大城市的政府層級(jí)關(guān)系：基于任務(wù)型組織的街道辦事處改革分析

孔繁斌 吳 非

（1.南京大學(xué)，南京 210043；2.南京市建鄴區(qū)民政局，南京 210019）

一、引 言

城市街道辦事處是地方政府或基層政府的派出工作機(jī)構(gòu)，長(zhǎng)期以來街道辦事處成為政府履行職能的一種重要方式，并承載了大量職能機(jī)構(gòu)的管理事務(wù)，甚至擔(dān)負(fù)了一定的基層執(zhí)政功能。但從社會(huì)發(fā)展和國(guó)家治理的變遷趨勢(shì)來看，以街道辦事處這種派出機(jī)構(gòu)的方式履行政府職能，以此為一種治理工具，其績(jī)效究竟如何？是否可以被其它治理工具所取代？或者說街道管理體制改革該如何進(jìn)行的問題，已經(jīng)是深化城市行政管理體制中難以回避的現(xiàn)實(shí)難題。近年來，我國(guó)不同城市對(duì)街道管理體制改革采取了極為不同的方案，從強(qiáng)化到取消都是改革中的策略選擇。在國(guó)家政府制度結(jié)構(gòu)中，街道辦事處是政府派出機(jī)構(gòu)，是政府履行職能的一種組織化、機(jī)構(gòu)化方式，因此，無論強(qiáng)化、弱化或者取消街道辦事處，都是地方政府更有效履行職能的一種策略選擇。

本文嘗試以任務(wù)型組織為依據(jù)，整合一個(gè)理解街道辦事處機(jī)構(gòu)及其改革的分析框架，在相關(guān)條件的變化演進(jìn)中解釋兩個(gè)相關(guān)問題，其一是街道辦事處的職能應(yīng)該如何定位？其二是如何應(yīng)對(duì)街道辦事處的管理體制的改革？我們將從任務(wù)型組織理論，對(duì)這些問題給予解釋。

二、理論視角與問題構(gòu)建

觀察和分析城市街道辦事處的職能定位及其管理體制改革，有著不同的理解角度、動(dòng)機(jī)和目的，觀察的角度和改革的方案深受相關(guān)利益者自身立場(chǎng)的影響。但作為長(zhǎng)期以來地方政府在其治理過程中選擇的一種履行職能的方式，理解街道辦事處的功能并非沒有一個(gè)價(jià)值中立的理論框架。根據(jù)公共組織理論，任何公共組織都是在法定規(guī)則和社會(huì)變遷中調(diào)試自己的功能；①而政府職能機(jī)構(gòu)的設(shè)置，在宏觀上也深受公共治理結(jié)構(gòu)的約束。近年來地方治理創(chuàng)新實(shí)踐中街道管理體制的改革，實(shí)質(zhì)上是在公共治理結(jié)構(gòu)惡化社會(huì)變遷環(huán)境下發(fā)生的政府職能履行方式的選擇。依據(jù)這些假定，我們可以提出理解城市街道職能及管理體制改革的兩個(gè)維度或視角（如圖所示）。

第一個(gè)視角是與公共治理結(jié)構(gòu)相關(guān)的問題。改革開放以來，社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型引發(fā)了公共治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整，過去的集權(quán)式低度分化的社會(huì)日益演化為現(xiàn)在的集權(quán)式高度分化的社會(huì)，而從主觀需求方面來看，社會(huì)公眾對(duì)權(quán)益維護(hù)、社會(huì)福利等的期待不斷增加，公共事務(wù)管理內(nèi)容呈現(xiàn)更高的復(fù)雜性。因此，公共治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整成為影響社會(huì)有效治理的重要因素。從這個(gè)視角或維度中，我們可以發(fā)現(xiàn)，政府履職方式必須與社區(qū)自治統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，尤其是要將促進(jìn)社區(qū)自治作為重要的責(zé)任。

第二個(gè)視角則是與國(guó)家政策變遷相關(guān)的問題。影響街道職能定位的另外一個(gè)因素是國(guó)家的公共政策，核心是伴隨深化改革而發(fā)生的公共政策范式的調(diào)整。自黨的十六屆四中全會(huì)以來，我國(guó)國(guó)家治理逐步加大了社會(huì)政策建構(gòu)的力度，注重社會(huì)保障制度和其他社會(huì)福利事業(yè)的發(fā)展，從政府職能角度來看，履行公共服務(wù)成為政府日益增長(zhǎng)的責(zé)任。在國(guó)家公共政策范式發(fā)展壓力下，街道職能的結(jié)構(gòu)性調(diào)整成為趨勢(shì)。

這兩個(gè)觀察維度，直接決定和影響了我們對(duì)街道職能和管理體制改革的判斷，第一個(gè)判斷是街道職能定位的趨勢(shì)假設(shè)，這是從圖中橫軸來理解的，第二個(gè)判斷關(guān)于街道職能定位的取向假設(shè)，這是從圖中縱軸來理解，我們大致可以認(rèn)為，橫軸涉及的適應(yīng)國(guó)家公共政策范式發(fā)展而轉(zhuǎn)變街道經(jīng)濟(jì)職能的問題，是具有較高認(rèn)同度的，如果地方政府繼續(xù)選擇街道這種治理工具履行自身的職能，那么街道面向公共服務(wù)發(fā)展自己是未來的定位。但是，這種職能趨勢(shì)是次生的問題，原發(fā)的問題還是在縱軸的街道職能取向上，或簡(jiǎn)要地說是要還是不要還？如果要街道這種履行職能的工具，如何在政府和社區(qū)之間為其準(zhǔn)確定位。

因此，街道職能定位及其體制改革，無法簡(jiǎn)單地做強(qiáng)化或弱化的加減法，這都不是問題構(gòu)建的合理思路，真正的問題是街道這類機(jī)構(gòu)的屬性，我們認(rèn)為這一屬性是其“任務(wù)型組織”的特質(zhì)，只有回到任務(wù)型組織的理論視角，才能合理理解街道職能定位和管理體制改革問題。

三、作為政府履行職能方式的街道

回溯街道的種種職能，可以說沒有一種是該組織自身所獨(dú)有的，是具有排他性的，盡管街道干部和管理者無法擺脫繁雜的各項(xiàng)事務(wù)，但缺乏職能認(rèn)同是其共同的群體特征。本來，作為派出機(jī)構(gòu)就是一種任務(wù)交辦，但層級(jí)化管理的思維加上慣性，逐漸使得街道潛在地被作為一級(jí)政府。其實(shí)，這些都是種種因素交織起來的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。究其根本，街道無非是政府履行職能的一種方式，是以層級(jí)化綜合辦理事務(wù)的理念而設(shè)置的機(jī)構(gòu)。因此，街道的職能并不是一個(gè)非要準(zhǔn)確做出界定的問題，或者與其說街道存在相應(yīng)的職能，不如說面臨特定的、隨時(shí)變化的任務(wù)更合適。

從街道管轄區(qū)域的實(shí)踐來看，街道做的事一定有政府相應(yīng)的職能承擔(dān)這些事務(wù)的職責(zé)，街道都不是以獨(dú)立主體身份辦理相應(yīng)事務(wù)的，這就是我們經(jīng)常說的權(quán)、責(zé)分立，實(shí)際上不僅街道沒有履行政府職能的法定權(quán)力，也并不承擔(dān)法定責(zé)任，其所承擔(dān)的只是任務(wù)職責(zé)。這些都是與街道作為政府履行職能的一種策略方式密切相關(guān)。

街道作為政府履行職能的方式，究其多年實(shí)際運(yùn)行來看，存在一些需要達(dá)成共識(shí)的問題。

首先，派出街道機(jī)構(gòu)究竟做什么不明確。我們認(rèn)為，以一種層級(jí)性機(jī)構(gòu)的方式設(shè)置街道辦事處，只不過是政府履職鏈條的延伸，因此街道辦事處的職能是不確定的，無法像政府職能機(jī)構(gòu)那樣邊界明確，這就是街道機(jī)構(gòu)的任務(wù)型導(dǎo)向組織的特點(diǎn)。作為政府派出機(jī)構(gòu)，街道嚴(yán)格來說沒有職能，只有職責(zé)，政府布置的任務(wù)就是其職能。

其次，街道任務(wù)來源的規(guī)范性不明確。街道的功能就是履行政府交辦的任務(wù)，但誰交辦？誰有權(quán)利向街道交辦任務(wù)？街道與上一級(jí)或上兩級(jí)政府之間是什么關(guān)系？和其職能機(jī)構(gòu)之間又是什么關(guān)系？這些關(guān)系確定的法規(guī)文件依據(jù)是什么？等等，這些問題并非都已經(jīng)解決，模糊的政府間或機(jī)構(gòu)間關(guān)系，是街道的又一個(gè)特點(diǎn)。

再次，街道任務(wù)完成的考核不規(guī)范。從上一級(jí)或上兩級(jí)政府來看，街道仍然就是一個(gè)層級(jí)的政府，從未能按照其履行職能的任務(wù)機(jī)構(gòu)的定位看待街道，這突出表現(xiàn)在對(duì)街道的考核上?？己藢?duì)應(yīng)的是常態(tài)化的職能指標(biāo)而不是任務(wù)化職責(zé)指標(biāo)，考核方式與街道主體的屬性不一致，盡管街道是政府履行職能的層級(jí)化機(jī)構(gòu)，但履行什么無法常規(guī)化而職能任務(wù)化、彈性化，但在管理本位習(xí)慣下，考核所采取的職能化而不是任務(wù)化的刻板化方式，是極為不正確的，實(shí)際上是一種能力不足、精神懈怠的不良行政作風(fēng)的體現(xiàn)。

綜上所述，街道作為政府履行職能的層級(jí)化機(jī)構(gòu)，一方面，街道本身是一種策略性制度安排，但對(duì)政府而言，適應(yīng)這種安排的管理模式卻教條而僵化；另一方面，街道作為政府職能履行方式的屬性已經(jīng)異化，街道自身的存在反而成為目的。?

四、作為替代或保障社區(qū)自治的街道

街道在當(dāng)今面臨的另一個(gè)困境，是與社區(qū)自治之間的關(guān)系扭曲。

社區(qū)自治是社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)，是社區(qū)公眾滿足或獲取公共服務(wù)的途徑之一，自治的程度對(duì)提高公共生活質(zhì)量意義十分重大。但是，自治是有條件的，過去我們總認(rèn)為自治的條件是社區(qū)公眾的自覺性、組織能力和資源獲取能力等。但是，這種看法并不完全，也并不重要，關(guān)鍵的問題在于社區(qū)自治能否獲得政治上的“救濟(jì)”，能否真正有來自政府的支持、協(xié)助和提供政治保障。作為離社區(qū)距離最近的街道，盡管它不是政權(quán)性機(jī)構(gòu)，但事實(shí)上在社區(qū)自治中卻扮演了復(fù)雜的角色，從而也使得自身的角色認(rèn)同更加復(fù)雜化。

在社區(qū)自治中，街道首先扮演的是替代的角色。眾所周知，街道在社區(qū)的工作是受不正確的職能化考核約束的，因而也是選擇性的行動(dòng)。社區(qū)基層自治建設(shè)并沒有獲得街道工作的高度重視，這和任務(wù)來源有關(guān)。另一方面，街道的工作常常替代社區(qū)自治，這又使得本來就十分脆弱的社區(qū)自治更加難以發(fā)展起來。因此，我們發(fā)現(xiàn)，社區(qū)自治真正需要的政治保障無法從街道獲得，例如，社區(qū)自治中與政府職能部門之間的爭(zhēng)議性、沖突性交往，對(duì)政府職能部門的監(jiān)督，等等，都十分困難，但比鄰而居的街道對(duì)此無能為力。

街道主要是行政性的派出機(jī)構(gòu)而不是政治性的，對(duì)社區(qū)自治街道無必盡之責(zé)。但實(shí)際上，街道工作是任務(wù)型的，這就要求政府能夠從管理性任務(wù)的局限中解放出來，將建設(shè)性特別是政治建設(shè)性的任務(wù)落實(shí)給街道，如果說一定歷史時(shí)期控制住街道轄區(qū)的政治秩序是街道傳統(tǒng)的政治任務(wù)，那么促進(jìn)社區(qū)自治則是如今應(yīng)該承擔(dān)的政治任務(wù)。只不過這是一個(gè)矛盾，社區(qū)自治的不發(fā)達(dá)實(shí)際上是街道存在的一個(gè)政治社會(huì)生態(tài)因素，發(fā)達(dá)的社區(qū)自治對(duì)街道來說是一種挑戰(zhàn)，所以，如果促進(jìn)社區(qū)自治是街道這一政府派出機(jī)構(gòu)的任務(wù)，那么街道或許會(huì)在社區(qū)自治成長(zhǎng)中逐漸削弱自身。發(fā)達(dá)起來的自治化的社區(qū)，至少會(huì)在公共服務(wù)改進(jìn)方面挑戰(zhàn)街道，形成相互之間的競(jìng)爭(zhēng)。

五、作為任務(wù)型組織的街道

按照公共行政學(xué)的研究成果理解②，任務(wù)型組織就是政府為應(yīng)對(duì)某些特定任務(wù)而設(shè)置的策略性機(jī)構(gòu)，其存在的合理性取決于這些特定任務(wù)規(guī)模、價(jià)值和期限。任務(wù)型組織這種策略性的機(jī)構(gòu)，就是政府為了履行某些特定任務(wù)而選擇的方式，在當(dāng)今公共管理學(xué)知識(shí)體系中，也可以稱之為治理工具。因此，任務(wù)型組織有幾個(gè)特點(diǎn)：

第一，因任務(wù)動(dòng)態(tài)性強(qiáng)或者是間歇性強(qiáng)度大等，不適合設(shè)置常態(tài)化機(jī)構(gòu)加以解決；

第二，任務(wù)型組織是履行政府職能的一種方式，如果有其它更有效的方式，則并非要設(shè)置任務(wù)型組織；

第三，任務(wù)型組織終結(jié)是其最顯著特點(diǎn)，任何常態(tài)性組織機(jī)構(gòu)都不存在組織終結(jié)的問題，而只關(guān)注如何通過提高組織績(jī)效增強(qiáng)組織使命之類的挑戰(zhàn)。

作為地方政府派出機(jī)構(gòu)的街道辦事處，實(shí)質(zhì)上是十分典型的任務(wù)型組織，它不是政府履行職能的一種常態(tài)化方式，而是在特定情境和任務(wù)下做出的策略性選擇。由于慣性思維和錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)的根深蒂固，要構(gòu)建和鞏固對(duì)街道作為任務(wù)型組織的認(rèn)識(shí)，無論是在理論還是在實(shí)踐中都是比較困難的，因此有必要做出一些解釋。

首先，從歷史發(fā)展來看，街道并沒有作為一級(jí)政府，其工作與條條的職能機(jī)構(gòu)相比較則顯得復(fù)雜而多元，缺乏穩(wěn)定的職能邊界，因此不能把它看成是一種常態(tài)化組織機(jī)構(gòu)。

其次，街道的存在是歷史和社會(huì)條件的產(chǎn)物，在集權(quán)式低度分化的社會(huì)結(jié)構(gòu)條件下，有限的社會(huì)福利和無限的社會(huì)控制的壓力，需要構(gòu)建深入底層的組織化網(wǎng)絡(luò)；同時(shí)信息技術(shù)的落后又使得政府職能部門的社會(huì)交往需要組織化的承接載體，以完成與分散的居民的聯(lián)系和互動(dòng)。

以往模式中很難對(duì)業(yè)主的責(zé)任進(jìn)行集中化劃分，不能明確地指出。對(duì)于EPC工程的總承包模式來說，雖然一直是五方主體的責(zé)任不發(fā)生變化，總承包的企業(yè)還是需要承擔(dān)總體責(zé)任，一旦工程涉及到勘測(cè)和設(shè)計(jì)與采購(gòu)以及施工的問題，那么總承包就要承擔(dān)一定的責(zé)任。在傳統(tǒng)模式的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)施工的過程中會(huì)發(fā)生扯皮問題，EPC模式基礎(chǔ)上的問題扯皮是在總承包的范圍中出現(xiàn)的，必須要總承包進(jìn)行內(nèi)部把控以及管理，因此，對(duì)于總包管理制度和核心能力與人員專業(yè)提出較高的要求。如果不能很好地把控，所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)就要由總包單位進(jìn)行負(fù)責(zé)。此時(shí)，就需要分包和分包以及分包和主體施工之間協(xié)調(diào)管理有效地對(duì)接，一旦出現(xiàn)疏忽，勢(shì)必會(huì)造成索賠。

再次，街道的設(shè)置是垂直化的科層思維的產(chǎn)物，在這種管理思維下增加組織層級(jí)是最常見的策略方式，實(shí)際上其背后卻是帕金森式能力短缺的體現(xiàn)。

在深化街道管理體制改革中，將街道看成是典型的任務(wù)型組織，有著重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義，從任務(wù)型組織視角看街道職能和管理體制改革，能為我們帶來啟示和新的改革思路。

六、街道職能定位及其改革策略

從本文的理解來看，角色的延伸性、職能的不確定性、任務(wù)的復(fù)雜性，正是街道這樣的政府派出機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)，在街道職能定位和管理體制改革問題上，首先要做到的是準(zhǔn)確地將街道還原為任務(wù)型組織，而不能采取常態(tài)化組織的思維和觀念看待街道。

從本文的上述分析，我們可以形成這樣幾個(gè)結(jié)論——

（1）街道辦事處這一組織機(jī)構(gòu)，是政府履行職能方式的策略性選擇結(jié)果，因此它在角色上不是獨(dú)立的而是延伸性的；

（2）街道辦事處的職能，不能按照政府職能機(jī)構(gòu)的思路去認(rèn)識(shí)，只有把它也視作一級(jí)政府時(shí)或等同于政府的常態(tài)化職能機(jī)構(gòu)時(shí)，我們才會(huì)形成對(duì)它職能定位的糾結(jié)，而實(shí)際上這不是一個(gè)真問題；

（3）街道機(jī)構(gòu)的定位是任務(wù)型組織，明確其任務(wù)、來源及制度化方式最重要。

關(guān)于街道職能定位和體制改革，如果我們?cè)谶@三點(diǎn)上形成共識(shí)，對(duì)今后的改革思路十分有益。從初步討論來看，相應(yīng)的改革策略可以選擇這樣一些內(nèi)容：

——在街道辦事處的去留問題上，決策時(shí)需要考慮有沒有其他的政府履職方式可以替代？替代性的政府履職方式與設(shè)置街道方式相比較，各自的成本-效益如何？

——在街道機(jī)構(gòu)保留的方案中，應(yīng)從常態(tài)化地界定其職能轉(zhuǎn)向動(dòng)態(tài)性地為其確定任務(wù)，按照任務(wù)型組織的要求形成管理體制；

——政府要積極地改革和創(chuàng)新職能履行方式，適應(yīng)信息化、網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代對(duì)行政管理的要求，而不能按照下設(shè)一級(jí)機(jī)構(gòu)的方式應(yīng)對(duì)履職問題的挑戰(zhàn)；

——該由政府職能部門承擔(dān)的任務(wù)不交給街道，讓街道獲得新的任務(wù)，例如促進(jìn)社區(qū)管理、監(jiān)督政府職能部門的執(zhí)法和公共服務(wù)；

——在社區(qū)做實(shí)的條件下，街道可以改成社區(qū)聯(lián)合委員會(huì)，起協(xié)調(diào)作用，而不再將街道作為獨(dú)立的機(jī)構(gòu)。

總之，街道職能定位和管理體制改革要有合適的理論視角，任務(wù)型組織理論是可以考慮的，作為政府履職方式的觀點(diǎn)是有積極意義的，只有擺脫傳統(tǒng)的層級(jí)化管理思路，才能做出適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要的改革。

注釋：

①丹哈特：《公共組織理論》（第2版），項(xiàng)龍等譯，華夏出版社，2002年，第193頁。

②參見張康之《任務(wù)型組織研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2009年。