南海環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作的法律機(jī)制構(gòu)建

隋 軍

(東北大學(xué) 文法學(xué)院，遼寧沈陽110819)

南海周邊國家在過去50年間經(jīng)歷了高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和快速城市化進(jìn)程。各國都積極地追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，并在眾多領(lǐng)域取得了成功，但是這些成功部分是以犧牲環(huán)境為代價的。工業(yè)化、城市化和沿海區(qū)域污染的擴(kuò)大是南中國海海洋環(huán)境惡化的主要原因。接近69%的原始紅樹林地區(qū)在過去一個世紀(jì)間被破壞。沿海工業(yè)行為產(chǎn)生了嚴(yán)重的陸源污染，導(dǎo)致在海盆內(nèi)部分地區(qū)赤潮的不斷發(fā)生。根據(jù)聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(United Nations Environment Programme，簡稱UNEP)和全球環(huán)境基金(Global Environment Facility，簡稱GEF)的南中國海項目①中國南海屬于UNEP區(qū)域海洋計劃(Regional Seas Programmes，簡稱RSPs)東亞海區(qū)域計劃(East Asian Seas，簡稱EAS)，在UNEP 18個RSPs中又劃分為64個大型海洋生態(tài)系統(tǒng)(Large Marine Ecosystem，簡稱LME)。東亞海區(qū)域包括的LME有7個，它們是:南中國海和泰國灣、東中國海、印尼海、北澳大利亞海、西北澳大利亞海、蘇祿－西里伯斯海和澳大利亞中西部海。其中南中國海即指中國南海。因其僅為地理上的概念，不涉及政治或軍事內(nèi)容，故本文對二者不做區(qū)分。(South China Sea Project，全稱為“Reversing Environmental Degradation Trends in the South China Sea and Gulf of Thailand”，簡稱SCS)《跨界分析診斷》(Transboundary Diagnostic Analysis，簡稱TDA)，南中國海區(qū)域三大主要環(huán)境問題是:沿海棲息地的喪失和惡化、海洋生物資源的過度開發(fā)和陸源污染。該區(qū)域不斷擴(kuò)張的人口對南海水產(chǎn)、旅游、能源、藥材、建筑材料、港口和運輸?shù)囊蕾?，使得這些環(huán)境問題對南海周邊國家的可持續(xù)發(fā)展提出了巨大挑戰(zhàn)。南海環(huán)境惡化跨界影響的產(chǎn)生源于分海盆之間的互相依賴關(guān)系和全球海洋生物多樣性。人類可以劃區(qū)而治，但生態(tài)系統(tǒng)的自然法則卻高于人類法則。南海區(qū)域面臨生態(tài)系統(tǒng)崩潰的風(fēng)險，要求為實現(xiàn)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展和地區(qū)成長進(jìn)行區(qū)域合作。

一、南海環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作的法律機(jī)制現(xiàn)狀

法律在保證南海海洋環(huán)境可持續(xù)發(fā)展中占據(jù)重要的位置。區(qū)域海洋合作的法律機(jī)制主要包括法律的起草和實施兩個方面，具體而言包括:法律文件的選擇、合作機(jī)構(gòu)的安排、合作機(jī)制的確立、資金和贊助的解決，以及法律發(fā)展進(jìn)程問題。但到目前為止，南海區(qū)域合作的法律機(jī)制尚未得到廣泛和良好的發(fā)展。

(一)國際環(huán)境公約項下區(qū)域合作義務(wù)的不足

國際環(huán)境公約為各國環(huán)境保護(hù)和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展提供了全球性的法律框架，并為區(qū)域機(jī)制和行動確立了建立和運作的基本原則。盡管各國際公約具體目標(biāo)有所不同，但其項下成員國的義務(wù)具有三個共性:第一，在其管轄權(quán)范圍內(nèi)保護(hù)環(huán)境和自然資源的義務(wù);第二，監(jiān)管現(xiàn)實環(huán)境影響并評估潛在環(huán)境影響;第三，為保護(hù)環(huán)境展開國家間合作。在南海區(qū)域的國際環(huán)境公約主要內(nèi)容是針對生物多樣性、漁業(yè)和污染三大重點和需要優(yōu)先解決的問題。(見表1)

僅依靠國際環(huán)境公約實現(xiàn)南海區(qū)域合作保護(hù)環(huán)境顯然不足。首先，大多數(shù)國際環(huán)境公約沒有強有力的監(jiān)督和執(zhí)行體系，并且多數(shù)國際環(huán)境公約的秘書處也未在促進(jìn)該公約發(fā)展中扮演積極的角色。其次，公約的條款過于籠統(tǒng)和模糊，例如使用“在合適的情況下盡可能”、“根據(jù)國內(nèi)立法和政策”、“根據(jù)多邊協(xié)定”或類似的措辭，削弱了國際公約賦予各成員方的義務(wù)。第三，國際環(huán)境公約不能直接解決區(qū)域的特殊問題。例如地中海區(qū)域的突出問題是陸源污染，而南海區(qū)域的突出問題則是海洋棲息地退化。第四，由于國際環(huán)境公約成員方眾多，難以保證在國家層面監(jiān)督公約義務(wù)的履行情況。所以根據(jù)南海的特殊性和周邊各國的需求尋求解決海洋環(huán)境問題更好的方案，對于南海周邊國家來說仍有非常巨大的空間和潛力。

表1 南中國海區(qū)域多邊環(huán)境協(xié)定一覽表(截止2007年11月)(按生效時間倒序)

(續(xù)表1)

(二)區(qū)域公約的缺位

區(qū)域合作包括區(qū)域內(nèi)國家之間的合作、國際組織之間的合作，以及國家與國際組織之間的合作。南?，F(xiàn)有的環(huán)境區(qū)域合作主要是通過東盟、世界糧農(nóng)組織、UNEP和政府間海委會西太分委會(IOC-WESTPAC)等國際和區(qū)域組織的工作下展開。該區(qū)域內(nèi)最積極、最有成效的區(qū)域合作是前述在UNEP和GEF推動下開展的RSPs。南海所屬的EAS②EAS由安達(dá)曼海、澳大利亞海、馬六甲海峽、新加坡海峽、南海、爪哇海、弗洛里斯海、班達(dá)海、阿拉弗拉海、帝汶海、西里伯斯海、蘇祿海以及菲律賓海構(gòu)成。至今尚無囊括所有南海周邊國家、具有法律拘束力的政府間海洋環(huán)境保護(hù)區(qū)域協(xié)定。區(qū)域行動主要由《東亞海行動計劃》③《東亞海行動計劃》(Action Plan for the Protection and Development of the Marine and Coastal Areas of the East Asian Region)于1981年通過，目的在于防治海洋環(huán)境的污染。開始時該計劃只包括5個國家(印尼、馬來西亞、菲律賓、新加坡和泰國)。1994年，又有5個國家加入該計劃(澳大利亞、中國、柬埔寨、韓國和越南)，截至目前共有10個成員國。該計劃的主要內(nèi)容是對人類活動對海洋環(huán)境影響的評價、控制沿海污染、保護(hù)紅木林、海草和珊瑚礁以及廢物管理。促進(jìn)成員方對國際環(huán)境條約的遵守，僅憑各成員方的“良好意愿”展開區(qū)域合作，在所有的海洋區(qū)域合作中是一個十分獨特的例子［1］。

(三)區(qū)域合作法律成果的缺位與重疊

該區(qū)域合作現(xiàn)有的法律成果包括兩種類型:第一，雙邊或多邊區(qū)域和分區(qū)域協(xié)定、宣言和決議(見表2);第二，區(qū)域分區(qū)域項目和行動計劃(見表3)。由于缺乏區(qū)域公約的統(tǒng)領(lǐng)，南海區(qū)域合作法律呈現(xiàn)出碎片化和行業(yè)化的特點，在協(xié)定、軟法、組織、項目和計劃之間缺乏溝通，造成海洋環(huán)境保護(hù)內(nèi)容的重疊和遺漏，進(jìn)而造成本已不足的資金和人員的浪費和短缺。

(續(xù)表2)

表3 南中國海周邊國家參與區(qū)域和分區(qū)域組織、項目和計劃一覽表(截止2007年11月，按時間倒序)

(續(xù)表3)

(四)羸弱的法律實施機(jī)制

雖然在國際環(huán)境公約和軟法中明確規(guī)定了環(huán)境保護(hù)的基本原則，也有具體的項目和行動計劃，但是南海區(qū)域合作的實際行動仍十分有限。從區(qū)域合作的牽頭人來看，首先，UNEP是南海環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作的主要推進(jìn)者，但其項下EAS與南海環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作最密切相關(guān)的SCS從1996年開始，2002年2月才全面實施，到2009年1月已經(jīng)終止。其次，東盟是南海區(qū)域合作最早的推進(jìn)者之一，但是南海周邊擁有最長海岸線的中國僅是東盟的對話伙伴國。從合作的范圍來看，調(diào)研、科學(xué)研究和培訓(xùn)是目前為止環(huán)境合作的主要內(nèi)容。從資金來源看，對南海環(huán)境保護(hù)行動的資助由國際組織或捐贈國等多元化主體構(gòu)成，作為聯(lián)合國東亞海洋環(huán)境事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)——東亞海協(xié)作體(Coordinating Body on the Seas of East Asia，簡稱COBSEA)經(jīng)費持續(xù)緊張，遠(yuǎn)超過各成員方繳納的信托基金，UNEP對資金缺口進(jìn)行彌補的做法作為過渡期間的應(yīng)急措施也已經(jīng)停止［2］。事實上，在2001年和2002年COBSEA第16次和第17次政府間會議(Intergovernmental Meeting，簡稱IGM)上，COBSEA成員方獲悉UNEP環(huán)境基金開始減少對該項目的資助，秘書處所需費用一律由各成員方出資提供。在2009年SCS項目實際終止后，其官網(wǎng)也于2013年8月項目資助終止時停止運營。另外，在項目和計劃之間尚無系統(tǒng)化的合作，整體合作的缺乏導(dǎo)致計劃、行動以及機(jī)構(gòu)之間知識和經(jīng)驗交流的不足。

二、其他區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作法律安排的借鑒:剛?cè)岵?jì)

1972年斯德哥爾摩聯(lián)合國人類環(huán)境會議和同年召開的第三次聯(lián)合國海洋法會議之后，海洋環(huán)境問題切實地被置于全球議事日程上。盡管面臨領(lǐng)土糾紛、社會經(jīng)濟(jì)、政治和文化的差異、不同的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)等諸多挑戰(zhàn)，但當(dāng)各國認(rèn)識到保護(hù)海洋環(huán)境區(qū)域合作的必要性后，各種RSPs開始形成④最先通過條約的是北海周邊國家和波羅的海區(qū)域，前者通過了兩個公約:1972年防止船舶和飛機(jī)傾倒污染海洋公約(Oslo Convention)和1974年防止海洋陸源污染公約(Paris Convention)，后者通過了1974年《保護(hù)海洋環(huán)境的波羅的海公約》(Helsinki Convention)。1974年UNEP開始其區(qū)域海洋計劃，以地中海區(qū)域作為試點，1976年通過了《保護(hù)地中海免受污染條約》(Barcelona Convention)。并得到蓬勃發(fā)展。目前，共有13個UNEP主持的RSPs和5個獨立的RSPs。前者包括140多個國家，包含6個UNEP管理的和7個非UNEP管理的RSPs。后者目前也成為UNEP/RSPs的戰(zhàn)略伙伴。成功的區(qū)域合作除了成員方明確的政治意愿、持續(xù)的資金保證和高效的機(jī)構(gòu)安排之外，堅實的法律基礎(chǔ)并加以充分實施是最為重要的保證?，F(xiàn)有UNEP/RSPs最有影響的法律文件是區(qū)域公約加上后續(xù)的區(qū)域行動計劃。

(一)培育合作精神的硬法:硬法不硬

1.作為合作基礎(chǔ)的區(qū)域框架公約 UNEP項下18個RSPs中有10個已經(jīng)通過了區(qū)域框架公約，規(guī)定基本原則和義務(wù)指導(dǎo)成員方行動并實施行動計劃。區(qū)域框架公約的主要好處是通過提供一個強大的合作基礎(chǔ)培育區(qū)域合作。一組針對RSPs所做的問卷調(diào)查結(jié)果出人意料，區(qū)域框架公約通過對人們的理念施加影響(例如培養(yǎng)信任、建立預(yù)期等)來促進(jìn)區(qū)域穩(wěn)定，其價值更多體現(xiàn)為促進(jìn)合作、建立信心以及能力建設(shè)，而非通過具體條款改變成員方的行為或者是改善生態(tài)環(huán)境。相反，生態(tài)環(huán)境的改善通常與區(qū)域框架公約關(guān)聯(lián)度較低而與其他法律文件(例如各種行動計劃)關(guān)聯(lián)度更高［3］?？偟膩碚f，有區(qū)域框架公約的RSPs比沒有區(qū)域框架公約的RSPs在區(qū)域合作方面表現(xiàn)更強，采取的聯(lián)合行動也更多。

2.創(chuàng)新的區(qū)域與分區(qū)域公約雙層結(jié)構(gòu)框架 1992年聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會《跨界水道和國際湖泊保護(hù)和利用公約》(Convention on the Protection and Use of Transboundary Watercourses and International Lakes，簡稱UNECE)主要針對跨界水資源和湖泊的保護(hù)。雖不是區(qū)域海洋計劃，但其獨特而創(chuàng)新的促進(jìn)區(qū)域合作結(jié)構(gòu)和方法可以對加強海洋環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作提供參考。UNECE包括區(qū)域公約和分區(qū)域協(xié)定雙層結(jié)構(gòu)(Two Tier Structure)，作為一個整體構(gòu)成規(guī)模更大的條約框架。分區(qū)域協(xié)定是指UNECE作為其上位公約和眾多關(guān)于河流流域的、已經(jīng)創(chuàng)設(shè)并發(fā)展成為具有其自身的協(xié)議和裁決機(jī)構(gòu)的綜合規(guī)制體系。公約的第一部分和第二部分以及相關(guān)的指南都確保分區(qū)域協(xié)定應(yīng)保持與整體區(qū)域協(xié)定的協(xié)調(diào)統(tǒng)一⑤UNECE公約第二部分的第9(1)條是創(chuàng)新性的規(guī)定:“如果尚未達(dá)成雙邊或多邊的協(xié)定或安排，應(yīng)為了防止、控制和減少跨界影響而規(guī)定彼此關(guān)系和行動，在平等互利的基礎(chǔ)上，達(dá)成雙邊或多邊協(xié)定或其他安排，或?qū)ΜF(xiàn)有與本公約基本原則相抵觸的部分進(jìn)行修訂，以使原有協(xié)定或安排與本公約相符?！薄ｋp層結(jié)構(gòu)公約框架的優(yōu)點體現(xiàn)在:第一，鼓勵環(huán)境保護(hù)問題在不同層次上被提出，例如區(qū)域和分區(qū)域不同生態(tài)系統(tǒng)等問題;第二，UNECE是在尚無區(qū)域公約或區(qū)域法律文件仍處于碎片化的分區(qū)域促成有效環(huán)境保護(hù)協(xié)定的催化劑。第三，為提高區(qū)域內(nèi)部合作創(chuàng)建機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施，包括知識和信息的搜集與分享，在分區(qū)域和國家層面提供技術(shù)幫助和建議，提升能力建設(shè)并采取具體行動?？傊?，UNECE為更進(jìn)一步提高區(qū)域和分區(qū)域合作效果提供了平臺。與所有RSPs相比，UNECE最具創(chuàng)造性和靈活性，其被成員方廣泛通過⑥在UNECE區(qū)域內(nèi)有150多個在該公約之前訂立的關(guān)于跨界水資源協(xié)定和其他協(xié)定都相應(yīng)地進(jìn)行了修改和更新。并得到了歐盟強有力的支持。

3.針對特定問題的協(xié)定 絕大多數(shù)具有區(qū)域框架公約的RSPs都有關(guān)于本區(qū)域特殊具體問題的協(xié)定，例如陸上活動、傾廢、油污(包括海上油氣鉆探和開發(fā))，針對緊急事件、有害物質(zhì)的跨界轉(zhuǎn)移、特殊保護(hù)區(qū)和生態(tài)多樣性以及污染問題解決的公約或協(xié)定。

(二)突出實施效果的軟法:軟法不軟

對國際環(huán)境公約的批準(zhǔn)和接受僅僅證明了一國就區(qū)域環(huán)境合作的意愿，僅僅是在區(qū)域合作領(lǐng)域邁出的第一步。如果成員方并不實施區(qū)域合作，則不會產(chǎn)生實質(zhì)性結(jié)果。所以有的區(qū)域以特定的區(qū)域合作倡議等軟法形式彌補國際環(huán)境公約的不足。區(qū)域合作中軟法主要體現(xiàn)為行動計劃、宣言和諒解備忘錄。目前，所有RSPs均通過了對共用水域管理和保護(hù)環(huán)境合作行動計劃。隨著國際環(huán)境法日趨成熟，20世紀(jì)70年代至90年代注重發(fā)展法律基本原則和基本概念的做法日漸式微，取而代之，如何將現(xiàn)有法律付諸實施成為國際環(huán)境法的重點。采用行動計劃這種軟法的形式引導(dǎo)法律實施，通過對區(qū)域框架公約或其他協(xié)定進(jìn)行細(xì)化和充實，以及通過在國際公約和在各國國內(nèi)的實施之間提供有效互動來促進(jìn)區(qū)域合作都是日漸盛行的做法。值得注意的是，盡管區(qū)域公約具有法律拘束力，現(xiàn)實中對區(qū)域公約的履行通常也要依賴于成員方的自愿，故軟法和公約在履行和實施機(jī)制方面幾乎沒有明顯的差別。真正對海洋環(huán)境保護(hù)發(fā)揮作用的不在于該文件的法律性質(zhì)，而在于成員方做出合作的承諾。

三、南海環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作法律框架的選擇

南海區(qū)域至今尚無具有法律拘束力的區(qū)域框架公約，這既是該區(qū)域合作的缺陷，但同時也因為沒有包袱，為該區(qū)域合作建立更加高效的法律框架提供可能。在過去40年間，國際環(huán)境法的發(fā)展和已有的區(qū)域海洋計劃通過其實踐為南海區(qū)域提供了豐富的經(jīng)驗和教訓(xùn)。隨著近年來南海周邊國家逐步認(rèn)識到海洋環(huán)境保護(hù)對區(qū)域合作的需求，也為構(gòu)建該區(qū)域合作法律框架創(chuàng)造了機(jī)遇。但是復(fù)制其他RSPs模式有兩個弊端:一是其他區(qū)域合作模式可能對本區(qū)域不適用，二是其他區(qū)域合作模式可能已經(jīng)過時。南海區(qū)域合作法律框架的選擇，應(yīng)由相關(guān)各方發(fā)揮創(chuàng)造性，找到適合該區(qū)域并在生態(tài)上具有合理性的有效合作路徑。在各種可能的路徑中，起草并通過區(qū)域框架公約當(dāng)然是首選，但是考慮到南海周邊各國對目前是否要采用區(qū)域框架公約分歧明顯⑦在2009年11月東亞海協(xié)作體第20次政府間會議報告中，中國明確表態(tài)認(rèn)為現(xiàn)在采用具有法律拘束力的區(qū)域合作框架還為時尚早，馬來西亞則認(rèn)為有必要通過具有法律拘束力的公約，否則難以繼續(xù)獲得來自GEF的資助。，在現(xiàn)有硬法與軟法相結(jié)合的路徑中，探索推進(jìn)過程導(dǎo)向型的分區(qū)域協(xié)定和雙邊協(xié)定，作為日后區(qū)域框架公約的基礎(chǔ)，也不失為次優(yōu)和務(wù)實之選。

(一)理念的轉(zhuǎn)變:目標(biāo)導(dǎo)向型向過程導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變

過程導(dǎo)向型法律文件是國際環(huán)境法發(fā)展的趨勢，它區(qū)別于目標(biāo)導(dǎo)向型法律文件。目標(biāo)導(dǎo)向型法律文件是指法律文件是否應(yīng)該包括實質(zhì)性條款(例如可持續(xù)發(fā)展、合作、海岸整體管理、棲息地保護(hù)、可持續(xù)漁業(yè)、環(huán)境影響評價等等);過程導(dǎo)向型法律文件則注重制度設(shè)計的有效性。具體包括:制度設(shè)計充分的科學(xué)依據(jù)、以科學(xué)知識為基礎(chǔ)的決策機(jī)制、反饋機(jī)制、評價和回顧機(jī)制、靈活性和適應(yīng)性管理、建立綜合質(zhì)量控制數(shù)據(jù)庫、建立共識、解決問題的能力、加強協(xié)調(diào)合作和溝通、發(fā)展強大積極的秘書處、促進(jìn)跨國學(xué)習(xí)和戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，以及其他提高效率的戰(zhàn)略等。目標(biāo)導(dǎo)向型的法律文件早已為我們所熟悉，但是無論是其出臺的難度，還是實施的效果都因其內(nèi)容的實質(zhì)化使得成員方望而卻步。相反，過程導(dǎo)向型法律文件的包容性和可操作性為促進(jìn)區(qū)域合作保護(hù)環(huán)境行動有效性提供了替代解決方案。

過程導(dǎo)向型法律文件的好處包括:第一，其主要內(nèi)容為制度有效性設(shè)計，可以避免成員方對簽署實體公約和增加財政負(fù)擔(dān)的顧慮，減少參加各方的爭議;第二，能夠提供實體措施為有效實施過程提供保證;第三，能夠在區(qū)域公約缺位的情況下代替區(qū)域公約起到加強合作的作用;第四，能夠適應(yīng)南海區(qū)域的特殊需求、敏感問題和社會文化背景;第五，可以在設(shè)計和內(nèi)容上體現(xiàn)區(qū)域合作的最大靈活性。例如，鼓勵分區(qū)域協(xié)定的簽署，只要其與過程導(dǎo)向型的上位公約不相抵觸即可。第六，基于成本效率的制度設(shè)計能夠?qū)崿F(xiàn)對區(qū)域資源(人力和物力)的合理運用;第七，其內(nèi)容可以涵蓋全球、區(qū)域以及國內(nèi)所有阻礙充分合作、決策和管理的海洋保護(hù)環(huán)境法律問題。

過程導(dǎo)向型的法律文件在硬法和軟法中以及不同層級的法律文件中均可采用，其形式和內(nèi)容可能根據(jù)各方利益而有所不同，既可以體現(xiàn)為宣言、行動計劃或指南算，強調(diào)各方達(dá)成重視環(huán)境法律實施效果共識的宏觀形式;又可以細(xì)化為具體的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，還可以體現(xiàn)為具有功能性分區(qū)域協(xié)定，過程導(dǎo)向型分區(qū)域協(xié)定可以作為以實體問題和權(quán)利義務(wù)為主體的國際環(huán)境公約和區(qū)域公約的有益補充。

過程導(dǎo)向型法律文件可以保證區(qū)域合作的法律實施。在現(xiàn)有法律實體規(guī)范基礎(chǔ)上，從區(qū)域合作目標(biāo)實現(xiàn)的過程和方法入手，保證滿足生態(tài)需求行動的有效性，采取有效的措施和戰(zhàn)略，通過區(qū)域法律框架的合理設(shè)計來實現(xiàn)現(xiàn)有實體規(guī)定的有效實施。這種做法與南海區(qū)域現(xiàn)有的國際條約、《南中國海的區(qū)域行動計劃》(SCS Project’s Strategic Action Proramme for the South China Sea，簡稱SAP)以及UNEP東亞海新戰(zhàn)略指南2008—2012(New Strategic Direction for COBSEA 2008－2012)完全一致。

(二)區(qū)域框架公約的選擇:UNECE風(fēng)格替代RSPs風(fēng)格

1.具有法律拘束力的區(qū)域框架公約 具有法律拘束力的區(qū)域框架公約應(yīng)作為南海區(qū)域合作法律文件的首選。原因在于:第一，盡管區(qū)域框架公約的執(zhí)行依賴于成員方的自愿，但是有法律拘束力的框架公約還是優(yōu)于僅憑道德約束的軟法;第二，區(qū)域框架公約可以作為聯(lián)接國際公約與國內(nèi)法之間的中介，而且區(qū)域公約對分區(qū)域協(xié)定的實施也十分必要。區(qū)域框架公約強大的項目執(zhí)行單位(Project Implementing U-nit，簡稱PIU)和有效的結(jié)構(gòu)安排對促進(jìn)和追蹤分區(qū)域協(xié)定均十分必要。第三，統(tǒng)領(lǐng)全局的框架公約可以解決南?，F(xiàn)有組織和行動計劃重疊和缺位的現(xiàn)象;第四，有法律拘束力的區(qū)域框架公約作為信守承諾的保證對區(qū)域外贊助機(jī)構(gòu)產(chǎn)生積極影響，可以幫助解決南海區(qū)域合作環(huán)境保護(hù)經(jīng)費不足這一至關(guān)重要的問題。

2.RSPs風(fēng)格單層結(jié)構(gòu)的區(qū)域公約 RSPs風(fēng)格的區(qū)域公約不是南海區(qū)域公約首選的形式。第一，UNEP項下RSPs的區(qū)域公約總體上以實質(zhì)性原則、具體問題和措施為主，這些內(nèi)容絕大多數(shù)均在國際公約中已有所體現(xiàn)，南海區(qū)域國家均已簽署或批準(zhǔn)了相關(guān)國際公約。第二，RSPs風(fēng)格的區(qū)域公約日益顯現(xiàn)出對有效程序缺乏關(guān)注的弊端。第三，鑒于東亞海區(qū)域RSPs的成員方在過去幾十年中均無采用RSPs風(fēng)格區(qū)域公約的意向，目前考慮采用UNECE風(fēng)格的雙層結(jié)構(gòu)區(qū)域公約恰逢其時。

3.UNECE風(fēng)格雙層結(jié)構(gòu)的區(qū)域公約 UNECE風(fēng)格的雙層結(jié)構(gòu)有很多優(yōu)點。第一，能夠為區(qū)域框架公約提供最大的靈活性?？梢圆捎酶鞣N法律形式和機(jī)制滿足區(qū)域特殊需求和關(guān)注區(qū)域敏感問題。第二，通過分區(qū)域協(xié)定與區(qū)域框架公約雙層結(jié)構(gòu)的配合促進(jìn)滿足區(qū)域生態(tài)整體性的共同行動。一方面區(qū)域框架公約可以加強并培育區(qū)域合作，另一方面分區(qū)域協(xié)定由于成員方較少，以及當(dāng)?shù)厥聞?wù)與各方直接和密切的聯(lián)系會促成更多的合作行動。第三，區(qū)域框架公約和分區(qū)域協(xié)定均會對區(qū)域外贊助機(jī)構(gòu)在評價該區(qū)域合作成果時產(chǎn)生積極影響。第四，現(xiàn)有區(qū)域機(jī)構(gòu)和組織可以在這一法律框架結(jié)構(gòu)內(nèi)擔(dān)任新的角色，從而促進(jìn)區(qū)域項目自主權(quán)的發(fā)展。例如雙層結(jié)構(gòu)可以通過鼓勵現(xiàn)有區(qū)域組織MRC在區(qū)域框架條約項下運作，MRC以其基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)域合作經(jīng)驗和參與UNECE培訓(xùn)經(jīng)驗，可以作為發(fā)展分區(qū)域協(xié)定的戰(zhàn)略伙伴或試點。所以UNECE的雙層結(jié)構(gòu)對海洋環(huán)境保護(hù)的區(qū)域合作是可行模式，可以作為南海區(qū)域公約的范本(見圖1“選擇一”)。公約第一部分建議由實質(zhì)性條款和程序性條款組成，包括反映國際環(huán)境法可持續(xù)發(fā)展、區(qū)域合作、預(yù)防原則、海岸整體性管理、最好可得技術(shù)、最好環(huán)境事件等基本原則;或者第一部分可以采用UNECE條約最小承諾的形式，在第二部分再規(guī)定行動方向。

圖1 南海海洋環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作傘形法律框架選擇圖

(三)硬法與軟法相結(jié)合的次優(yōu)之選

如果在目前條件下暫時無法通過南海區(qū)域公約或其他具有法律拘束力的法律文件，則退而求其次，在南海周邊七國共同簽署的諒解備忘錄統(tǒng)領(lǐng)下，由戰(zhàn)略行動計劃、分區(qū)域協(xié)定和雙邊協(xié)定以及國內(nèi)行動計劃構(gòu)成法律文件基礎(chǔ)［4］(見圖1“選擇二”)。

軟法成為這一框架選擇的重中之重。首先，應(yīng)爭取達(dá)成南海周邊七國外交事務(wù)和相關(guān)國內(nèi)事務(wù)(環(huán)境部、自然資源部和農(nóng)業(yè)部)的高層部長級會議宣言或諒解備忘錄，《南中國海周邊國家合作采取行動執(zhí)行南中國海戰(zhàn)略行動計劃的諒解備忘錄》(Memorandum of Understanding among the Countries Bordering the South China Sea Concerning Coordination of Actions Undertaken to Implement the Strategic Action Programme for the South China Sea)已經(jīng)于2007年4月遞交南海周邊各國，等待其簽署做出對實施SAP的政治承諾［5］。其次，SCS作為項目雖然已經(jīng)終止，但其取得的成果仍有延續(xù)性，例如業(yè)已形成的南海海洋環(huán)境保護(hù)機(jī)制、各國行動計劃以及示范區(qū)等。作為該項目行動計劃的SAP以及《COBSEA新戰(zhàn)略指南(2008—2012)》仍應(yīng)作為南海區(qū)域最為重要的戰(zhàn)略行動計劃。目前由COBSEA秘書處擔(dān)任SAP的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，COBSEA的未來與SAP的執(zhí)行與發(fā)展息息相關(guān)［2］，COBSEA仍將在長期實施SCS成果方面提供幫助，在SCS建立的各工作組和委員會之間擔(dān)任協(xié)調(diào)的角色，還包括元數(shù)據(jù)庫(Meta-database)和數(shù)據(jù)地理數(shù)據(jù)庫(GIS-database)的進(jìn)一步發(fā)展等特殊行動。所以南海周邊國家應(yīng)該盡最大努力支持這兩個當(dāng)前南海區(qū)域最為重要的戰(zhàn)略行動計劃。第三，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步鼓勵和發(fā)展各國達(dá)成分區(qū)域協(xié)定或雙邊和多邊協(xié)議以滿足分區(qū)域的特殊需要，可以為日后采用具有法律拘束力雙層結(jié)構(gòu)區(qū)域條約打下基礎(chǔ)。第四，加強政府能力建設(shè)，將環(huán)境問題納入國內(nèi)發(fā)展計劃，根據(jù)上述諒解備忘錄、SAP、分區(qū)域協(xié)定和雙邊協(xié)定細(xì)化為國內(nèi)行動計劃。

(四)重在實施效果的合作機(jī)制安排

選擇具有法律拘束力的區(qū)域框架公約為核心的法律框架，對南海區(qū)域目前已有的硬法與軟法的實施來說，無疑是最大程度的保障之一。此外，區(qū)域合作機(jī)制的安排也會對法律的實施產(chǎn)生重要作用。第一，需要積極的秘書處在必要時推動各國的前進(jìn)，比如為各國決策提供信息和選擇，提出創(chuàng)新的替代方案，鼓勵成員方并愿意提供幫助，同時又不向各成員方施加采取行動的壓力。第二，咨詢團(tuán)和區(qū)域行動中心是合作機(jī)制最常用的形式。繼續(xù)發(fā)展東亞海協(xié)作體協(xié)調(diào)中心(COBSEA Coordinating centre，簡稱CCC)，專業(yè)的區(qū)域行動中心具有支持合作伙伴行動的功能和職責(zé)，它們可以作為合作和行動計劃實施的綜合體，培育區(qū)域能力建設(shè)并促進(jìn)合作。咨詢團(tuán)應(yīng)該包括區(qū)域的專家和當(dāng)?shù)厝瞬牛谥R基礎(chǔ)上作出的決策能夠加強行動的有效性。咨詢團(tuán)可以針對特定問題設(shè)立(如海洋污染或生物多樣性)或者按學(xué)科劃分(如自然科學(xué)、社會科學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)或政策學(xué))。第三，重視部長級會議，缺少外交部和主管海洋環(huán)境部長之間的溝通，經(jīng)常會成為有效行動的阻礙。第四，發(fā)展涉及海洋環(huán)境保護(hù)各學(xué)科的數(shù)據(jù)庫，作為科學(xué)決策的綜合信息和知識系統(tǒng)基礎(chǔ)。

四、結(jié) 語

南海環(huán)境保護(hù)的區(qū)域合作從1981年《UNEP東亞海行動計劃》開始至今已歷經(jīng)30多年，經(jīng)過1996—2009年專門針對南中國海區(qū)域SCS的推動仍舊是所有UNEP海洋區(qū)域中發(fā)展最為緩慢的區(qū)域之一。缺乏具有法律拘束力的文件作為合作基礎(chǔ)不能不說是一個主要原因。區(qū)域合作法律框架的發(fā)育遲緩，究其原因，除了為各海洋區(qū)域所共有的政治經(jīng)濟(jì)利益多樣化、歷史遺留的領(lǐng)土爭端等問題之外，最為核心的問題是內(nèi)部主導(dǎo)力量的缺位。目前沒有框架公約的三個區(qū)域西北太平洋、南亞和東南亞都在亞洲。從地理上看，南海面積約350萬平方公里，中國主張管轄的海域占到2/3，作為南海周邊的大國，中國有責(zé)任牽頭推動南海的區(qū)域合作。從實踐來看，南海區(qū)域合作緩慢的進(jìn)程，被20世紀(jì)90年代初中國加入了《東亞海行動計劃》所打破，南海區(qū)域合作開始得到穩(wěn)步發(fā)展。

令人欣喜的是，近年來中國政府越來越多地釋放出牽頭推動南海區(qū)域合作的信號。2012年1月中國國家海洋局發(fā)布《南海及周邊國際合作框架計劃(2011—2015)》［7］。按該框架計劃要求，中國與南海周邊海洋國家未來的海洋合作和計劃有三個方面:一是進(jìn)一步加強與南海周邊國家的交流與合作，深化現(xiàn)有的合作項目;二是加強與國際和區(qū)域組織的合作，積極負(fù)責(zé)任地履行相關(guān)義務(wù)，建設(shè)好合作平臺和機(jī)構(gòu);三是加強在發(fā)展藍(lán)色經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的合作，爭取中國－印尼、中國－東盟合作基金的支持，建立中國－東盟新的合作機(jī)制。2013年5月8日，《中國海洋發(fā)展報告(2013)》［8］中表示，未來20年中國的大洋工作將立足資源、超越資源，確立中國在國際大洋事務(wù)中的強國地位。2013年9月3日，在廣西南寧召開的第十屆中國－東盟博覽會暨中國－東盟商務(wù)與投資峰會，李克強就進(jìn)一步加強中國與東盟的合作提出五項倡議，其中一項即為“開展海上合作”，倡議建立“中國－東盟海洋伙伴關(guān)系”，中國已經(jīng)設(shè)立30億元人民幣的中國－東盟海上合作基金，用以推進(jìn)合作項目，海洋生態(tài)環(huán)保作為重點合作項目之一。

管轄權(quán)爭端不應(yīng)成為南海區(qū)域合作的障礙，國際上其他海洋區(qū)域內(nèi)有領(lǐng)土爭議的當(dāng)事各方絕大多數(shù)已經(jīng)接受了為避免環(huán)境持續(xù)惡化優(yōu)先考慮在環(huán)境保護(hù)方面進(jìn)行合作，協(xié)議各方可以在“非不利條款”的基礎(chǔ)上保留領(lǐng)土主權(quán)。在南海這樣的閉海和半閉海，相鄰各國彼此受到共有資源的影響，通過協(xié)調(diào)和合作的努力，選擇最具戰(zhàn)略性的路徑可以扭轉(zhuǎn)環(huán)境惡化的趨勢?，F(xiàn)在正是展現(xiàn)智慧、跳出窠臼尋找加強合作新的選擇的時機(jī)，南中國海有機(jī)會開創(chuàng)一條屬于自己的道路，利用國際環(huán)境法最新趨勢發(fā)展出新的海洋環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作范式和方法。

［1］張相君.東亞海區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)法律制度的構(gòu)建［J］.廣東海洋大學(xué)學(xué)報，2011(4):7－12.

［2］COBSEA.Report of the UNEP Executive Director on the Implementation of the East Asia Seas Action Plan 2009—2012［EB/OL］.［2013 －09 －16］.http:∥www.cobsea.org/documents/UNEP_DEPI_COBSEA_IGM%2021_3%20Report%20of%20the%20UNEP%20Executive%20Director%20on%20the%20Implementation%20of%20the%20East%20Asian%20Seas%20Action%20Plan%202009%20－%202012.pdf.

［3］Edward L.Miles，Arild Underdal，Steinar Andresen，et al.Environmental Regime Effectiveness:Confronting Theory with Evidence［M］.Boston:MIT Press，2002:311..

［4］UNEP/GEF/SCS/RTF－L.7/6，“Revised Draft Strategic Action Program(Draft 5)”［EB/OL］.［2013 －09 －10］.http:∥www.unepscs.org/remository/Download/02_－_Project_Steering_Committee/Reports_of_the_Project_Steering_Committee/3－Report－Seventh－Meeting－Project－Steering－Committee.html.

［5］UNEP.Report of the UNEP/GEF Project Reversing Environmental Degradation Trends in the South China Sea and Gulf of Thailand:［EB/OL］.［2013－09－02］.http:∥www.cobsea.org/documents/Meeting_Documents/19COBSEA/Final%20Report%20of%20the%20Nineteenth%20Meeting%20of%20COBSEA.pdf.

［6］中國國家海洋局［EB/OL］.［2013－08－18］.http:∥www.soa.gov.cn/

［7］中國海洋發(fā)展報告:2013［EB/OL］.［2013 －09 －12］.http:∥www.cima.gov.cn/_d275964321.htm.