踐中有相關(guān)的政府協(xié)調(diào)內(nèi)容，但是由于海洋危機處置涉及眾多部門，協(xié)調(diào)起來比較困難，協(xié)調(diào)機制形成時間緩慢。2011年6月4日的康菲溢油事件發(fā)生兩個多月后，國家海洋局才牽頭聯(lián)合國土資源部、環(huán)境保護部、交通運輸部、農(nóng)業(yè)部、安監(jiān)總局、國家能源局等部門，組成蓬萊19-3油田溢油事故聯(lián)合調(diào)查組。在此之前的兩個多月里，事件中唯一看到的一個監(jiān)管部門就是國家海洋局。因此，建立有效的海洋危機管理協(xié)調(diào)機制迫在眉睫。

表1 中央層面上的海洋危機管理機構(gòu)及職責(zé)

我國地方的海洋管理機構(gòu)是在1989年海洋管理體制改革后逐漸建立起來的，目前我國大陸沿海省份都設(shè)有海洋管理機構(gòu)。地方的海洋危機管理職能在這些機構(gòu)內(nèi)都有規(guī)定，各地在海洋管理機構(gòu)中建立了海洋應(yīng)急管理辦公室。由于海洋危機擴散快的特點，海洋危機的處置需要這些地方政府協(xié)作完成。

一方面，海洋危機的特點要求有一個統(tǒng)一的部門來調(diào)度人力、物力等各方面的資源；另一方面，我國海洋危機管理分散在較多部門，這樣一來，管理主體與管理對象之間就出現(xiàn)了矛盾。為解決這種矛盾，有必要在現(xiàn)有的部門職能劃分基礎(chǔ)上，建立各有關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)機構(gòu)。

二、海洋危機管理政府協(xié)調(diào)機制建立、運行的條件

海洋危機管理政府協(xié)調(diào)機制協(xié)調(diào)的內(nèi)容包含了從海洋危機預(yù)防、處置到恢復(fù)的全過程，包含了相關(guān)的海洋危機管理的政策法規(guī)的制定與執(zhí)行。海洋危機管理的政府協(xié)調(diào)機制需要具備特定的前提條件，包括外部條件和內(nèi)部條件。

1.外部條件

外部條件是指能夠促使協(xié)調(diào)機制建立并運行的外在影響因素。這些因素能夠為海洋危機管理政府協(xié)調(diào)機制提供驅(qū)動力。這些驅(qū)動力包括的因素有：（1）某個緊急的情景或問題。這種情景或問題的出現(xiàn)往往不能通過一個部門來解決，需要多方協(xié)作才能有效解決。（2）外部監(jiān)督的壓力，包括公眾以及媒體的監(jiān)督。（3）對海洋危機管理協(xié)作起一般性指導(dǎo)作用的制度等。

具體到海洋危機管理的政府協(xié)調(diào)機制，其建立與運行已經(jīng)具備了某些外部條件。首先，海洋危機發(fā)生的急迫性和危害性給協(xié)調(diào)機制的建立和運行帶來了壓力。對于海洋危機管理部門來講，進行協(xié)調(diào)的最直接的外部動力就是海洋危機的發(fā)生，海洋危機的特點使得僅靠一個政府部門來管理海洋危機的管理模式，或者不同部門各自管理海洋危機的相對分散化的管理模式已經(jīng)不能滿足解決海洋危機現(xiàn)實的需要。其次，來自社會與媒體的監(jiān)督壓力。媒體對海洋危機的關(guān)注為政府間協(xié)調(diào)帶來了媒體壓力，尤其是在網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)的今天，媒體和公眾會對海洋危機的處置情況隨時關(guān)注，在這種情況下，至少會有一個相關(guān)的海洋危機管理部門發(fā)起并建立協(xié)調(diào)機制，這為海洋危機管理政府協(xié)調(diào)機制的建立提供了條件。最后，我國已有的一般性的法律法規(guī)中有協(xié)調(diào)的相關(guān)規(guī)定，如《突發(fā)事件應(yīng)對法》總則第四條中規(guī)定“國家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制”。海洋危機作為一般性海洋危機的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)遵循《突發(fā)事件應(yīng)對法》中有關(guān)協(xié)調(diào)的規(guī)定。

2.內(nèi)部條件

外部條件是海洋危機管理中政府協(xié)調(diào)機制建立并運行需要具備的重要因素，但這僅是一部分，海洋危機政府協(xié)調(diào)機制還需要具備內(nèi)部條件才能順利運行。就內(nèi)部條件來講，海洋危機管理政府協(xié)調(diào)機制需要具備三層條件：

認(rèn)識上：要建立海洋危機管理間的協(xié)調(diào)機制，首先要正確認(rèn)識協(xié)調(diào)機制的重要性，在協(xié)調(diào)機制的建立上達(dá)成共識，形成以問題為導(dǎo)向的管理觀念，突破原有的機構(gòu)壁壘。其次，相關(guān)的海洋危機管理部門間要形成信任的文化。信任是指人們在做出行動時，盡管存在著信息不對稱，但是仍然選擇相信并做出相應(yīng)的行動。②信任作為一種無形的資本會大大減少信息交流中的成本，減少部門機構(gòu)間因不信任導(dǎo)致的猜忌，對促進部門機構(gòu)間的合作具有重要的推動作用。信任是建立協(xié)調(diào)機制的重要條件，信任的形成有利于協(xié)調(diào)的開展，同時，協(xié)調(diào)也會促進部門間的相互信任。信任不僅會對合作起催化作用，合作本身也會孕育信任。

制度上：海洋協(xié)調(diào)機制的建立和運行需要制度上的保障，認(rèn)識上的一致對于協(xié)調(diào)機制的建立是一種非正式的約束，其約束力不強。各部門在海洋危機管理中協(xié)調(diào)合作，還需要內(nèi)外部制度的保障。在這里，內(nèi)部制度條件與外部制度條件的區(qū)別在于內(nèi)部制度條件能夠為協(xié)調(diào)機制的建立運行提供更詳細(xì)的指導(dǎo)，而外部制度條件提供的是一般的指導(dǎo)。具體來講，海洋危機的內(nèi)部制度包括與海洋危機有關(guān)的具體的法律法規(guī)、海洋危機的預(yù)案、海洋危機協(xié)調(diào)機制運行的程序、原則等。目前，我國在內(nèi)部制度建設(shè)上存在許多不足。首先，我國在海洋危機管理協(xié)調(diào)機制中的法律及預(yù)案建設(shè)上存在許多空白。我國目前對涉及海洋危機的管理部門的權(quán)力有了一定劃分，但是責(zé)任沒有明確，尤其是對海洋危機中不作為的政府官員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任和處分沒有給予界定。其次，對于協(xié)調(diào)機制運行的程序與原則沒有詳細(xì)規(guī)定。這些成為海洋危機管理中政府協(xié)調(diào)的制度性障礙。

機構(gòu)上：觀念和正式的制度為海洋危機管理協(xié)調(diào)機制的建立與形成提供了條件，它們能否發(fā)揮作用，很重要的一點是能否有配套的機構(gòu)及人員去實施，因此為確保靜態(tài)的條件發(fā)揮作用需要建立協(xié)調(diào)機構(gòu)。海洋危機具有很大的緊迫性，在海洋危機發(fā)生后，需要協(xié)調(diào)機構(gòu)迅速作出決策，調(diào)動各個相關(guān)的政府部門在第一時間內(nèi)行動起來，迅速配合，這是海洋危機協(xié)調(diào)機構(gòu)不同于一般的海洋管理協(xié)調(diào)機構(gòu)最突出的特點。海洋危機來臨時，如何使協(xié)調(diào)機構(gòu)迅速做出決策并使各部門行動起來是海洋危機管理政府協(xié)調(diào)機制必須解決的重大問題，協(xié)調(diào)機構(gòu)反應(yīng)不迅速，就會使海洋危機失去處置的最佳時機，給海洋危機的處置帶來更大的成本。

海洋危機管理政府協(xié)調(diào)機制是一個動態(tài)的系統(tǒng)（詳見圖1），在內(nèi)外部條件的支持下，海洋危機協(xié)調(diào)機制通過協(xié)調(diào)相關(guān)政府及部門對海洋危機進行預(yù)防和處置，針對海洋危機處置的結(jié)果，海洋危機協(xié)調(diào)機構(gòu)對其自身的決策和執(zhí)行活動進行調(diào)整，在這種不斷反饋和調(diào)整的互動中，海洋危機管理協(xié)調(diào)機制不斷完善，從而提高管理海洋危機的效果和效率。

圖1 海洋危機政府管理協(xié)調(diào)機制框架③

三、完善我國海洋危機管理政府協(xié)調(diào)機制的措施

目前我國海洋危機管理政府協(xié)調(diào)機制的外部條件已經(jīng)具備，但是在內(nèi)部條件的建設(shè)上還明顯不足，具體可從以下三方面加以完善。

1.完善海洋危機管理中的政府協(xié)調(diào)機構(gòu)，提高決策、執(zhí)行效率

我國現(xiàn)存的海洋危機管理中的政府協(xié)調(diào)機構(gòu)，從存在的時間上可以分為常設(shè)的協(xié)調(diào)機構(gòu)和臨時性的協(xié)調(diào)機構(gòu)，前者包括國家海洋局北海分局、東海分局、南海分局中設(shè)立的應(yīng)急指揮中心和地方上的應(yīng)急辦公室，后者有2008年青島市滸苔應(yīng)急指揮中心等；從海洋危機管理的內(nèi)容上，可以分為一般性的協(xié)調(diào)機構(gòu)和具體的協(xié)調(diào)機構(gòu)，前者最具代表性的是我國的國家海洋委員會，主要負(fù)責(zé)制定海洋危機協(xié)調(diào)的相關(guān)制度和原則，后者包括國家海洋局各分局的應(yīng)急指揮中心、臨時性的應(yīng)急指揮中心等。這些具體的協(xié)調(diào)機構(gòu)主要負(fù)責(zé)海洋危機來臨時的應(yīng)對和處置。從機構(gòu)建設(shè)上講，從海洋危機政策制定到具體的執(zhí)行，我國已經(jīng)形成了較為全面的協(xié)調(diào)機構(gòu)。但是為了克服海洋危機管理協(xié)調(diào)機制生成緩慢等弊端，我國今后需要從以下方面著手提高決策及執(zhí)行效率。

從政策制定上，國家海洋委員會作為我國高層次的綜合性的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，要為海洋危機協(xié)調(diào)提供政策上的支持。組成國家海洋委員會的涉海機構(gòu)的議事人員要根據(jù)我國現(xiàn)實的海洋危機管理情況，制定具體的海洋危機協(xié)調(diào)政策，細(xì)化具體的協(xié)調(diào)機構(gòu)的運行程序和原則，為海洋危機管理協(xié)調(diào)機制的運行提供政策上的支持。

在實際協(xié)調(diào)機構(gòu)的運行上，由于海洋危機具有緊迫性，一旦發(fā)生即需要協(xié)調(diào)機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)迅速作出決策，快速形成聯(lián)動。因此，可以從兩方面提高協(xié)調(diào)機構(gòu)的效率和效果。首先，加強協(xié)調(diào)機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)。領(lǐng)導(dǎo)最重要的能力就是概念技能，概念技能是能夠洞察組織及組織所處環(huán)境的復(fù)雜性，并能根據(jù)環(huán)境的變化迅速對某種客觀事物的發(fā)展規(guī)律進行抽象概括的能力，海洋危機是考驗領(lǐng)導(dǎo)者這種概念技能的重要機會。在協(xié)調(diào)機構(gòu)的建設(shè)中，要有訓(xùn)練和培養(yǎng)委員會成員危機決策能力的內(nèi)容，以使領(lǐng)導(dǎo)在危機來臨時能夠快速做出正確的決策，并且能夠領(lǐng)導(dǎo)本部門的成員積極參與到危機協(xié)調(diào)處理中。其次，構(gòu)建通暢的信息交流溝通平臺。要建立會議制度、海洋信息溝通制度、協(xié)調(diào)檢查制度。會議制度是政府協(xié)調(diào)中經(jīng)常使用的制度，為保證會議的效率及其規(guī)范運行，要對會議召開的條件、時限做出合理規(guī)定。海洋信息溝通制度是針對政府之間存在的信息封鎖建立的，信息的溝通是保證海洋危機管理整體效果最優(yōu)化的條件之一。協(xié)調(diào)檢查制度是一種監(jiān)督評估制度，其目的主要是通過對協(xié)調(diào)結(jié)果的檢查，發(fā)現(xiàn)協(xié)調(diào)過程中的問題，以便在以后的協(xié)調(diào)過程中加以改進；要形成更加詳細(xì)、具體的協(xié)調(diào)考核標(biāo)準(zhǔn)，避免協(xié)調(diào)工作流于形式。

2.完善制度，明確各部門職責(zé)

首先，我國應(yīng)盡快制定海洋危機管理政府協(xié)調(diào)的法律配套措施。我國的《突發(fā)事件應(yīng)對法》以及相關(guān)的海洋法律，如《海洋環(huán)境保護法》，涉及了海洋危機管理的政府協(xié)調(diào)內(nèi)容，但是相關(guān)規(guī)定不甚具體，使海洋危機管理中政府的協(xié)調(diào)缺乏有力的約束性。因此，應(yīng)該盡快制定相應(yīng)的配套措施。其次，由國務(wù)院出臺建立海洋危機應(yīng)對預(yù)案，明確海洋危機發(fā)生時協(xié)調(diào)機制生成的時間以及政府部門不作為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。就海洋應(yīng)急預(yù)案而言，我國中央和地方相關(guān)政府部門制定了一些海洋應(yīng)急預(yù)案，如國家海洋局針對海洋災(zāi)害和海洋事故制定了相應(yīng)預(yù)案，主要有《風(fēng)暴潮、海嘯、海冰應(yīng)急災(zāi)害預(yù)案》、《赤潮災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》、《海洋石油勘探開發(fā)溢油事故應(yīng)急預(yù)案》、《海上石油勘探開發(fā)溢油應(yīng)急響應(yīng)執(zhí)行程序》；交通部制定了《國家海上搜救應(yīng)急預(yù)案》、《中國海上船舶溢油應(yīng)急計劃》（與環(huán)境保護部共同制定）。這些預(yù)案中涉及了海洋危機發(fā)生時相關(guān)部門的職責(zé)，規(guī)定某些海洋危機發(fā)生時相關(guān)部門要協(xié)調(diào)共同應(yīng)對危機，但是這些預(yù)案在實際操作中難以發(fā)揮作用。主要原因有：預(yù)案的法律效力低，約束性有限；有些預(yù)案是由局一級的部門牽頭制定的，對其他部一級部門的約束力不夠；預(yù)案中沒有規(guī)定各部門不作為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。這些都導(dǎo)致預(yù)案不能真正發(fā)揮作用。例如國家海洋局頒發(fā)的《海洋石油勘探開發(fā)溢油事故應(yīng)急預(yù)案》中規(guī)定了溢油事故中外交部、公安部、交通部、財政部等在溢油事故時的職責(zé)，但是溢油事故發(fā)生時卻沒有及時實行。這種狀況暴露了預(yù)案的軟弱性和海洋危機發(fā)生時協(xié)調(diào)機制生成時間的緩慢性。最后，制定具體的協(xié)調(diào)機構(gòu)的運行程序和原則。我國目前沒有對協(xié)調(diào)機構(gòu)制定具體的運行程序和原則，針對這種情況，協(xié)調(diào)機構(gòu)可以經(jīng)過充分討論，在吸收專家和社會意見的基礎(chǔ)上制定出協(xié)調(diào)機構(gòu)運行的程序和原則。只有這樣，海洋危機管理政府協(xié)調(diào)機制才能真正有制度上的保障。

3.培育相互信任的文化

首先，要加強溝通。溝通可以增進伙伴之間的相互理解，信任的建立和維護需要以充分溝通為基礎(chǔ)。其次，要進行組織文化的“同化”，即要加強各部門以問題為導(dǎo)向的文化觀念，加強對協(xié)調(diào)遠(yuǎn)景目標(biāo)的認(rèn)同。每一個政府部門都有其自身的文化，相關(guān)政府部門在價值觀、同其他部門的關(guān)系認(rèn)識及處理規(guī)則上存在一定的差異。而差異的文化背景，會影響協(xié)調(diào)方之間的相互理解，進而影響誠信的行為模式。④海洋危機擴散快，一國的海洋危機如果處理不好往往擴散到國外，影響國與國的關(guān)系，海洋危機處置是否及時有效，涉及的往往不只是政府部門之間的利益，有時會涉及國與國之間的利益。因此，相關(guān)的海洋危機管理部門應(yīng)該有大局意識，以國家利益為重，把維護國家利益作為培育信任的最高目標(biāo)，作為涉海部門的共同愿景。第三，建立信用評價制度和懲罰制度。信任的構(gòu)建需要法律、制度等硬性要素提供必要的外在約束和保障。要建立信用評價制度，對政府部門信用進行評分，對各政府部門建立信用檔案。要建立懲罰制度，在制度建設(shè)中，明確達(dá)成協(xié)議卻沒有實施的政府部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。

注釋：

①張玉強、孫淑秋：《海洋危機的概念、特點及分類研究》，《海洋開發(fā)與管理》2009年第5期。

②張成福、李昊城、邊曉慧：《跨域治理:模式、機制與困境》，《中國行政管理》2012年第3期。

③根據(jù)Emerson Kirk,Nabatchi Tina,Balogh Stephen.An Integrative Framework for Collaborative Governance.Journal of Public Administration Research&Theory.Vol.22 Issue 1,Jan 2012,P6制圖。

④樓園、李曉輝、高俊山：《網(wǎng)絡(luò)化組織形式中的信任構(gòu)建——新制度主義視角》，《中國管理信息化》2009年第15期。

[1]張玉強、孫淑秋.海洋危機的概念、特點及分類研究[J].海洋開發(fā)與管理，2009，(5)：53-57.

[2]樓園、李曉輝、高俊山.網(wǎng)絡(luò)化組織形式中的信任構(gòu)建——新制度主義視角[J].中國管理信息化，2009，(15)：101-104.

[3]張成福、李昊城、邊曉慧.跨域治理:模式、機制與困境[J].中國行政管理，2012，(03)：102-109.

[4]國家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所.中國海洋發(fā)展報告2010[M].北京：海洋出版社，2010.

[5]Emerson Kirk,Nabatchi Tina,Balogh Stephen.An Integrative Framework for Collaborative Governance[J].Journal of Public Administration Research&Theory,2012,22：1－29.