我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的征地困局與路徑探析

張?jiān)獞c

(遼寧大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，遼寧沈陽(yáng)110036)

城鎮(zhèn)化是所有國(guó)家發(fā)展到一定歷史階段的必然產(chǎn)物，城鎮(zhèn)化本身又是一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善人民生活條件的重要舉措，也是一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期健康持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力和力量源泉。成功的城鎮(zhèn)化進(jìn)程不但可以提高人民生活水平，改善人民生活習(xí)慣和居住條件，更能拉動(dòng)內(nèi)需，帶動(dòng)多個(gè)重要行業(yè)的發(fā)展，同時(shí)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。因此，城鎮(zhèn)化無(wú)論對(duì)于國(guó)民個(gè)體還是對(duì)于國(guó)家意義都是非常重大的。然而，伴隨城鎮(zhèn)化同時(shí)到來(lái)的并非全是好處，城鎮(zhèn)化的加速與范圍擴(kuò)大必然要求有大量可利用的土地資源，在我國(guó)目前的土地制度下，城鎮(zhèn)化所需的建設(shè)用地大多需要征收集體土地獲得，在這一過(guò)程中，出現(xiàn)了大量因征地而產(chǎn)生的沖突和糾紛事件，并呈現(xiàn)出愈演愈烈之勢(shì)，嚴(yán)重影響到我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程和我國(guó)社會(huì)的穩(wěn)定。

一、我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展?fàn)顩r與征地沖突

毫無(wú)疑問(wèn)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程顯然是我國(guó)目前征地活動(dòng)頻繁的重要時(shí)代背景。因?yàn)樵诮▏?guó)后的近三四十年中，在各種運(yùn)動(dòng)和特定思想的阻礙下，我國(guó)城鎮(zhèn)化基本處于停滯狀態(tài)。直到改革開放之后，隨著經(jīng)濟(jì)體制不斷轉(zhuǎn)型，我國(guó)各地的城鎮(zhèn)化步伐才開始加速，并在其后的幾十年中取得了輝煌的成果。公開資料顯示，1978年我國(guó)有城市數(shù)量為193個(gè)，建制鎮(zhèn)有2 173個(gè)，城鎮(zhèn)人口1.7億。到2011年底，我國(guó)城市數(shù)量達(dá)到657個(gè)，建制鎮(zhèn)達(dá)到19 683個(gè)，城鎮(zhèn)人口達(dá)到6.9億。這一過(guò)程中，上億的農(nóng)民由農(nóng)村進(jìn)入城鎮(zhèn)，數(shù)千萬(wàn)畝的農(nóng)地被征收用于城鎮(zhèn)化發(fā)展。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主斯蒂格利茨曾說(shuō)過(guò)，影響當(dāng)代經(jīng)濟(jì)和世界的最重要的兩大因素是美國(guó)的高科技產(chǎn)業(yè)和中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。可見(jiàn)，中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程不僅對(duì)中國(guó)具有重大意義，甚至是影響到世界格局的重大事件。當(dāng)然，城鎮(zhèn)化是世界各國(guó)的共同目標(biāo)和趨勢(shì)，也是各國(guó)未來(lái)共同的努力方向。土地資源在城鄉(xiāng)之間的轉(zhuǎn)換是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的必然過(guò)程，也是征地活動(dòng)的主要內(nèi)容［1］。但是，由于各國(guó)政治體制不同和土地產(chǎn)權(quán)制度的差異，土地轉(zhuǎn)換的形式、過(guò)程和結(jié)果也不盡相同。

在我國(guó)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中所需要的土地大部分是產(chǎn)權(quán)模糊不清的集體土地，政府通常會(huì)以極低的價(jià)格強(qiáng)行征收，從而導(dǎo)致具有土地使用權(quán)村民的抵制，進(jìn)而引發(fā)大量征地沖突和糾紛，使我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程受到很大影響。實(shí)踐證明，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷推進(jìn)，由此引發(fā)的征地沖突也愈演愈烈，從而形成了我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的征地困局［2］。從征地活動(dòng)相對(duì)頻繁的20世紀(jì)80年代末開始，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程成果如圖1所示。

表1 1987—2012年中國(guó)城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計(jì)

圖1 1987—2012年中國(guó)城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計(jì)圖

由表1和圖1可見(jiàn)，隨著時(shí)間推移，我國(guó)城鎮(zhèn)化率不斷向上攀升。與此同時(shí)，因?yàn)槌擎?zhèn)化范圍的擴(kuò)大也必然導(dǎo)致占地、征地行為不斷增多，由此引發(fā)的征地沖突和糾紛數(shù)量也呈上升趨勢(shì)，甚至演變?yōu)榱餮獩_突事件，并有愈演愈烈之勢(shì)。據(jù)國(guó)土資源部的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅2002年上半年，在信訪接待部門受理的所有事件中，因?yàn)檎鞯丶m紛和違法占地問(wèn)題的就占接待總量的73%。在所有上訪事件中，反映征地糾紛的占40%，其中征地補(bǔ)償安置問(wèn)題又占87%;另?yè)?jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，2005年全年，我國(guó)發(fā)生的將近8萬(wàn)起群體事件中，就有3成與農(nóng)民維權(quán)有關(guān)，其中70%的維權(quán)案件都是由征地引起。至于各地區(qū)因?yàn)槌擎?zhèn)化征地造成的征地沖突和流血事件更是數(shù)不勝數(shù)，我國(guó)面臨城鎮(zhèn)化進(jìn)程選擇時(shí)，由此產(chǎn)生的征地沖突與糾紛日益嚴(yán)峻。

二、我國(guó)征地沖突與困局形成原因探析

由于我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速而導(dǎo)致的愈演愈烈的征地沖突和群體性事件，已嚴(yán)重影響到了我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定和新農(nóng)村建設(shè)事業(yè)，因此，有必要認(rèn)真思考我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中造成這一困局的原因，并找出解決辦法，破解困局。

(一)國(guó)家的雙重目標(biāo)與壟斷逐利行為

著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯認(rèn)為國(guó)家的目標(biāo)并非一個(gè)，而是具有雙重性。國(guó)家既是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，也是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源，因?yàn)閲?guó)家一方面有通過(guò)界定產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和制定競(jìng)爭(zhēng)、合作規(guī)則實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治者租金最大化的目標(biāo)，也有在此框架下降低交易費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)出最大化的目標(biāo)［3］。問(wèn)題在于，國(guó)家通過(guò)界定有利于自身的產(chǎn)權(quán)而獲得租金最大化，就很難同時(shí)完成產(chǎn)出最大化的目標(biāo)，反之亦然。因此，這兩個(gè)目標(biāo)是相互沖突的。任何的制度安排都是國(guó)家意志的體現(xiàn)，而國(guó)家意志源自國(guó)家作為一個(gè)集團(tuán)組織的逐利本性，這就決定了國(guó)家在控制壟斷性資源和制度設(shè)計(jì)方面具有利己傾向。正是基于這種考慮，建國(guó)后不久，我國(guó)的土地制度便發(fā)生了重大調(diào)整，由建國(guó)初期實(shí)施的私人所有通過(guò)人民公社運(yùn)動(dòng)等方式不斷調(diào)整為國(guó)家所有和集體所有，雖然這種土地制度安排對(duì)于當(dāng)時(shí)鞏固新生政權(quán)具有一定的積極作用，但本質(zhì)上這是由政府統(tǒng)治租金最大化目標(biāo)決定的。國(guó)家通過(guò)將土地產(chǎn)權(quán)歸國(guó)家所有和集體所有，對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)實(shí)施壟斷經(jīng)營(yíng)，這不僅導(dǎo)致被征地農(nóng)民的利益受到嚴(yán)重侵害，也滋生了政府官員和土地相關(guān)部門的尋租和腐敗現(xiàn)象。正是國(guó)家為了自身利益最大化的與民爭(zhēng)利行為，才導(dǎo)致了我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)中征地沖突的頻繁發(fā)生。

國(guó)家通過(guò)利己的強(qiáng)制性制度設(shè)計(jì)以實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。我國(guó)《土地管理法》明確規(guī)定:中華人民共和國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制;任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地時(shí)必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地，依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地?！锻恋毓芾矸ā分械?5條規(guī)定:“以出讓等有償使用方式取得國(guó)有土地使用權(quán)的建設(shè)單位，按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和辦法，繳納土地使用權(quán)出讓金等土地有償使用費(fèi)和其他費(fèi)用后，方可使用土地”;第63條規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。這就是政府為了自身利益最大化的土地“有償使用制度”，也是我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)用地的惟一合法來(lái)源。在這種制度安排下，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)用地首先需要以低價(jià)由集體所有制土地轉(zhuǎn)為國(guó)有制土地，之后，由政府再以高價(jià)出售給建設(shè)單位，中間差價(jià)就是政府的超額利潤(rùn)［4］?？梢?jiàn)，政府為了追逐利益最大化，是具有侵害被征地村民動(dòng)機(jī)和激勵(lì)的，這是造成我國(guó)征地困局的重要影響因素之一。

(二)農(nóng)地所有權(quán)主體缺失，產(chǎn)權(quán)被分割

事實(shí)上，我國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度并沒(méi)有經(jīng)過(guò)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼撟C和研究，而只是在執(zhí)政黨的意識(shí)形態(tài)指導(dǎo)下和實(shí)踐中自發(fā)摸索形成的，因此，遺留下很多問(wèn)題。隨著社會(huì)主義改造的完成，公有制經(jīng)濟(jì)占主體地位的趨勢(shì)已不可改變，并通過(guò)法律形式固定下來(lái)，在我國(guó)《土地管理法》中就有:中華人民共和國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。而勞動(dòng)群眾集體所有的土地正是我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中征收和補(bǔ)償?shù)闹饕獙?duì)象，我國(guó)征地實(shí)踐中，大多數(shù)征地沖突和糾紛也來(lái)源于此。究其原因，主要與我國(guó)對(duì)集體土地產(chǎn)權(quán)界定模糊不清有直接原因。我國(guó)《土地管理法》中第10條規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理;已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理;已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。”該條款中對(duì)集體的界定有“農(nóng)民集體”和“集體經(jīng)濟(jì)組織”兩種說(shuō)法，并且分為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村和村民小組三級(jí)，可見(jiàn)，我國(guó)集體土地所有權(quán)主體是模糊的，甚至是缺失的，這導(dǎo)致一個(gè)嚴(yán)重的后果，即國(guó)家在征收集體土地用于建設(shè)過(guò)程中，成本降低，收益暴增，從而進(jìn)一步激勵(lì)政府的違規(guī)征地行為，不斷引發(fā)我國(guó)愈演愈烈的征地沖突。

制度是所有社會(huì)存在的基礎(chǔ)，而制度本身是一組關(guān)于產(chǎn)權(quán)的法律規(guī)定，制度界定了社會(huì)成員行使產(chǎn)權(quán)的有效范圍，因此，產(chǎn)權(quán)制度是所有制度中最重要的部分，它直接影響著社會(huì)財(cái)富的分配和經(jīng)濟(jì)績(jī)效。我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中產(chǎn)生的大量征地沖突不僅源自我國(guó)農(nóng)地所有權(quán)主體的缺失，同時(shí)也源自農(nóng)地產(chǎn)權(quán)被割裂。通常產(chǎn)權(quán)分為所有權(quán)、處分權(quán)、使用權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)和收益權(quán)等權(quán)利，而我國(guó)農(nóng)民只擁有土地的使用權(quán)和在規(guī)定之下的部分收益權(quán)，不具有所有權(quán)，更為關(guān)鍵的是涉及土地農(nóng)轉(zhuǎn)非建設(shè)的流轉(zhuǎn)權(quán)被國(guó)家強(qiáng)制性壟斷，從而導(dǎo)致當(dāng)農(nóng)民自身土地權(quán)益受到侵害時(shí)，無(wú)法受到法律的有效保護(hù)，只有無(wú)奈的對(duì)抗和沖突以表達(dá)不滿，沖突由此引發(fā)［5］。

(三)征地補(bǔ)償依據(jù)的基準(zhǔn)不科學(xué)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低

我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)中，導(dǎo)致征地沖突和糾紛不斷的最直接原因通常是征地補(bǔ)償款太少，無(wú)法維持被征地農(nóng)民原來(lái)的生活水平和狀態(tài)。導(dǎo)致我國(guó)征地補(bǔ)償款少的直接原因有兩條:一是我國(guó)征地補(bǔ)償基準(zhǔn)依然按照土地的原來(lái)用途為參照，如我國(guó)《土地管理法》第47條規(guī)定:“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償”;二是我國(guó)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，如我國(guó)《土地管理法》第47條同時(shí)規(guī)定:“征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍……每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍……”。以這樣的補(bǔ)償基準(zhǔn)和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)很難讓被征地農(nóng)民在我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展中分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，甚至無(wú)法維持原來(lái)的生活水平。即使以我國(guó)土地承包年限30年為例，補(bǔ)償被征收耕地前三年平均值的4～6倍，相當(dāng)于只給了未來(lái)4～6年的預(yù)期收益，掠奪了剩余20多年的所有預(yù)期收益。與此同時(shí)，忽略了土地是農(nóng)民安身立命的基礎(chǔ)，忽略了土地具有永久性收益的特性，有失公正、公平。

當(dāng)然，在我國(guó)征地補(bǔ)償制度幾十年的變遷過(guò)程中，對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是有過(guò)調(diào)整的，在補(bǔ)償基準(zhǔn)不變的前提下，曾經(jīng)把征地補(bǔ)償?shù)纳舷迯囊郧暗?0倍提高到30倍，這樣的變化是有積極意義的，但從實(shí)踐效果來(lái)看，并沒(méi)有改變被征地農(nóng)民的狀況，也沒(méi)有緩解日益增多的征地沖突和困境。究其原因，這種邊際調(diào)整并沒(méi)有考慮到通貨膨脹因素和城市土地二級(jí)市場(chǎng)價(jià)格的增長(zhǎng)，使征地補(bǔ)償與土地成本嚴(yán)重脫節(jié)，無(wú)法反應(yīng)城市建設(shè)用地的稀缺狀況，導(dǎo)致農(nóng)民利益受到嚴(yán)重侵害，生活每況愈下，從而走上對(duì)抗道路。

(四)失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度不完善

城鎮(zhèn)化進(jìn)程要順利進(jìn)行，就需要有大量可以利用的土地資源;要獲得足夠的土地資源，就必須給予被征地農(nóng)民合理的補(bǔ)償費(fèi)用和安置保障辦法，不至使其生活水平惡化;要給予被征地農(nóng)民合理的補(bǔ)償費(fèi)用和安置辦法就必須提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和完善失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度建設(shè)。這是保證我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程順利發(fā)展的前提條件，也是我國(guó)建設(shè)新型農(nóng)村之路的戰(zhàn)略選擇。而完善失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度建設(shè)尤為重要，因?yàn)橥恋貙?duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，它不僅僅是農(nóng)民食物的來(lái)源，賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，更是農(nóng)民養(yǎng)老的保障。一旦農(nóng)民失去土地，失去的不僅是維持生計(jì)的收入，還有可能失去養(yǎng)老保障，甚至是依附在土地上面的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)權(quán)利。因此，土地對(duì)于農(nóng)民猶如生命一樣重要，如果沒(méi)有健全、完善的社會(huì)保障制度做后盾，不但征地沖突會(huì)愈演愈烈，失地農(nóng)民也很可能淪為無(wú)業(yè)游民，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和和諧構(gòu)成潛在的威脅。

對(duì)于失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度通常包含三個(gè)方面:生活保障、醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障，這三個(gè)方面保障是失地農(nóng)民維持原有生活水平和安身立命的基礎(chǔ)。我國(guó)在最初的土地征收中曾經(jīng)實(shí)行過(guò)為失地農(nóng)民免費(fèi)培訓(xùn)和安置工作等措施，但由于農(nóng)民本身受教育程度普遍不高，對(duì)新工作和環(huán)境適應(yīng)能力較弱，效果并不好，很多已經(jīng)安排工作的失地農(nóng)民紛紛辭職，重新陷入失業(yè)狀態(tài)。一份關(guān)于被征地農(nóng)民生活保障的調(diào)查報(bào)告顯示，2002年杭州市淳安縣鼓山工業(yè)園區(qū)用于開發(fā)項(xiàng)目的征地面積達(dá)到2 076畝，征地涉及的農(nóng)民人數(shù)達(dá)到1 322人，其中處于勞動(dòng)年齡的有898人，但是就業(yè)率卻只有5%左右，其他人處于失業(yè)狀態(tài)①杭州市淳安縣被征地農(nóng)民基本生活保障問(wèn)題調(diào)研報(bào)告.2003:5.。至于失地農(nóng)民獲得的較低征地補(bǔ)償款僅僅能勉強(qiáng)維持生計(jì)，一些地方政府為失地農(nóng)民提供最低生活保障，但杯水車薪，無(wú)法滿足失地農(nóng)民的基本生活需要。以浙江省為例，浙江省在《關(guān)于建立被征地農(nóng)民基本生活保障制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》中，對(duì)被征地農(nóng)民基本生活保障金的籌措和繳納進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定:要求政府出資部分不低于保障金總額的30%，但要從土地出讓金中扣支;集體出資部分不能低于總額的40%，但需要從征地補(bǔ)償費(fèi)中扣支;個(gè)人承擔(dān)部分則從征地安置補(bǔ)助費(fèi)中抵繳。同時(shí)，設(shè)立的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金也從土地出讓金或財(cái)政預(yù)算中支?、谡憬趧?dòng)和社會(huì)保障廳.全省被征地農(nóng)民基本生活保障工作座談會(huì)文件材料.2003.7.16.。由此，表面上失地農(nóng)民生活保障金來(lái)自政府、集體和農(nóng)民三方的多元化籌資模式，其實(shí)質(zhì)都來(lái)自本該給予失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償費(fèi)用。這種做法不但侵害了失地農(nóng)民的土地權(quán)益，也不具有保障制度的可持續(xù)性。至于需要更多資金才能解決問(wèn)題的失地農(nóng)民疾病保障更是無(wú)從談起，因此，就我國(guó)對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系來(lái)說(shuō)，是不健全和不完善的。

三、破解我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中征地困局的對(duì)策

針對(duì)造成我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中征地困局的主要成因，有必要找到破解這一困局的對(duì)策，這不僅關(guān)系到我國(guó)城鎮(zhèn)化目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)，也關(guān)系到農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)，甚至?xí)绊懙轿覈?guó)社會(huì)穩(wěn)定及和諧社會(huì)建設(shè)。

(一)建立強(qiáng)化市場(chǎng)型政府，破除國(guó)家對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷

奧爾森創(chuàng)造了一個(gè)重要概念:強(qiáng)化市場(chǎng)型政府。它的基本內(nèi)涵包括:創(chuàng)造個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán);保護(hù)個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán);執(zhí)行各種契約;政府權(quán)力受到限制。在創(chuàng)造和保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的同時(shí)，又要確保私人權(quán)利不受侵犯，這便是強(qiáng)化市場(chǎng)型政府的基本內(nèi)涵。而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就要求國(guó)家通過(guò)強(qiáng)制力明確界定財(cái)產(chǎn)權(quán)利和公正的契約執(zhí)行權(quán)利，同時(shí)還要限制國(guó)家任何可能的掠奪行為。明確的產(chǎn)權(quán)界定和公正的契約執(zhí)行權(quán)利能夠確保國(guó)家成為亞當(dāng)·斯密所說(shuō)的守夜人角色，限制國(guó)家掠奪行為可以避免國(guó)家為了利益最大化實(shí)施可能的無(wú)效管制和尋租行為。但要真正實(shí)現(xiàn)這個(gè)兩個(gè)目標(biāo)，一個(gè)國(guó)家的民主制度和法治化社會(huì)建設(shè)是基本前提，因?yàn)槊裰髦贫戎袥](méi)有任何人有權(quán)廢除產(chǎn)權(quán)和攫取資產(chǎn)，一旦發(fā)生所有權(quán)侵害事件，也會(huì)遭到抵制，并通過(guò)法律程序加以解決。而法治化的實(shí)質(zhì)就是國(guó)家權(quán)力受到有效制約，法治還有衡量私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)程度和限制國(guó)家權(quán)力的作用。

基于強(qiáng)化市場(chǎng)型政府的作用，針對(duì)我國(guó)政府自身利益最大化目標(biāo)而對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷現(xiàn)象，應(yīng)該強(qiáng)化市場(chǎng)型政府建設(shè)力度，從民主制度和法治化入手，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，進(jìn)一步拓展我國(guó)民主范圍，完善、修改法律規(guī)章制度，特別是《土地管理法》中關(guān)于土地一級(jí)市場(chǎng)的相關(guān)條文，限制國(guó)家對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷權(quán)力，減少政府獲利和尋租動(dòng)機(jī)，回歸土地價(jià)值本身，在保護(hù)個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)和國(guó)家保證執(zhí)行各種契約基礎(chǔ)上，探索國(guó)家征地補(bǔ)償新原則。對(duì)于涉及農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的重大征地事件，應(yīng)該建立政府、專家、學(xué)者和被征地農(nóng)民的民主互動(dòng)研討機(jī)制，對(duì)于可能造成農(nóng)民利益損害的征地行為，通過(guò)民主程序和法治及時(shí)糾正和限制，這需要政府具備極大的勇氣和決心，在民主改革的道路上邁出一大步，甚至賦予人民投票權(quán)和更大的話語(yǔ)權(quán)，只有這樣才能真正實(shí)現(xiàn)民主制度的完善和法治化的重大進(jìn)步，才能在強(qiáng)化市場(chǎng)型政府建設(shè)中取得顯著成績(jī)，國(guó)家對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷也將自然消失，國(guó)家也將回歸本職角色。

(二)改革和完善我國(guó)征地補(bǔ)償制度，清晰土地產(chǎn)權(quán)界定

由于我國(guó)《土地管理法》中對(duì)集體概念界定的模糊不清，導(dǎo)致我國(guó)征地補(bǔ)償制度中集體土地實(shí)際所有權(quán)人通常只是村長(zhǎng)，而不是農(nóng)民或者農(nóng)民集體，這一方面造成我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)不清，糾紛和沖突不斷，另一方面也時(shí)常導(dǎo)致村長(zhǎng)道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生［8］。由于不同的產(chǎn)權(quán)界定就會(huì)產(chǎn)生不同的交易費(fèi)用，因此，交易費(fèi)用就成為衡量產(chǎn)權(quán)制度模式好壞的依據(jù)，據(jù)此科斯得出的結(jié)論是:可以使交易費(fèi)用最小的產(chǎn)權(quán)界定制度才是最好的產(chǎn)權(quán)制度。如果交易費(fèi)用為零，產(chǎn)權(quán)界定清晰，無(wú)論怎樣選擇法律規(guī)則、配置權(quán)力，雙方當(dāng)事人都可以通過(guò)協(xié)商進(jìn)行交易，實(shí)現(xiàn)資源的有效配置［9］。而針對(duì)我國(guó)《土地管理法》中出現(xiàn)的“農(nóng)民集體”和“集體經(jīng)濟(jì)組織”兩種說(shuō)法、以及三級(jí)管理的“集體”概念，顯然違背了科斯產(chǎn)權(quán)界定原則，模糊的產(chǎn)權(quán)界定必然增加交易成本，導(dǎo)致我國(guó)征地沖突頻發(fā)。對(duì)此，根據(jù)科斯產(chǎn)權(quán)理論，可以通過(guò)以下兩種方式清晰界定我國(guó)集體土地產(chǎn)權(quán)，降低交易費(fèi)用。一是修改相關(guān)法律和細(xì)則，減少我國(guó)農(nóng)地管理層級(jí)，明確惟一集體組織或法人擁有我國(guó)農(nóng)地所有權(quán);二是整合已經(jīng)被割裂的土地產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)、使用權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)、收益權(quán)等權(quán)力的統(tǒng)一，甚至進(jìn)行土地私有化改革嘗試。

由于國(guó)家具有追求統(tǒng)治者租金最大化的目標(biāo)激勵(lì)，而我國(guó)目前農(nóng)地所有制形式正好符合統(tǒng)治者租金最大化的預(yù)期，因此，清晰界定我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。這種清晰的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)界定不但可以從法律制度上有效保護(hù)農(nóng)民切身利益，也會(huì)增加政府違規(guī)征地的成本，減少由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程而導(dǎo)致的征地沖突。以減少我國(guó)農(nóng)地管理層級(jí)、明確惟一集體組織或法人為例，通過(guò)減少我國(guó)農(nóng)地管理層級(jí)，可以有效削減交易費(fèi)用，通過(guò)明確惟一集體組織或法人，可以實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)擁有者責(zé)權(quán)利的統(tǒng)一。當(dāng)然，這種狀態(tài)下，委托代理的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題會(huì)依然存在，還需要有針對(duì)性的制度安排克服這一弊端。而如果整合土地產(chǎn)權(quán)各個(gè)部分，甚至是實(shí)施私有化改革嘗試，這樣可以有效剔除集體這個(gè)中間環(huán)節(jié)，最大限度削弱政府在征地中的作用，增加農(nóng)民的話語(yǔ)權(quán)和討價(jià)還價(jià)能力，為建立符合市場(chǎng)規(guī)律的土地自由流轉(zhuǎn)市場(chǎng)提供了可能性。當(dāng)然，這會(huì)增加政府征地行為的談判成本，但從社會(huì)總福利增加和農(nóng)民利益保護(hù)角度看，是值得嘗試的。在世界各國(guó)的征地實(shí)踐中，實(shí)施土地私有制的西方國(guó)家，在土地私有制度下已經(jīng)很好地解決了城鎮(zhèn)化和征地沖突之間的矛盾問(wèn)題，值得我國(guó)借鑒和學(xué)習(xí)。

(三)根據(jù)土地市場(chǎng)價(jià)值合理確定補(bǔ)償基準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)

國(guó)家作為一個(gè)組織有為國(guó)民提供公共品的義務(wù)，其中包括用于公共利益的公共設(shè)施建設(shè)等，國(guó)家的征地行為正是基于這一目的。但是，也要保證被征地農(nóng)民的生活水平不因征地而降低，因此會(huì)根據(jù)一定的基準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，以實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。我國(guó)政府對(duì)被征地農(nóng)民的補(bǔ)償基準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)顯然是不公平的。我國(guó)《土地管理法》中關(guān)于征地補(bǔ)償?shù)幕鶞?zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)不合理、不科學(xué)的規(guī)定有:第一，征地補(bǔ)償基準(zhǔn)不應(yīng)該以被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。眾所周知，征收后的土地用途多數(shù)在于非農(nóng)建設(shè)，而國(guó)家通過(guò)壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)按土地原來(lái)用途低價(jià)征收后又高價(jià)出售，獨(dú)享巨額差價(jià)，卻給農(nóng)民極低的補(bǔ)償數(shù)額，這不但不公平，也無(wú)法保證農(nóng)民的后續(xù)生活;第二，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是在不公平的基準(zhǔn)之上實(shí)施的，而且設(shè)置了上限，按照這樣不公平的基準(zhǔn)即便上限是300倍也很難確保被征地農(nóng)民的生活能夠維持原狀。為了實(shí)現(xiàn)公平、合理的補(bǔ)償原則，應(yīng)該借鑒英國(guó)、德國(guó)等國(guó)家的征地補(bǔ)償制度，實(shí)施市價(jià)補(bǔ)償原則。英國(guó)《1961年土地補(bǔ)償法》規(guī)定:因?yàn)楣材康恼魇账饺送恋貢r(shí)，應(yīng)該依據(jù)土地在公開市場(chǎng)上的合理價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，以確保被征收者的生活水平不會(huì)降低。這個(gè)價(jià)格不僅包含土地的現(xiàn)值，也應(yīng)該包含土地的潛在價(jià)值。同樣，德國(guó)的《聯(lián)邦建筑法》也規(guī)定了市價(jià)補(bǔ)償原則，并對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了非常細(xì)致的規(guī)定，甚至對(duì)被征收剩余的殘余地塊也進(jìn)行補(bǔ)償，這些規(guī)定在執(zhí)行過(guò)程中取得了令人滿意的效果，非常值得我國(guó)借鑒。因此，為了減少征地沖突，就應(yīng)該改變征地補(bǔ)償中不合理的基準(zhǔn)，按照土地的原來(lái)用途和未來(lái)用途綜合考慮補(bǔ)償基準(zhǔn)，按照土地的市場(chǎng)價(jià)格實(shí)施“市價(jià)補(bǔ)償”，同時(shí)擴(kuò)大征地補(bǔ)償范圍［10］。具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍應(yīng)該包括:對(duì)被征收土地以市場(chǎng)價(jià)值補(bǔ)償;對(duì)因?yàn)檎魇赵斐傻姆指詈褪Ｓ嗤恋貎r(jià)值減損及其他“有害影響”(包括噪音、煙塵等)進(jìn)行補(bǔ)償;對(duì)因?yàn)檎魇赵斐傻摹扒謹(jǐn)_”進(jìn)行補(bǔ)償，包括對(duì)居住侵?jǐn)_(搬家費(fèi)用等)和營(yíng)業(yè)侵?jǐn)_(停業(yè)和遷徙造成的損失等)的補(bǔ)償;對(duì)征收造成的租賃權(quán)損失的補(bǔ)償?shù)取?/p>

(四)完善社會(huì)保障制度，特別是失地農(nóng)民保障制度建設(shè)

土地的作用不僅是為農(nóng)民提供食物，也有保障功能。我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中征地困局形成的一個(gè)重要原因是，失去土地的農(nóng)民得不到有效的后續(xù)生活保障，這就需要政府做好社會(huì)的再分配工作，健全和完善保障制度，保證失地農(nóng)民的可持續(xù)生計(jì)問(wèn)題，解除農(nóng)民后顧之憂，只有這樣才能確保我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的穩(wěn)步發(fā)展，同時(shí)破解我國(guó)征地沖突困局。

失地農(nóng)民保障制度建設(shè)大體包括失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障和生活保障。對(duì)于失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障可以通過(guò)建立新型的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的方式，通過(guò)專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行營(yíng)運(yùn)和監(jiān)管，資金來(lái)源可以采取政府從土地收入中撥付一定比例、集體經(jīng)濟(jì)組織從土地收入中支付一定比例和個(gè)人繳付最少比例資金相結(jié)合的方式籌措。這種方式改變了傳統(tǒng)的個(gè)人累積式的繳費(fèi)方式，既緩解了能力有限的失地農(nóng)民的壓力，也確保了養(yǎng)老資金的安全，在必要的時(shí)候隨時(shí)幫助陷入困境的失地農(nóng)民。還要把失地農(nóng)民納入我國(guó)全民醫(yī)療保險(xiǎn)范疇，并且實(shí)施政策性傾斜，降低個(gè)人繳費(fèi)數(shù)額，提高醫(yī)療報(bào)銷比例，保證每一個(gè)失地農(nóng)民健康安全。生活保障方面，對(duì)于年輕力壯且缺乏職業(yè)技能的失地農(nóng)民，應(yīng)由政府勞動(dòng)部門針對(duì)市場(chǎng)需求統(tǒng)一對(duì)其進(jìn)行免費(fèi)的職業(yè)技能培訓(xùn)，并幫助尋找就業(yè)門路。還要積極鼓勵(lì)失地農(nóng)民因地制宜、自主創(chuàng)業(yè)，對(duì)于大量吸納其他失地農(nóng)民的個(gè)體企業(yè)出臺(tái)無(wú)息貸款、免稅等優(yōu)惠政策，扶持企業(yè)做大做強(qiáng)，為接納更多的失地農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)造條件和提供方便。對(duì)于年老體弱者，還應(yīng)出臺(tái)相關(guān)措施鼓勵(lì)家庭養(yǎng)老的優(yōu)惠政策，如對(duì)于贍養(yǎng)失地老人的親屬，如果同為失地農(nóng)民，政府可安排額外養(yǎng)老補(bǔ)貼發(fā)放給贍養(yǎng)人，以鼓勵(lì)子女的贍養(yǎng)行為，增加老年人的心理安全感，實(shí)現(xiàn)保障制度的全面覆蓋。

四、結(jié) 論

基于以上對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中征地困局成因和對(duì)策的分析，可以得出:我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程是我國(guó)發(fā)展到一定階段的必然選擇，是促進(jìn)我國(guó)經(jīng)常長(zhǎng)期健康發(fā)展的不竭動(dòng)力，因此，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的征地困局必須得到妥善解決，這不僅關(guān)系到我國(guó)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，還關(guān)系到我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)事業(yè)的成敗，甚至影響到我國(guó)社會(huì)的穩(wěn)定。因此，處理好我國(guó)征地困局就要采取有針對(duì)性的措施，從破解國(guó)家對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，建立強(qiáng)化型政府的目標(biāo)出發(fā)，限制國(guó)家逐利行為動(dòng)機(jī)，明確土地產(chǎn)權(quán)，甚至進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)私有化改革嘗試，以降低交易費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。在征地補(bǔ)償過(guò)程中，一方面改變補(bǔ)償基準(zhǔn)，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，另一個(gè)方面，做好失地農(nóng)民的保障工作，為實(shí)現(xiàn)我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)和保護(hù)農(nóng)民權(quán)益雙豐收的目標(biāo)而努力。

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