蒙古“第三鄰國”外交析論

■ 申 林／文

蒙古是亞洲內(nèi)陸國家，夾在俄羅斯和中國之間。冷戰(zhàn)結(jié)束之后，蒙古擺脫了蘇聯(lián)的控制，開始實行獨立自主的外交政策。1994年，蒙古頒布了《蒙古國對外政策構(gòu)想》，提出將實行“不結(jié)盟、等距離、全方位”的多支點外交方針。在這一方針指導(dǎo)下，蒙古除優(yōu)先發(fā)展與中俄兩國的關(guān)系外，還積極發(fā)展與美、日、印等“第三鄰國”關(guān)系，并在與“第三鄰國”的外交活動中，逐漸形成了“第三鄰國”外交政策。2010年，蒙古以法律的形式將這一政策固定下來。2011年，蒙古頒布新《對外政策構(gòu)想》，明確將“第三鄰國”政策列入構(gòu)想。

關(guān)于蒙古“第三鄰國”的具體含義，中國駐蒙前任大使高樹茂表示，蒙古最初將“第三鄰國”界定為美國，后來又發(fā)展到西方國家，再后來又發(fā)展到“援蒙國家”，把日、韓、印等亞洲國家也包括進來。除了國家行為體外，蒙古的“第三鄰國”還包括一些國際組織，主要包括北約、歐安組織、歐盟等。

一、蒙古的“第三鄰國”外交回顧

在蒙古“第三鄰國”中，美國、日本和印度是其中比較重要的國家，歐盟、北約和歐安組織是比較重要的國際組織。冷戰(zhàn)后，蒙古積極開展與它們的外交。

在蒙古的“第三鄰國”中，美國是最重要的國家。冷戰(zhàn)時期由于美蘇對峙，作為蘇聯(lián)衛(wèi)星國的蒙古直到1987年才與美國建交。冷戰(zhàn)后，蒙美關(guān)系迅速升溫。1996 年，蒙古和美國先后簽署了《蒙美軍事領(lǐng)域交流與互訪協(xié)定》和《蒙美安全保障合作協(xié)定》兩個協(xié)定，賦予雙方派遣部隊進入對方國家的權(quán)利。2000年，美國國防部副部長斯洛科姆、太平洋司令部總司令布萊爾先后訪蒙，開始建立雙邊安全磋商機制。2004年7月，蒙古總統(tǒng)巴嘎班迪訪問美國，與美國確立建立全面伙伴關(guān)系。2005年9月，蒙古總統(tǒng)恩赫巴亞爾訪問美國，表達了加強與美國進行軍事合作的強烈愿望。11月，美國總統(tǒng)布什對蒙古進行訪問，兩國一致表示將深化全面伙伴關(guān)系。2007年10月，恩赫巴亞爾再次訪問美國。2008年奧巴馬當(dāng)選美國總統(tǒng)后，雖然一直沒有訪問過蒙古，但兩國的關(guān)系一直向前發(fā)展。2011年 6月，蒙古總統(tǒng)額勒貝格道爾吉訪問美國,雙方重申建立全面伙伴關(guān)系。在美國的推動下，蒙古還從2011年7月開始擔(dān)任“全球民主聯(lián)盟”輪值國主席。

在蒙古的“第三鄰國”中，日本的重要性僅次于美國。1972年，蒙古與日本建交。蘇東劇變后，蒙古與日本的關(guān)系迅速升溫。1989 年日本外相宇野宗佑訪蒙和1990年蒙古部長會議主席索德諾姆訪日，開啟了蒙古與日本的高層互訪。1991 年8 月，日本首相海部俊樹應(yīng)邀訪問蒙古，這是日本最高領(lǐng)導(dǎo)人首次訪問蒙古。1997年2月，蒙古總理訪問日本時，雙方確定要建立“面向21世紀(jì)的全面伙伴關(guān)系”。1998 年5 月蒙古總統(tǒng)巴嘎班迪訪問日本和1999 年7 月日本首相小淵惠三訪問蒙古時，兩國都再次重申要建立全面伙伴關(guān)系。2000年恩赫巴亞爾當(dāng)選蒙古總理和2006年恩赫包勒德當(dāng)選蒙古總理后，首次出訪的都是日本。2006年8 月，日本首相小泉純一郎訪問蒙古。2007 年2 月，蒙古總統(tǒng)恩赫巴亞爾訪問日本，并與日本簽署了《兩國關(guān)系未來十年發(fā)展綱要》。2010 年11 月，蒙古總統(tǒng)額勒貝格道爾吉訪日，兩國發(fā)表聯(lián)合聲明，表示將建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。

印度也是蒙古“第三鄰國”的重要國家之一。蒙古與印度于1955 年建交。冷戰(zhàn)結(jié)束后，蒙印關(guān)系有了新發(fā)展。1994 年，兩國簽署《蒙印友好關(guān)系與合作條約》。但在2000年之前，蒙古與印度的來往有限。進入21世紀(jì)后，兩國關(guān)系密切起來。2001 年，蒙古總統(tǒng)巴嘎班迪訪問印度，與印度簽署《蒙印聯(lián)合宣言》、《國防合作協(xié)議》等多項重要文件。2004 年1月，蒙古總理恩赫巴亞爾訪印，兩國一致同意深化和加強軍事交流合作。恩赫巴亞爾還表示，蒙古支持印度成為聯(lián)合國安理會常任理事國。2006年5月和2007年7月，印度國防部長拉久和國家安全委員會聯(lián)合情報委員會主席普拉丹相繼訪問蒙古。恩赫巴亞爾總統(tǒng)在會見普拉丹時表示，印度對于蒙古在國際上日益獨立地位的加強中發(fā)揮了重要作用，蒙古視印度為重要伙伴和“第三鄰國”。2009 年，額勒貝格道爾吉當(dāng)選蒙古總統(tǒng)后，首次出訪的國家就是印度。2011年7月和9月，印度總統(tǒng)帕蒂爾和陸軍總司令辛格先后訪問蒙古。

歐盟、北約和歐安組織等國際組織也是蒙古重要的“第三鄰國”。在與歐盟的關(guān)系方面。1989年，蒙古與歐盟的前身歐共體建立外交關(guān)系。此后，蒙古與歐盟的關(guān)系不斷向前發(fā)展。現(xiàn)在蒙古正在爭取與歐盟簽署合作伙伴協(xié)議。在與北約的關(guān)系方面。20世紀(jì)90年代蒙古就要求加入北約“和平伙伴關(guān)系計劃”。自2003年以來，蒙古已先后派遣1300名士兵參加北約領(lǐng)導(dǎo)的國際安全援助部隊。2010年11月，蒙古總統(tǒng)額勒貝格道爾吉參加了在葡萄牙首都里斯本舉行的北約峰會。2012年3月，蒙古與北約正式簽署了合作伙伴協(xié)議，雙方的關(guān)系有了實質(zhì)性的突破。5月，北約峰會在美國芝加哥召開，蒙古首次以北約“全球伙伴關(guān)系”框架內(nèi)的“和平伙伴關(guān)系國地位”參會。在與歐安組織的關(guān)系方面。蒙古于2004年成為歐安組織的亞洲伙伴國。2011年10月，蒙古正式向歐安組織提出加入申請，希望歐安組織成為其“第三鄰國”。

二、蒙古推行“第三鄰國”外交的戰(zhàn)略考量和有利條件

冷戰(zhàn)后蒙古推行“第三鄰國”外交有多個方面的考慮，其中最重要的乃是安全方面的考慮，也就是借助“第三鄰國”的力量，來平衡中俄兩大鄰國的影響，借以維護自身的安全。由于蒙古地處中俄之間的重要戰(zhàn)略地位，能夠成為制約中俄兩國的重要棋子，所以，蒙古的“第三鄰國”政策得到了美國、日本、印度、北約等“第三鄰國”的積極響應(yīng)，這為它的實行提供了有利條件。

（一）蒙古推行“第三鄰國”外交的戰(zhàn)略考量

蒙古推行“第三鄰國”外交有多種目的，首要目的就是借助“第三鄰國”來維護自身的獨立與安全。冷戰(zhàn)后，蒙古擺脫了蘇聯(lián)的控制，獲得了自主的地位。但作為一個身處中俄兩大強國之間的弱國，蒙古擔(dān)心再次成為中國或俄羅斯的附庸，亦或者其國家利益受到中俄兩國的侵犯。1995年發(fā)表于蒙古《獨立報》的一篇文章設(shè)想了蒙古遭受外敵入侵的八種可能性，其中六到七種來自中國或俄羅斯。為此，一方面，蒙古平衡發(fā)展與中俄兩國的關(guān)系，使其相互制約。另一方面，蒙古借助“對保障本國國家安全具有影響的第三支力量”也就是“第三鄰國”的力量來制約中俄兩國。蒙古前總統(tǒng)恩赫巴亞爾表示，鄰國并非一定是從地理上劃分的，當(dāng)蒙古擁有足夠多的鄰國時，就會變得更加安全。

在“第三鄰國”中，美國被蒙古視為最重要的安全伙伴。在蒙古看來，美國是能夠?qū)χ卸韮蓚€鄰國產(chǎn)生重要影響的唯一國家，是保障蒙古安全的主要依托力量，是蒙古不至于淪為中俄附庸的重要保證。與美國的密切關(guān)系使得蒙古對自身的防衛(wèi)安全倍感自信。2005年，當(dāng)蒙古國防部長被隨行的美國記者問及，地處俄羅斯和中國兩個大國之間的蒙古是否感到擔(dān)心與害怕的時候，蒙古國防部長是這樣回答的：“以美蒙目前的軍事關(guān)系，我對兩個鄰國一點也不感到擔(dān)心?！背嗣绹?，北約也被蒙古視為重要的安全伙伴，這就是蒙古熱衷發(fā)展與北約關(guān)系的根本原因。

除了對國家獨立與安全的政治考慮外，蒙古還想通過“第三鄰國”外交獲得經(jīng)濟上和軍事上的援助。蒙古是一個經(jīng)濟和科技落后、國民生活相對貧困的國家，所以，擺脫落后和貧困是擺在蒙古政府面前的一項重大任務(wù)。美國、日本和歐盟國家都是經(jīng)濟和科技比較發(fā)達的國家，積極發(fā)展與它們的關(guān)系可以獲得資金、技術(shù)、設(shè)備等各方面的援助。冷戰(zhàn)后，蒙古確實從美國、日本等國家獲得了大量的經(jīng)濟和技術(shù)援助。以美國和日本為例，美國方面，從1994年起，美國每年對蒙古的無償援助折合約1200萬美元，截至2004年底，美國對蒙古的無償援助已達到1.5億美元。2005年美國宣布向蒙古提供1100萬美元的無償軍事援助。2007年，美國總統(tǒng)布什批準(zhǔn)向蒙古提供2.85億美元的無償援助。2010年美國再次向蒙古無償援助950萬美元。除了無償援助之外，美國還給予蒙古長期最惠國待遇。美國還幫助蒙古改進現(xiàn)有的軍事裝備。蒙古軍隊的武器裝備也在發(fā)生變化，由以前的蘇式裝備陸續(xù)換裝成美式裝備。日本方面，作為冷戰(zhàn)后蒙古最大的援助國。從1991年到2006年，日本平均每年對蒙援助1億美元，其中3000—3500萬美元為無償援助，另有約1000萬美元為技術(shù)合作援助。2009年，日本宣布向蒙古提供9.4億日元的無償援助。2010年日本宣布向蒙古提供13億日元的無償援助。日本還將提供288億日元貸款用于蒙古修建國際新機場。

（二）蒙古推行“第三鄰國”外交的有利條件

蒙古的“第三鄰國”外交之所以開展得比較順利，關(guān)鍵在于得到了這些“鄰國”的積極響應(yīng)；而這些“鄰國”之所以積極響應(yīng)，是因為它們看好了蒙古的特殊價值。這為蒙古推行“第三鄰國”外交創(chuàng)造了有利條件。

首先，蒙古的特殊價值在于其地理位置的特殊性。蒙古的地理位置對于美國、北約、日本、印度等國都具有戰(zhàn)略意義。其一，對美國的意義。一方面，蒙古位于中俄兩國之間，與中俄兩國有著漫長的邊界線。如果美國控制蒙古，就等于是在中俄之間打進一個楔子。利用蒙古的戰(zhàn)略位置，美國可以形成北抑俄羅斯、南遏中國的有利態(tài)勢；美國還可以利用蒙古有利的位置，監(jiān)聽中俄兩國重要情報。另一方面，蒙古處于中亞和東北亞之間，美國在中亞地區(qū)和東北亞地區(qū)都有自己的軍事基地，一旦控制蒙古，就在其中亞地區(qū)與東北亞地區(qū)的軍事基地之間建立了一個連接樞紐，這樣就進一步強化了美國在亞洲的軍事存在，并對中俄兩國和上合組織構(gòu)成更有力的抑制。其二，對北約的意義。冷戰(zhàn)之后，北約不斷東擴，不但把原蘇聯(lián)勢力范圍內(nèi)的一些東歐國家擴進去，還把原蘇聯(lián)的一些加盟共和國擴進去，但這些都限于俄羅斯的西線。如果北約和蒙古建立一種比較密切的關(guān)系，在一定程度上掌控蒙古，就能在南線構(gòu)筑對俄羅斯的戰(zhàn)略包圍，進一步擠壓俄羅斯的戰(zhàn)略空間，達到更好地抑制俄羅斯的目的。其三，對日本和印度的意義。日本在內(nèi)心深處把中俄兩國都視為對手，因此想通過發(fā)展與蒙古的密切關(guān)系來抵制中俄兩國在東北亞地區(qū)的影響力。印度與俄羅斯關(guān)系密切，其借重蒙古主要是為了牽制中國，在中國周邊再增加一個共同制約中國的伙伴，并利用蒙古凹陷中國之中的特殊位置對中國的腹地重要區(qū)域進行情報監(jiān)聽。

其次，蒙古的特殊價值在于其富含礦產(chǎn)資源尤其是鈾礦。國際原子能機構(gòu)曾指出，蒙古的鈾礦儲量可能超過150萬噸，開發(fā)后將成為世界第三大鈾供應(yīng)國。美國、日本、印度都是核電大國而且美印都是核武器國家，蒙古的鈾礦對它們來說自然具有巨大的吸引力。因此，從蒙古獲取鈾礦資源也是它們積極發(fā)展與蒙古關(guān)系的重要原因。以印度為例，2009年9月蒙古總統(tǒng)訪問印度時與印度簽訂的協(xié)議中，一項重要的協(xié)議就是民用核協(xié)議，蒙古向貧鈾的印度提供鈾礦。

再次，蒙古對美國具有意識形態(tài)宣傳上的特殊價值。美國極力向外輸出所謂西方式民主，而蒙古是前社會主義陣營的亞洲國家中唯一實行西方式民主的國家，因此，美國想把蒙古打造成亞洲地區(qū)前社會主義國家實行西式民主的樣板，而對它的鄰國或鄰近國家進行干擾和誘變。2012年7月，美國國務(wù)卿希拉里訪問蒙古時就聲稱，蒙古的進步有力“破除了民主是一種西方價值觀的神話”。

三、蒙古“第三鄰國”外交的越位與前景

蒙古1994年頒布的《對外政策構(gòu)想》和2011年頒布的新《對外政策構(gòu)想》都規(guī)定實行多支點的平衡外交。蒙古外長巴特包勒德曾把蒙古的外交政策形象地比喻成三塊石頭支起一口鍋，這三塊石頭一塊是中國，一塊是俄羅斯，一塊是“第三鄰國”。“三塊石頭支起一口鍋”的比喻說明了在三方之間維持平衡是蒙古“第三鄰國”外交順利進行的前提，如果其中某個方面越位，破壞這個平衡，它的實施就會受到影響。

（一）蒙古“第三鄰國”外交的越位

由于中國和俄羅斯是蒙古的兩個強鄰，所以蒙古無法擺脫對中俄的芥蒂；美國、日本和印度等“第三鄰國”則與蒙古不接壤，因而蒙古對它們的戒心就小得多。由于這種心態(tài)，所以蒙古的三方平衡政策在有意無意之中就朝向“第三鄰國”偏斜的政策轉(zhuǎn)移。蒙古近年來的外交表明，其三方平衡政策已開始失衡，“第三鄰國”外交開始越位。盡管現(xiàn)在蒙古最大的貿(mào)易伙伴和最大的投資商都是中國，但經(jīng)濟數(shù)據(jù)無法作為衡量兩個國家關(guān)系好壞的主要標(biāo)準(zhǔn)，中日關(guān)系就是最明顯的例子。政治合作與軍事合作程度更能體現(xiàn)兩國關(guān)系的好壞。在聯(lián)合軍演、情報合作和選擇性加入國際組織這三個體現(xiàn)政治合作與軍事合作的方面，蒙古的“第三鄰國”外交都表現(xiàn)出越位。

首先，蒙古與中俄兩國進行的聯(lián)合軍演與其和“第三鄰國”之間的聯(lián)合軍演很不對稱。1996年蒙古和美國簽訂軍事協(xié)定后，就賦予了美國軍隊進入蒙古的權(quán)利。就在這一年，蒙美兩國開始舉行聯(lián)合民防演習(xí)，后來發(fā)展為聯(lián)合軍事演習(xí)。自2003年以來，蒙美兩國每年都在蒙古境內(nèi)舉行代號為“可汗探索”的聯(lián)合軍事演習(xí)，自2006年起發(fā)展為日本、印度等多國參加的聯(lián)合軍事演習(xí)。蒙古與印度兩國在2004年就開始進行聯(lián)合軍演，此后，兩國多次進行聯(lián)合軍演。比如，在2007年的“可汗探索”多國聯(lián)合軍事演習(xí)結(jié)束不久，蒙印兩國又在蒙古單獨進行了名為“游牧之象”的聯(lián)合軍事演習(xí)。而蒙古和中俄兩國的聯(lián)合軍演則晚得多，俄蒙聯(lián)合軍事演習(xí)（“色格楞河”）始于2008年，中蒙聯(lián)合軍事演習(xí)（“維和使命”）始于2009年。除此之外，蒙古與中俄聯(lián)合軍演的規(guī)模也小得多。

其次，蒙古自愿在軍事上與“第三鄰國”合作，允許它們在自己國內(nèi)設(shè)置監(jiān)聽站，刺探中國情報。自2003年起，美國在臺灣當(dāng)局的協(xié)助下，在蒙古設(shè)立對中國的監(jiān)聽站，監(jiān)聽中國新疆、內(nèi)蒙古、東北等地區(qū)的電訊情報。2004年，印度在蒙古建立了一個雷達監(jiān)聽站，用于刺探中國導(dǎo)彈的研發(fā)情況。

再次，蒙古不愿加入上合組織而積極申請加入歐安組織和與北約建立密切關(guān)系。蒙古作為上合組織的觀察國多年，但缺乏加入的熱情。蒙古外交部周邊國家司副司長巴布鹽曾表示，蒙古不想?yún)⒓由虾辖M織是因為它是與軍事有關(guān)的地區(qū)性組織。但對于歐安組織、北約這樣的政治、軍事組織，蒙古則是另一種態(tài)度。2011年11月，蒙古正式向歐安組織提出加入申請，2012年3月，蒙古與北約正式簽署了合作伙伴協(xié)議。

（二）蒙古“第三鄰國”外交的前景

蒙古“第三鄰國”外交的越位加深了蒙古與“第三鄰國”的關(guān)系，但卻對中俄兩國的國家安全構(gòu)成一定威脅，因而損害了中俄兩國的國家利益。中俄兩國不會坐視自身的國家利益受到侵害，但出于維護其與蒙古關(guān)系大局的考慮，中俄會在一定程度上容忍蒙古“第三鄰國”外交的越位。但如果蒙古的“第三鄰國”外交在越位的道路上越走越遠(yuǎn)，超過了中俄兩國的容忍度，中俄兩國勢必要采取某些應(yīng)對措施。畢竟蒙古被包圍在中俄之間，沒有其他對外的通道，如果兩國禁止蒙古經(jīng)由自己的領(lǐng)土和“第三鄰國”進行交往，蒙古就會陷入極大的困境。

蒙古也意識到了這一點，所以，它的“第三鄰國”外交雖然有所越位，但還是在一定限度內(nèi)。比如，蒙古允許美國軍隊進入其本土，每年都和美國在其本土上舉行聯(lián)合軍演，甚至還允許美國在其領(lǐng)土上監(jiān)聽中俄情報，但并沒有提出或準(zhǔn)許美國在蒙古駐軍。再比如，蒙古深知加入北約的利害，因此只與北約建立密切的關(guān)系并沒有申請要加入北約。2011年蒙古出臺的新《對外政策構(gòu)想》還明確規(guī)定，對外政策首要任務(wù)是發(fā)展同俄、中兩大鄰國友好關(guān)系。近年來，蒙古高層對中俄兩國的訪問也比較頻繁。2008年蒙古大呼拉爾主席登貝爾勒訪問中國，2009 年蒙古總理巴雅爾訪問中國，2011年蒙古總理巴特包勒德訪問中國， 2010年和2012年蒙古總統(tǒng)額勒貝格道爾吉兩次來中國訪問。蒙古總理巴亞爾在2008年和2009年三次訪問俄羅斯，2010年蒙古總理巴特包勒德訪問俄羅斯，2011年蒙古總統(tǒng)額勒貝格道爾吉訪問俄羅斯。

綜上所述，蒙古出于對中俄兩國的戒心而使其“第三鄰國”外交有所越位，但被夾在中俄之間的客觀現(xiàn)實又決定了其越位不會太遠(yuǎn)。這樣，蒙古的外交支點還能維持大致的平衡，在國際局勢未發(fā)生大規(guī)模變化的情況下，其“第三鄰國”外交可繼續(xù)維持。