新疆建設(shè)邊境口岸城市的思考與策略*
——以新疆烏恰縣為例

辛建保

（中共克孜勒蘇柯爾克孜自治州州委黨校，新疆阿圖什市845350）

——以新疆烏恰縣為例

辛建保

（中共克孜勒蘇柯爾克孜自治州州委黨校，新疆阿圖什市845350）

邊境口岸城市是新疆實施全面對外開放的窗口和平臺。以新疆邊境口岸城市克孜勒蘇柯爾克孜自治州烏恰縣為例，對烏恰縣發(fā)展邊境口岸城市的有利條件和制約因素進(jìn)行分析，提出烏恰縣以伊爾克什坦口岸下遷為契機，加快口岸建設(shè)與縣城資源的整合，堅持生態(tài)優(yōu)先、區(qū)域協(xié)調(diào)等策略，建設(shè)獨具特色的邊境口岸城市。

新疆；口岸城市；烏恰縣；城鎮(zhèn)化

新疆位于歐亞大陸中部，有國家一類口岸17個和國家二類口岸11個。邊境口岸城市是新疆實施全面對外開放的窗口和平臺，也是西部大開發(fā)戰(zhàn)略和“富民固邊”政策在邊境地區(qū)的重要體現(xiàn)。當(dāng)前，新疆邊境口岸城市，如何根據(jù)口岸自身的特點、加快口岸的城鎮(zhèn)化進(jìn)程、發(fā)揮其比較優(yōu)勢，如何密切和周邊國家開展經(jīng)貿(mào)合作、加快地緣經(jīng)濟一體化、加強我國與中亞國家的協(xié)作發(fā)展、促進(jìn)地區(qū)安全與穩(wěn)定、使口岸城鎮(zhèn)成為經(jīng)濟增長極、發(fā)揮其集化作用和擴散作用是新疆發(fā)展的一個重要課題。

新疆克孜勒蘇柯爾克孜自治州烏恰縣位于塔里木盆地西端，天山與昆侖山兩大山系結(jié)合部。境內(nèi)有伊爾克什坦和吐爾尕特兩個一類口岸，通關(guān)歷史悠久，區(qū)位優(yōu)勢明顯，與縣級行政單位進(jìn)行比較，烏恰縣的對外貿(mào)易總額居自治區(qū)前列。隨著以伊爾克什坦口岸為核心特殊經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的建設(shè)，以及中吉烏鐵路的建設(shè)，烏恰縣將成為名副其實的口岸新城、新疆對外連接的第三座亞歐大陸橋。

2010年，中央新疆工作會議決定將喀什列為特殊經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，其中10平方公里區(qū)域設(shè)置在烏恰縣伊爾克什坦口岸下遷區(qū)。因此，烏恰縣以此為契機，大力發(fā)展口岸經(jīng)濟，加快口岸建設(shè)與縣城的資源整合，力爭將烏恰縣建設(shè)成為重要的邊境口岸城市和中國西部科學(xué)發(fā)展示范縣。筆者以烏恰縣為例，提出建設(shè)新疆邊境口岸城市的幾點戰(zhàn)略思考。

一、烏恰縣建設(shè)邊境口岸城市的有利條件

（一）新一輪對口支援新疆政策

隨著三輪援疆工作在新疆全面推進(jìn)，黨中央、國務(wù)院將南疆作為新一輪對口援疆的重點支援地區(qū)，并調(diào)整江蘇省對口支援烏恰縣。目前，江蘇省援建烏恰縣資金已達(dá)到數(shù)億元，援建的自來水廠、小學(xué)教學(xué)樓、常州大道、特色養(yǎng)殖繁育基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院等項目已交付使用，還有大量的援建項目正在建設(shè)當(dāng)中。除了開展經(jīng)濟援疆以外，人才援疆、教育援疆、科技援疆也在同步進(jìn)行，烏恰縣每年都會有上百名干部和學(xué)生被安排赴江蘇培訓(xùn)學(xué)習(xí)，為烏恰縣經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展奠定了堅實的人才基礎(chǔ)。國家新一輪西部大開發(fā)戰(zhàn)略和促進(jìn)新疆經(jīng)濟社會發(fā)展一系列政策措施的全面深入實施，為烏恰縣邊境口岸城市的發(fā)展帶來諸多有利條件。

（二）特殊經(jīng)濟開發(fā)區(qū)設(shè)立與伊爾克什坦口岸下遷

2011年9月30日，《國務(wù)院關(guān)于支持喀什、霍爾果斯經(jīng)濟開發(fā)區(qū)建設(shè)的若干意見》（國發(fā)〔2011〕33號）文件決定在新疆維吾爾自治區(qū)設(shè)立霍爾果斯和喀什兩個特殊經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，并明確將賦予其特殊政策和靈活措施，使其建設(shè)成為中國向西開放窗口和新疆經(jīng)濟新的增長點?？κ蔡厥饨?jīng)濟開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積50平方公里，其中10平方公里區(qū)域設(shè)置在伊爾克什坦口岸下遷區(qū)（烏恰縣城內(nèi)）。根據(jù)以往政策經(jīng)驗，特殊經(jīng)濟開發(fā)區(qū)政策將賦予地方政府更多社會經(jīng)濟管理自由度以及在各個領(lǐng)域先行先試的權(quán)限，這將為烏恰縣的發(fā)展提供政策支持。

伊爾克什坦口岸原址在烏恰縣吉根鄉(xiāng)斯姆哈納村，距南疆喀什市約252公里，距阿圖什市約250公里，距吉爾吉斯斯坦共和國重要城市奧什市約260公里，歷史上曾是南疆地區(qū)最大的貿(mào)易口岸，隨著近年來過貨量的迅猛增長，伊爾克什坦口岸連續(xù)多年超負(fù)荷運轉(zhuǎn)，快速增長的進(jìn)出口業(yè)務(wù)與吞吐能力之間的矛盾日益突出，口岸面臨難以逾越的發(fā)展瓶頸。同時，由于遠(yuǎn)離縣城，地域限制，無法發(fā)揮口岸對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的輻射帶動作用。2006年經(jīng)自治區(qū)人民政府正式批準(zhǔn)，伊爾克什坦口岸下遷工作正式立項。新址確定在烏恰縣城以西3公里，距喀什市、阿圖什市約110公里，規(guī)劃面積6.4平方公里，項目設(shè)計年過貨量150—200萬噸，年客流量為50萬人次。伊爾克什坦口岸下遷至烏恰縣城，大大擴展了口岸的空間和貨物吞吐容量，將極大地提高口岸通關(guān)效率。口岸下遷后將與烏恰縣城在空間上緊密聯(lián)系起來，縣城可以借助口岸的貨物進(jìn)出口轉(zhuǎn)運功能，建設(shè)商貿(mào)市場、倉儲物流、出口加工等配套服務(wù)功能，吸引、擴大城區(qū)人口規(guī)模，提升縣城的規(guī)模效益和集聚效益。

（三）重大基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)

根據(jù)國家高速公路網(wǎng)布局方案，南疆地區(qū)的高速公路（連霍高速連接線）將從阿克蘇接到喀什，然后從喀什放射到和田和伊爾克什坦口岸。國家鐵路網(wǎng)規(guī)劃“中—吉—烏”鐵路經(jīng)由新的伊爾克什坦口岸，從吐爾尕特山口出境，成為一條新的國際能源大通道。目前，連霍高速連接線喀什至伊爾克什坦口岸段已經(jīng)全面施工，在托帕口岸（吐爾尕特口岸下遷區(qū)）、伊爾克什坦口岸（下遷區(qū)）設(shè)置出入口?？κ仓镣聽栨靥乜诎兜蔫F路方案還在研究中，目前有北線方案一（托帕口岸北上接吉爾吉斯斯坦）、北線方案二（縣城北上接吉爾吉斯斯坦）、南線方案（途徑托帕口岸、縣城至伊爾克什坦口岸接吉爾吉斯斯坦）等三個方案備選。無論鐵路最終選擇何種備選方案，烏恰縣都將成為一個公路、鐵路綜合口岸，也將成為新疆繼阿拉山口岸、霍爾果斯口岸之后的第三個公路、鐵路綜合口岸。高速公路和鐵路建設(shè)將破解烏恰口岸腹地聯(lián)系基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的困境，大大拓展烏恰口岸的腹地，促進(jìn)商貿(mào)物流業(yè)快速發(fā)展，也會大幅降低烏恰縣企業(yè)的綜合運營成本，促進(jìn)加工制造業(yè)長足發(fā)展。

二、烏恰縣建設(shè)邊境口岸城市的制約因素

（一）生態(tài)環(huán)境脆弱

烏恰地處戈壁高原，自然環(huán)境惡劣，生態(tài)尤其脆弱，對項目建設(shè)形成一定的制約。一是土地貧瘠，山地面積占全縣面積的99.8％，耕地面積2.59萬畝，人均耕地0.47畝，是全疆人均耕地面積的1/6，土地開發(fā)利用后備資源極其有限。其中草場面積雖有1 510萬畝，但天然草場植被稀少，多為荒漠化草場，草場資源匱乏，人均耕地僅0.7畝，草場面積1 410萬畝，已超載過牧。林地面積9.05萬畝，僅為總面積0.31％。因此，嚴(yán)格限制占用“三地”（耕地、草地、林地）搞建設(shè)就成為必然選擇，這對項目選址帶來一定影響；二是氣候惡劣，尤其是八級以上（17米／秒）大風(fēng)天氣，多年均值78天，在一定程度會加大建造成本和經(jīng)營上的勞動力、安全生產(chǎn)等成本；三是地質(zhì)災(zāi)害頻繁，為9度設(shè)防區(qū)域，對吸引重大建設(shè)項目有先天不足之憂；四是水資源匱乏，水資源總量21.46億立方米，其中地表水為21.05億立方米，地下水為0.41億立方米，人年均占有49 633立方米，剛及世界警戒線人年均水平，這也大大地限制了很多行業(yè)的發(fā)展。

（二）經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱

烏恰縣經(jīng)濟發(fā)展尚處于起步階段，經(jīng)濟總量小，人均水平低，發(fā)展差距大。人均收入指標(biāo)，僅相當(dāng)全國水平的三分之一，不及全疆水平的二分之一。從烏恰縣的產(chǎn)業(yè)發(fā)展來看，尚未形成現(xiàn)代經(jīng)濟體系，缺乏現(xiàn)代工業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。工業(yè)以采掘、電力為主要行業(yè)門類，屬于自然資源依賴型；第三產(chǎn)業(yè)以公共管理為主要業(yè)態(tài)，屬于行政資源依賴型。整體看來缺乏提供區(qū)域產(chǎn)品和服務(wù)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。

（三）城鎮(zhèn)發(fā)展程度不高

烏恰縣多山多丘陵，少平地，農(nóng)村人口居住較分散，加之大多數(shù)建制鎮(zhèn)是由自然經(jīng)濟條件形成的農(nóng)村集鎮(zhèn)演化而來，導(dǎo)致縣城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施落后，輻射能力弱。一是布局散、規(guī)模小，過小的城鎮(zhèn)規(guī)模，導(dǎo)致發(fā)展空間受限，輻射區(qū)域狹小，不能充分有效吸納資金、技術(shù)、人才等資源；二是城鎮(zhèn)常駐人口少，不利于形成旺盛的人氣和商機，更產(chǎn)生不了促進(jìn)城鎮(zhèn)規(guī)模進(jìn)一步擴大的內(nèi)在需求；三是基礎(chǔ)設(shè)施落后，由于城鎮(zhèn)規(guī)模小，經(jīng)濟實力弱，財政對城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的投入和建設(shè)力不從心，相當(dāng)部分城鎮(zhèn)的道路、供水、排水、綠化等設(shè)施簡陋落后，現(xiàn)有配套設(shè)施老化，文教、衛(wèi)生等社會事業(yè)發(fā)展遲緩。從某種程度上講，多數(shù)小城鎮(zhèn)還只是簡單的商品交換集合地，功能不完備，限制了小城鎮(zhèn)中心作用的發(fā)揮。

四、烏恰縣建設(shè)邊境口岸城市的策略

烏恰縣作為擁有兩個國家級口岸的邊境農(nóng)業(yè)縣，只有積極利用口岸區(qū)位優(yōu)勢，大力發(fā)展口岸商貿(mào)的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，加快縣城與口岸資源的整合和聯(lián)動，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，圍繞以邊境貿(mào)易、礦產(chǎn)開發(fā)和出口加工、高原邊陲民俗旅游為特色的，面向中西亞的新疆重要對外開放口岸城市的總體定位，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，結(jié)合城市旅游，延續(xù)地域特色，重塑城市格局，強化其系統(tǒng)性和整體性，才能提升和優(yōu)化縣城空間景觀品質(zhì)，塑造獨具魅力的邊境口岸城市的總體形象。

（一）生態(tài)優(yōu)先策略

建設(shè)邊境口岸城市，以合理的空間容量為前提，明確城市規(guī)劃區(qū)、禁止建設(shè)區(qū)和限制建設(shè)區(qū)，劃定城市增長邊界，防止城市建設(shè)的無序蔓延。保證為城市提供適宜的發(fā)展空間。避免盲目建設(shè)對生態(tài)環(huán)境的破壞，注重發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)、循環(huán)經(jīng)濟，積極打造新型生態(tài)工業(yè)，鼓勵節(jié)能技術(shù)的應(yīng)用、開發(fā)與創(chuàng)新，提高資源的使用效率，減少污染物排放，重點發(fā)展水能電力、油氣深加工、煤炭開發(fā)利用及太陽能、風(fēng)能等新能源的轉(zhuǎn)化利用，加大天然氣等清潔能源的綜合利用，使烏恰成為新型能源利用的示范區(qū)。

（二）區(qū)域協(xié)調(diào)策略

要圍繞建設(shè)“邊境口岸城市、知名旅游城市”的發(fā)展目標(biāo)，積極建立烏恰—喀什—阿圖什“金三角”經(jīng)濟區(qū)協(xié)商統(tǒng)籌機制，妥善處理口岸、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)等區(qū)域協(xié)作與競爭合作，強調(diào)烏恰與周邊縣市的產(chǎn)業(yè)整合，注重協(xié)調(diào)近期援建項目與自身造血機制的持續(xù)發(fā)展，建立“東聯(lián)西出，引進(jìn)來，走出去”的區(qū)域協(xié)調(diào)體制。借助口岸下遷、特區(qū)設(shè)置等契機，著力構(gòu)建國道3013線、中吉烏鐵路等區(qū)域重大交通走廊，打造環(huán)喀什一小時交通圈，同時也給烏恰提供良好的基礎(chǔ)社會保障和口岸腹地聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)。立足大喀什的區(qū)域觀念進(jìn)行資源整合，逐步促進(jìn)烏恰由單純的資源依賴性產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式向持續(xù)、生態(tài)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。圍繞口岸經(jīng)濟，全面完善口岸服務(wù)業(yè)體系，包括金融服務(wù)、商業(yè)服務(wù)、邊貿(mào)市場、物流配送、經(jīng)紀(jì)代理等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）中心強化策略

烏恰縣建設(shè)邊境口岸城市，以產(chǎn)業(yè)集中布局為手段，以具有發(fā)展?jié)摿Φ某擎?zhèn)為依托，壯大烏恰中心城市的服務(wù)功能，強化其作為區(qū)域人口集聚中心的作用。鼓勵生態(tài)脆弱地區(qū)和貧困地區(qū)的農(nóng)牧業(yè)人口向人居環(huán)境相對適宜的城鎮(zhèn)集中，合理確定各城鎮(zhèn)在烏恰縣域應(yīng)有的地位和作用，引導(dǎo)縣域人口合理適度集中居住。中心城市建設(shè)應(yīng)積極構(gòu)建以縣城為中心向外放射的對外公路通道，完善層次清晰、布局合理、通達(dá)性好的城鎮(zhèn)主要公路網(wǎng)，未來城鎮(zhèn)空間格局重點引導(dǎo)沿著國道等重要城鎮(zhèn)交通廊道拓展，形成典型的點軸式城鎮(zhèn)空間格局，這為未來烏恰實現(xiàn)跨越式發(fā)展提供了良好的空間支撐。同時，以特區(qū)建設(shè)和口岸下遷為契機，打造發(fā)展功能載體，更新改造棚戶區(qū)，重構(gòu)城市空間結(jié)構(gòu)，大幅度提升城市綜合服務(wù)水平，發(fā)揮區(qū)域中心城市的輻射帶動作用。

（四）產(chǎn)業(yè)驅(qū)動策略

烏恰縣建設(shè)邊境口岸城市，以特區(qū)和口岸為縣城發(fā)展的重要核心載體。堅持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以環(huán)境保護(hù)和資源節(jié)約為前提，以特色資源開發(fā)為重點，以做大做強骨干企業(yè)為支撐，以開發(fā)區(qū)和工業(yè)集中區(qū)為載體，改善投資環(huán)境，實現(xiàn)工業(yè)經(jīng)濟又好又快發(fā)展，走出一條經(jīng)濟效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少的新型工業(yè)化道路，全面提高烏恰工業(yè)經(jīng)濟的整體素質(zhì)和綜合競爭力。首先，堅持“工業(yè)強縣”方針，緊緊抓住戰(zhàn)略機遇期，充分依托資源、能源、口岸、區(qū)位及政策優(yōu)勢，加大礦產(chǎn)資源的物探普查與詳探，重點抓好石油勘探工作進(jìn)程，整頓、整合礦產(chǎn)勘探權(quán)和開采權(quán)。其次，充分挖掘自身極具新疆民族特色的柯爾克孜族的文化特色，培育高原邊陲民俗風(fēng)情旅游、自然生態(tài)景觀旅游、紅色旅游、農(nóng)牧業(yè)旅游、邊貿(mào)旅游等旅游品牌，把烏恰建成集邊境民俗風(fēng)情、自然資源、文化資源為一體的休閑度假旅游基地，使旅游業(yè)成為推動烏恰縣調(diào)結(jié)構(gòu)、促就業(yè)、惠民生的重要產(chǎn)業(yè)。第三，以農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化為契機，推進(jìn)農(nóng)牧業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，延伸農(nóng)副產(chǎn)品加工和畜牧產(chǎn)品加工。增加農(nóng)牧業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入，提高現(xiàn)代化裝備水平，增強農(nóng)牧業(yè)綜合生產(chǎn)能力，發(fā)展具有烏恰特色的現(xiàn)代高原農(nóng)牧業(yè)。以科技進(jìn)步為動力、項目為支撐，采取強化市場運作、重點突破與整體推進(jìn)等手段，繁榮農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟，提高農(nóng)牧產(chǎn)品國內(nèi)國際競爭力，全面推進(jìn)農(nóng)牧業(yè)的產(chǎn)業(yè)化與現(xiàn)代化。

（五）特色彰顯策略

依托柯爾克孜族民族文化和地方特色，利用自然地貌條件，融入現(xiàn)代城市氣息，塑造與提升高原特色的活力新城形象。城市規(guī)劃應(yīng)以資源為脈、生態(tài)為底、旅游為源，不斷壯大烏恰縣的口岸商貿(mào)經(jīng)濟，凸顯生態(tài)休閑旅游優(yōu)勢，彰顯西部邊陲口岸城市高原明珠的特色文化景觀面貌。引導(dǎo)農(nóng)牧民安居點布局與民族特色、地域特色、時代特色相結(jié)合，保持各村莊的原有特色，傳承村莊的文脈，尊重農(nóng)牧民的傳統(tǒng)風(fēng)俗習(xí)慣、生活習(xí)慣，保持村莊作為農(nóng)村聚落的特色以及傳統(tǒng)建筑特色，避免村莊建設(shè)的“趨同化”，以此塑造與提升高原特有的活力新城形象。

[1]烏恰縣人民政府.國務(wù)院關(guān)于支持喀什、霍爾果斯經(jīng)濟開發(fā)區(qū)建設(shè)的若干意見.國發(fā)〔2011〕33號（摘要）［EB/OL］.http：//www.xjw qx.gov.cn/e1e2ae3e-e2e1-4c62-816f-919806e58cb9_1.htm l,2012-01-10.

[2]張瑜.大力發(fā)展克州口岸經(jīng)濟的幾點思考[J].實事求是,2008,（01）.

[3]胡志堅，李小倩.百年口岸——伊爾克什坦口岸今日喜遷烏恰縣縣城［EB/O L］.http：//www.cnr.cn/ new scenter/gnxw/201112/t20111209_508905141.shtm l,2011-12-09.

[4]克州史志辦.克孜勒蘇年鑒（2011）[M].阿圖什：克孜勒蘇柯爾克孜文出版社，2011.

[5]新疆維吾爾自治區(qū)統(tǒng)計局,國家統(tǒng)計局新疆調(diào)查總隊.新疆維吾爾自治區(qū)2011年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報.新疆各縣（市）主要經(jīng)濟指標(biāo)及排序.[EB/O L]http：//www.x jtj.gov.cn/stats_data/ldgbsc/pages/ 2010tjgb.htm，2012-02-29.

F120.4.45

A

2095-0829（2013）04-0012-04

本文系2011年度國家社科基金西部項目“優(yōu)化新疆城鎮(zhèn)化布局與發(fā)展小城鎮(zhèn)研究”（編號11XM Z 056號）階段性成果。

2012-11-8

辛建保，中共克孜勒蘇柯爾克孜自治州州委黨校講師，研究方向：政治經(jīng)濟學(xué)。