長三角地區(qū)單項運動協(xié)會管理體制運行現(xiàn)狀與發(fā)展對策研究

馬志和

在我國政府機構(gòu)改革向縱深推進的時代背景下，體育系統(tǒng)在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，根據(jù)體育事業(yè)的發(fā)展實際以及未來走向，在繼續(xù)發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的前提下，引導(dǎo)社會體育組織參與到體育發(fā)展中來，從而在體育管理領(lǐng)域形成政府、市場和社會共同治理的多中心格局。為此，我們認(rèn)為單項運動協(xié)會在未來中國體育發(fā)展進程中將扮演更為重要的角色，這不僅是考察世界各國體育發(fā)展經(jīng)驗形成的共識，也是我國從體育大國邁向體育強國進程中的必由之路?？紤]到我國幅員遼闊、東西部差異較大，各地體育發(fā)展不平衡的現(xiàn)實狀況，本研究對我國長三角地區(qū)單項運動協(xié)會進行調(diào)查分析，在描述長三角地區(qū)單項運動協(xié)會管理體制運行狀況的基礎(chǔ)上，揭示該地區(qū)協(xié)會實體化改革存在的主要問題，提出進一步完善單項運動協(xié)會管理體制的政策建議，為深化我國體育管理體制改革提供理論參考與決策咨詢。

1 研究對象與研究方法

1.1 研究對象

根據(jù)課題研究需要，選取了江蘇省、浙江省和上海市省級單項運動協(xié)會作為研究對象，主要為足球、籃球、排球、田徑、游泳、體操、乒乓球、羽毛球、棒球、壘球、網(wǎng)球、自行車、擊劍、舉重、拳擊、摔柔、跳水、水球、手球、射擊、射箭、船艇、跆拳道協(xié)會等。

1.2 研究方法

1.2.1 文獻資料法

廣泛收集、查閱了有關(guān)國家與社會關(guān)系理論、非營利組織理論以及新制度經(jīng)濟學(xué)理論等領(lǐng)域的書籍和文獻;全面閱讀了與本課題研究有關(guān)的既有文獻，查閱了政府部門出臺的相關(guān)政策、法規(guī)等。

1.2.2 問卷調(diào)查法

設(shè)計了《長三角地區(qū)單項運動協(xié)會管理體制運行現(xiàn)狀調(diào)查表》，對江蘇、浙江和上海的省市級單項運動協(xié)會進行問卷調(diào)查，共發(fā)放問卷70 份，回收有效問卷58 份。問卷數(shù)量能夠滿足本課題研究的需要，達到了社會學(xué)調(diào)查研究的要求。

1.2.3 訪談法

為了進一步摸清長三角地區(qū)單項運動協(xié)會的實際情況，課題組設(shè)計了訪談提綱，分別對二省一市的體育總會以及省級單項運動協(xié)會的管理人員進行了訪談，主要就協(xié)會的發(fā)展歷程、活動領(lǐng)域、會員情況、協(xié)會與政府間關(guān)系以及運作中存在的主要問題進行訪談，積累了第一手資料，為課題分析討論提供了較為充足的素材。

2 長三角地區(qū)單項運動協(xié)會的運行情況

2.1 協(xié)會的辦公場所

在被調(diào)查的58 個單項運動協(xié)會中，由主管部門提供的占27.59%;租賃的占48.28%;協(xié)會自有辦公場所的占10.30%;無固定辦公場所的占6.90%;另外有6.90%的協(xié)會選擇其他辦公場所(如圖1)。

圖1 協(xié)會的辦公場所

從這一數(shù)據(jù)可以看出:1)近一半的協(xié)會自己租賃辦公場所，這與實體化改革前省級協(xié)會大多由主管部門提供辦公場所，與政府體育管理部門一起辦公的情況已有很大變化。協(xié)會自己租賃專用辦公場所，從地理位置上、形式上避免了與政府部門的形異質(zhì)同，自主性、自治性相對擴大。2)目前仍有6.90%的協(xié)會沒有固定辦公場所，這就給協(xié)會開展日常工作帶來了一定困難和不便。在訪談過程中，這些協(xié)會管理者認(rèn)為政府部門對協(xié)會實體化的推進力度不夠，還沒有在觀念上真正重視單項運動協(xié)會的作用。事實上，政府體育管理部門也已經(jīng)將這項工作納入議事日程。2008年，江蘇省體育局印發(fā)了《江蘇省體育社團改革發(fā)展工作方案》，提出單項運動協(xié)會實體化要實現(xiàn)“五有”:有健全的社團組織和隊伍;有規(guī)范的管理形式和制度;有較強的社會組織能力和市場運作能力;有持續(xù)發(fā)展的設(shè)施和資產(chǎn);有推進項目發(fā)展的實效。

2.2 協(xié)會的章程建設(shè)

協(xié)會的章程是指經(jīng)過全體成員共同認(rèn)可的關(guān)于社團的宗旨、活動準(zhǔn)則和治理結(jié)構(gòu)等方面的規(guī)定［1］。從長三角地區(qū)單項運動協(xié)會的調(diào)查情況來看，所有的協(xié)會均有成文的章程，對國家管理部門的政策執(zhí)行較好。但是，章程只是制度上的強制性要求，其作用應(yīng)體現(xiàn)在協(xié)會的實際運作之中才有意義。由于協(xié)會實體化程度較低，主要負責(zé)人及部分工作人員來自于政府機構(gòu)，因而章程的執(zhí)行情況差強人意，在重大決策上還不能體現(xiàn)協(xié)會成員的意志。盡管會員大會或理事會制度也存在，但在操作過程中協(xié)會主要領(lǐng)導(dǎo)人可以控制決策程序，因此在重大事項上，特別是涉及成員利益與政府利益矛盾時，會員的利益訴求考慮得較少，章程中規(guī)定的民主決策機制在操作層面上未能有效實施。

2.3 協(xié)會的組織架構(gòu)與工作人員情況

從長三角地區(qū)的調(diào)研情況來看，絕大部分協(xié)會組織機構(gòu)一般包括會員代表大會、委員會(理事會)、常務(wù)委員會、秘書處、各專項委員會。專項委員會根據(jù)運動項目的不同略有差別，其組織機構(gòu)一般如圖2 所示。

圖2 單項運動協(xié)會的組織結(jié)構(gòu)

所調(diào)查的58 個單項運動協(xié)會共有任職人員366人，其中專職人員139 人，占總數(shù)的37.9%;兼職人員209 人，占總數(shù)的57.1%;其他人員18 人，占總數(shù)的5%(見表1)。每個協(xié)會的平均專職人員不到2.5 人，這使協(xié)會正常工作開展受到極大的影響。上海市體育總會作為一個市級管理樞紐組織，實際駐會人員只有秘書處的7 人，其他部門均為兼職人員，難以真正行使好管理、服務(wù)的職能。由此可以看出，長三角地區(qū)單項運動協(xié)會人力資源匱乏，任職人員以兼職為主，缺乏真正專門從事協(xié)會管理的專職人員，很難全身心地投入?yún)f(xié)會的實體化建設(shè)。不少來自體育行政管理部門的任職人員以兼職的身份參與協(xié)會工作，協(xié)會往往成為政府機構(gòu)改革和分流冗員的一個渠道。協(xié)會任職人員規(guī)模普遍較小，尤其是缺乏穩(wěn)定的志愿者資源，這構(gòu)成了協(xié)會與發(fā)達國家單項運動協(xié)會在人力資源方面最大的差異。

表1 協(xié)會任職人員及其構(gòu)成

2.4 協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)人的任命方式

協(xié)會負責(zé)人是協(xié)會內(nèi)部民主程度和自治程度的體現(xiàn)，也是協(xié)會能否獲得社會影響力的重要人力資源［2］。在調(diào)查的58 個單項運動協(xié)會中，協(xié)會主要負責(zé)人由主管部門任命或派遣的為31.03%;由主管部門提名后通過民主選舉產(chǎn)生的為46.55%;根據(jù)協(xié)會章程通過民主選舉產(chǎn)生的為22.4%。民主選舉也僅僅是一種形式，產(chǎn)生的負責(zé)人大都是政府主管部門已經(jīng)決定的。協(xié)會負責(zé)人的任命方式反映了政府部門對協(xié)會實體化改革的態(tài)度，一方面政府機構(gòu)希望協(xié)會能夠有所作為，成為政府管理運動項目的助手;另一方面，政府機構(gòu)又不希望失去手中已經(jīng)掌握的權(quán)力與資源，因而在負責(zé)人安排上努力體現(xiàn)政府意志。

2.5 協(xié)會的決策方式

協(xié)會的“決策方式反映了組織的治理機制與民主化管理的程度”［3］。長三角地區(qū)91.4%的協(xié)會采取“由協(xié)會主要負責(zé)人協(xié)商決定”的決策方式，這表明組織內(nèi)部的決策形式比較民主。但鑒于協(xié)會負責(zé)人主要來源于政府任命、派遣，因此，雖然其決策形式比較民主，但決策獨立程度勢必相對較低。

2.6 協(xié)會的財務(wù)狀況

單項運動協(xié)會的財務(wù)支出是個敏感的問題，因此在調(diào)查過程中我們并未設(shè)計具體的問題以了解收支細節(jié)，而采用了收入與支出結(jié)構(gòu)這樣的問題以反映總體情況。從統(tǒng)計結(jié)果來看，長三角地區(qū)單項運動協(xié)會的經(jīng)費來源根據(jù)排序主要是政府財政撥款和補貼、自身創(chuàng)收、會費、企業(yè)贊助，社會募捐和個人贊助這兩項排在后二位。

總體來看，大多數(shù)協(xié)會的經(jīng)費來源結(jié)構(gòu)比較單一，經(jīng)費來源渠道只有2～3種，集中在政府財政撥款和補貼、會費、自身創(chuàng)收中的“比賽收入”一項。從比重排序來看，政府財政撥款和補貼在73.91%的協(xié)會整體經(jīng)費來源中居于首位，上海市拳擊、跳水、水球、自行車、游泳協(xié)會完全依賴政府財政撥款和補貼。由于政府投入有限，77.50%的協(xié)會正通過自身創(chuàng)收謀求生存與發(fā)展，這體現(xiàn)了協(xié)會在加強自身能力建設(shè)方面正逐步向市場經(jīng)濟接軌。

來自企業(yè)的贊助比例較低，協(xié)會與企業(yè)的合作還有待于進一步加強。社會募捐和個人贊助較少反映了協(xié)會在尋求社會資源方面缺乏公信度和號召力，也反映了協(xié)會和政府間關(guān)系較為曖昧的現(xiàn)實狀況。從支出結(jié)構(gòu)來看，從高到低分別是競賽費用、辦公費用、培訓(xùn)費用、訓(xùn)練費用。由于單項運動協(xié)會擔(dān)負著競賽訓(xùn)練、運動員和教練員培訓(xùn)等多項管理職能，因此各項費用支出比較平均。相對于其他費用來說，辦公費用較高，至少有36.20%的協(xié)會的辦公費用在其整體支出中居于首位。需要指出的是，不同的協(xié)會其支出結(jié)構(gòu)有一定的差異。有些協(xié)會沒有優(yōu)秀運動隊的承辦任務(wù)，所開展的活動主要是培訓(xùn)、咨詢、信息發(fā)布以及組織群眾性體育活動，其支出總量十分有限。個別協(xié)會和項目管理中心合在一起，承擔(dān)了運動隊的訓(xùn)練競賽任務(wù)，因而其支出結(jié)構(gòu)就有很大的不同，訓(xùn)練競賽經(jīng)費支出排在首位。

2.7 協(xié)會的活動與功能

表2 長三角地區(qū)單項運動協(xié)會開展活動情況統(tǒng)計表

目前單項運動協(xié)會管理體制改革不到位，與政府機構(gòu)聯(lián)系太密切，政府與協(xié)會之間的關(guān)系、協(xié)會與會員之間的關(guān)系沒有理順，嚴(yán)重影響了協(xié)會行業(yè)管理功能的發(fā)揮。協(xié)會往往把政府意圖作為工作目標(biāo)，忽視了會員的實際需要。從長三角地區(qū)單項運動協(xié)會的調(diào)查結(jié)果來看，該地區(qū)協(xié)會開展的活動與其功能定位密切相關(guān)。協(xié)會的作用主要體現(xiàn)在提供項目信息、競賽服務(wù)、人員培訓(xùn)，這是協(xié)會的中心任務(wù);協(xié)會的服務(wù)功能還比較單一，不能滿足會員日益多元化的體育需求;協(xié)會在增強主體意識、維護和增進會員的合法權(quán)益，進而向政府部門和有關(guān)方面提供政策建議等領(lǐng)域有待加強。

2.8 協(xié)會興辦經(jīng)營實體情況

在國際體育管理學(xué)界，單項運動協(xié)會被公認(rèn)為非營利機構(gòu)。這里所說的非營利性是指不以追求利潤最大化為目的，其成立和運作的目的在于為成員提供一些公共性服務(wù)。但是，不以營利為目的不代表協(xié)會的所有活動都是不計成本的，其提供的多項服務(wù)都可以通過市場機制獲取收益［4］。法律上的非營利性特點，強調(diào)的是單項運動協(xié)會的收益不能用于其成員之間的利潤分配，正是因為其非營利性的特點，許多國家的稅法對協(xié)會的收入有稅收減免的規(guī)定，這就使協(xié)會從利潤追求中超脫出來，能夠更好地行使項目管理職能。

在實體化改革過程中，長三角地區(qū)的單項運動協(xié)會進行了面向市場的探索，但經(jīng)營創(chuàng)收能力還有待于提高。從調(diào)查結(jié)果來看，58 個單項運動協(xié)會中有獨立經(jīng)營實體的只有12 個，占20.70%;與其他部門的經(jīng)濟實體攜手聯(lián)營的有5 個，占8.60%;其他協(xié)會均沒有興辦經(jīng)營實體。原因在于協(xié)會實體化改革時間較短，經(jīng)營創(chuàng)收的基礎(chǔ)較為薄弱，國家經(jīng)濟政策對協(xié)會的經(jīng)營也有所限制，特別是協(xié)會在資源上依賴政府部門，缺乏自我發(fā)展的意識和能力。

3 長三角地區(qū)單項運動協(xié)會實體化改革的政策建議

總體上來看，長三角地區(qū)的單項運動協(xié)會在資源獲得、政策支持、活動開展等領(lǐng)域?qū)φ块T形成了高度依賴關(guān)系?，F(xiàn)階段，協(xié)會在運作中存在著一些共性的問題，如資源獲得渠道比較單一，對政府部門過度依賴;協(xié)會職能定位不夠明確，行政化傾向明顯;社會化網(wǎng)絡(luò)尚未形成，項目管理能力較弱;雙重管理體制約束，制度創(chuàng)新動力不足。在今后的改革實踐中，仍然需要政府體育管理部門在簡政放權(quán)的同時，繼續(xù)扶持協(xié)會的實體化改革。

3.1 單項運動協(xié)會進行分類改革，逐步履行行業(yè)自治權(quán)力

長三角地區(qū)體育行政部門應(yīng)根據(jù)運動項目的市場需求、運動項目在本省市全運會戰(zhàn)略中的地位，對單項運動協(xié)會進行分類改革。具體來說，可以分為三個類別進行改革。

1)自主運作型:能夠由市場自主發(fā)展的項目由協(xié)會自主管理，政府財政原則上對這類項目不再資助;政府將運動項目管理權(quán)完全交給協(xié)會，在自身的責(zé)權(quán)范圍內(nèi)依法監(jiān)管協(xié)會的活動。如市場化程度較高的籃球、足球等項目，通過市場化運作能夠自主發(fā)展下去。

2)社會籌款型:社會需求有限、競技實力不強但又是本省市的潛優(yōu)勢項目，政府在財政上對協(xié)會進行扶持，并對協(xié)會的工作進行績效評估，以此為標(biāo)準(zhǔn)確定撥款的額度。

3)政府撥款型:社會需求不大但全運會優(yōu)勢明顯的項目，繼續(xù)由政府在財政上投入，政府依托協(xié)會管理這些項目，協(xié)會根據(jù)政府的要求完成項目發(fā)展的任務(wù)。如浙江的游泳、舉重，江蘇的自行車、拳擊，上海的擊劍、游泳等項目是各自的優(yōu)勢項目，但在現(xiàn)階段其產(chǎn)業(yè)價值尚未得到市場認(rèn)同，可以采取這種模式。

在市場經(jīng)濟條件下，政府體育行政部門的工作重點是制定體育發(fā)展規(guī)劃，有效地監(jiān)管單項運動協(xié)會的活動，規(guī)范體育市場，通過規(guī)則的制定引導(dǎo)體育組織的行為與活動，使政府的體育發(fā)展目標(biāo)得以實現(xiàn)。政府與單項運動協(xié)會之間具有委托－代理關(guān)系，大多數(shù)協(xié)會的資源需要由政府提供，政府的體育目標(biāo)需要依托協(xié)會而實現(xiàn)［5］。單項運動協(xié)會能夠有效運作，前提條件是能夠獨立行使項目管理權(quán)，在這個意義上，政府進行政策扶持的同時，應(yīng)逐步放手由協(xié)會實行自治。

3.2 完善單項運動協(xié)會的治理結(jié)構(gòu)，逐步提高協(xié)會的管理效能

在協(xié)會改革過程中要遵循分權(quán)制衡的基本制度架構(gòu)，重視單項運動協(xié)會治理結(jié)構(gòu)的制度設(shè)計。要成立監(jiān)事機構(gòu)，對協(xié)會的重大決策進行監(jiān)督，推動協(xié)會真正成為會員的利益代表，在提升合法性的基礎(chǔ)上承擔(dān)起管理運動項目的職能。

首先，進一步加強單項運動協(xié)會的組織建設(shè)。協(xié)會的組織結(jié)構(gòu)應(yīng)該包括:決策機構(gòu)、辦事機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)、專業(yè)機構(gòu)和實體單位。其次，延攬管理人才充實辦事機構(gòu)，提高單項運動協(xié)會的工作效率。最后，根據(jù)運動項目的具體特點和管理需要，設(shè)立若干專業(yè)委員會，以解決項目發(fā)展過程中的具體業(yè)務(wù)問題。

3.3 理順政府與協(xié)會之間的關(guān)系，重視單項運動協(xié)會的制度建設(shè)

協(xié)會的各項制度是社團章程的延伸和具體化，是協(xié)會的各級組織和全體成員的行為規(guī)范準(zhǔn)則［6］。合理科學(xué)的規(guī)章制度有助于協(xié)會統(tǒng)一思想和規(guī)范行為，減少行業(yè)內(nèi)部的人為損耗，從而保證協(xié)會宗旨的順利實現(xiàn)。完善制度能保證協(xié)會工作的連續(xù)性，防止由于人事變動而造成工作的脫節(jié)和變化。政府部門在給予協(xié)會自主權(quán)的同時，不應(yīng)干涉單項運動協(xié)會的內(nèi)部事務(wù)，盡管協(xié)會仍然需要從政府渠道獲取資源，但政府的行政干預(yù)容易導(dǎo)致協(xié)會效率低下。

3.4 改革運動競賽體制，賦予單項運動協(xié)會項目管理自主權(quán)

在以行政區(qū)為單位進行競爭的賽事中，地方政府十分重視競賽成績，甚至違背體育道德采取不正當(dāng)競爭手段。從我國競技體育的發(fā)展趨勢來看，全運會尚需要繼續(xù)保持下去，否則可能導(dǎo)致地方政府財政預(yù)算下降，體育組織萎縮，影響到我國競技體育事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。單項體育賽事應(yīng)該完全交給單項運動協(xié)會舉辦，而不必以行政區(qū)為單位進行競爭。這樣做既有利于協(xié)會合理開發(fā)賽事資源，將運動競賽的無形資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)利益，提高協(xié)會募集社會資源的能力，也有利于我國政府體育組織轉(zhuǎn)變管理機制。單項運動協(xié)會要落實自主權(quán)，必然要獲得賽事管理權(quán)，這也是《體育法》賦予協(xié)會的權(quán)力，應(yīng)通過相應(yīng)的制度安排予以落實。

3.5 培育基層體育組織，形成社會化的體育組織網(wǎng)絡(luò)

對于正處于轉(zhuǎn)型中的中國體育而言，由單項運動協(xié)會負責(zé)運動項目的管理是改革的趨勢。作為體育社會團體，單項運動協(xié)會只有擁有眾多的會員，才能在項目管理上發(fā)揮更大的作用。只有培育起眾多的草根體育組織，長三角地區(qū)單項運動協(xié)會的運作才能有組織基礎(chǔ)。一方面，體育局系統(tǒng)的專業(yè)運動隊可以轉(zhuǎn)化成為體育俱樂部;另一方面，青少年體校等人才培養(yǎng)單位逐步改制成為民辦非企業(yè)單位或社會體育俱樂部，政府體育管理部門根據(jù)體育組織的類別，給予一定的政策扶持，幫助其健康地成長、壯大。在舍棄自身部分利益的同時，政府體育行政部門通過政策杠桿更好地扶持體育組織，逐步在全社會形成多中心的體育管理格局。

［1］黃亞玲.論中國體育社團［M］.北京:北京體育大學(xué)出版社，2004:77.

［2］王名，等.中國非營利評論［M］.北京:社會科學(xué)文獻出版社，2009.

［3］Lisa Pike Masteralexis，Carol A.Barr，Mary A.Hums.Principles and Practice of Sport Management［M］.Maryland:Aspen Publishers Inc，1998.

［4］Barrie Houlihan.The Government and Politics of Sport［M］.London:Rouledge，1991.

［5］Arthur T.Johnson，James H.Frey.Government and Sport［M］.New Jersey:Rowan ＆ Allanheld Publishers，1985.

［6］Mattem D.Shank.Sports Marketing ［M］.Prentice Hall，2002.