對(duì)口回歸區(qū)域 支援走向合作——應(yīng)急性對(duì)口支援機(jī)制發(fā)展趨勢(shì)探析

楊 梅

（北京大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100871）

一、對(duì)口支援分類研究及其長(zhǎng)效化問題的提出

我國(guó)對(duì)口支援從1979 年明確提出到現(xiàn)在已有30多年的歷史①1979 年7 月31 日，中央以中發(fā)(1979)52 號(hào)文件批轉(zhuǎn)的烏蘭夫同志在全國(guó)邊防工作會(huì)議的報(bào)告中提出:“要組織內(nèi)地省、市，實(shí)行對(duì)口支援邊境地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)?！?，所涉及的領(lǐng)域不斷被拓展，學(xué)界對(duì)其類型轉(zhuǎn)變歸類也呈現(xiàn)出不同的提法。有學(xué)者將對(duì)口支援模式分為邊疆地區(qū)對(duì)口支援、災(zāi)害損失嚴(yán)重地區(qū)對(duì)口支援和重大工程對(duì)口支援等三種（王穎、董磊，2010；趙明剛，2011）。也有學(xué)者將其劃分為：對(duì)邊疆各民族地區(qū)常規(guī)性對(duì)口支援、對(duì)重大工程實(shí)施的定向性對(duì)口支援和對(duì)受重大損失災(zāi)區(qū)救急性對(duì)口支援三種形式（趙倫、蔣勇杰，2009）。而楊龍與鄭春勇則將對(duì)口支援分為兩種情況：一是常態(tài)的對(duì)口幫扶②原文中為“對(duì)口幫扶”，作者并未區(qū)分“對(duì)口幫扶”與“對(duì)口支援”的概念區(qū)別，但筆者認(rèn)為“對(duì)口支援”更符合國(guó)家相關(guān)政策的提法。，二是突發(fā)危機(jī)事件后的對(duì)口幫扶。前者主要是在發(fā)達(dá)省份和西部少數(shù)民族地區(qū)之間，后者則是一種臨時(shí)性制度安排（楊龍、鄭春勇，2011）。

筆者綜合上述學(xué)者分類，認(rèn)為如若研究我國(guó)對(duì)口支援機(jī)制長(zhǎng)效化運(yùn)作，就必然涉及到對(duì)口支援的時(shí)效性，要分清長(zhǎng)期發(fā)展還是短期應(yīng)急。所以，對(duì)口支援也可從時(shí)效性角度分為發(fā)展性對(duì)口支援與應(yīng)急性對(duì)口支援。前者是指發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的長(zhǎng)期對(duì)口支援，后者則包括重大工程與重大災(zāi)害應(yīng)急的短期對(duì)口支援。

國(guó)內(nèi)學(xué)界歷來關(guān)于對(duì)口支援的研究，大部分都集中在對(duì)口支援如何運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)分析以及對(duì)口支援如何持續(xù)運(yùn)行的問題探討上。在對(duì)對(duì)口支援機(jī)制運(yùn)行的研究中，學(xué)者們主要集中考察欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、三峽庫(kù)區(qū)移民以及汶川地震災(zāi)后重建的運(yùn)行。阿拉塔高娃就考察了東南沿海地區(qū)與少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)的對(duì)口支援和經(jīng)濟(jì)協(xié)作發(fā)展問題（阿拉塔高娃，2000）。陳志剛則運(yùn)用江西省直部門對(duì)口支援雜居民族地區(qū)的實(shí)證材料，證明了對(duì)口支援與該地區(qū)小康建設(shè)之間的內(nèi)在邏輯聯(lián)系（陳志剛，2005）。李盛全和周銀珍對(duì)三峽庫(kù)區(qū)對(duì)口支援的具體實(shí)施經(jīng)驗(yàn)和主要成就及其影響和意義做了分析論述（李盛全，1998；周銀珍，2003）。

汶川地震后，中央政府對(duì)災(zāi)區(qū)援建力度前所未有，學(xué)者將對(duì)口支援的研究重心紛紛轉(zhuǎn)向汶川災(zāi)后恢復(fù)重建考察上，尤其是對(duì)于汶川災(zāi)后對(duì)口支援機(jī)制的長(zhǎng)效化問題表現(xiàn)出極高的研究熱情。上海駐都江堰重建指揮部認(rèn)為，要發(fā)展對(duì)口支援機(jī)制的長(zhǎng)效化則需基于可持續(xù)發(fā)展與長(zhǎng)效合作，專門對(duì)對(duì)口支援機(jī)制進(jìn)行探索，將其順勢(shì)轉(zhuǎn)換為長(zhǎng)期合作機(jī)制，把支援方與受援方業(yè)已建立的人流、物流、商流、信息流等各種關(guān)系保留起來、發(fā)展下去，與承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、合作開發(fā)資源等有機(jī)結(jié)合起來等（上海市對(duì)口支援都江堰市災(zāi)后重建指揮部，2010）。一些對(duì)口支援省市已經(jīng)率先探索建立“互利共贏”的長(zhǎng)期對(duì)口合作模式。汶川災(zāi)后恢復(fù)重建對(duì)口支援行為模式已悄然轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了從單邊無償支援到互利共贏合作的轉(zhuǎn)變、從依靠行政調(diào)控到依靠市場(chǎng)規(guī)律為主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變、從政治任務(wù)到法律義務(wù)的轉(zhuǎn)變并主張構(gòu)建對(duì)口支援法律機(jī)制（劉鐵，2010）。

但也有學(xué)者對(duì)汶川災(zāi)后對(duì)口支援這種應(yīng)急性的援建機(jī)制是否能長(zhǎng)效化運(yùn)作，提出了質(zhì)疑。汶川災(zāi)后對(duì)口支援以行政安排為基礎(chǔ)，在三年支援期結(jié)束后，行政資源會(huì)大量減少。如果沒有行政驅(qū)動(dòng)，能否建立內(nèi)生長(zhǎng)效的機(jī)制還有待于時(shí)間考驗(yàn)，同時(shí)我們還要對(duì)對(duì)口支援負(fù)外部性及早重視和研究（倪峰、張悅、于彭舟，2009）。對(duì)口支援時(shí)期災(zāi)區(qū)政府與各支援方簽署了不少合作協(xié)議，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，這種特殊境遇下的地方合作還很不完善，今后的發(fā)展可能會(huì)面臨一些困難，如合作泡沫化、根基不穩(wěn)、缺乏市場(chǎng)機(jī)制等。要想走出當(dāng)前地方合作的困境，則需要打破對(duì)口合作的限制，在四川全省范圍內(nèi)重新部署區(qū)域合作，即在后援建時(shí)代從對(duì)口支援到區(qū)域合作的應(yīng)然轉(zhuǎn)變（鄭春勇，2011）。我國(guó)現(xiàn)階段不具備建立橫向財(cái)政平衡體制的條件，對(duì)口支援中的橫向財(cái)政平衡效應(yīng)并不是十分顯著。對(duì)口支援機(jī)制的改革方向是將其定位為臨時(shí)性的應(yīng)急措施，僅在發(fā)生特大自然災(zāi)害或突發(fā)事件時(shí)才啟用它，而不宜繼續(xù)擴(kuò)大規(guī)模和實(shí)施范圍，更不應(yīng)將其常態(tài)化（王瑋，2010）。

綜上所述，我們可以看出，當(dāng)下理論界對(duì)于汶川災(zāi)后對(duì)口支援的研究主要集中在對(duì)口支援機(jī)制是否能持續(xù)長(zhǎng)效化的問題上。大多學(xué)者以對(duì)口支援中取得斐然成績(jī)?yōu)樽糇C，竭力倡導(dǎo)推動(dòng)其在未來長(zhǎng)效化、法制化發(fā)展；而另一些學(xué)者則認(rèn)為災(zāi)后對(duì)口支援機(jī)制具有臨時(shí)性、應(yīng)急性，且在運(yùn)行中還有許多問題存在，并不宜繼續(xù)擴(kuò)大規(guī)模使其長(zhǎng)效化、常態(tài)化。

筆者則認(rèn)為，在應(yīng)急性對(duì)口支援是否長(zhǎng)效化的問題上，應(yīng)該從其機(jī)制運(yùn)行過程的局限性做詳細(xì)分析，不能因其在短期內(nèi)取得的矚目成果就草然斷定其長(zhǎng)效化運(yùn)作的必然走向，要將應(yīng)急性對(duì)口支援機(jī)制放在國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的層面上來論證其未來發(fā)展趨勢(shì)。

二、應(yīng)急性對(duì)口支援機(jī)制運(yùn)行過程的局限性分析

一般說來，“機(jī)制”就是制度加方法或者制度化了的方法，機(jī)制長(zhǎng)效化的基本條件有兩個(gè)：一是要有推動(dòng)配套制度正常運(yùn)行的“動(dòng)力源”；二是要以制度為基礎(chǔ)，具備比較規(guī)范、穩(wěn)定、配套的制度體系。[1]99筆者通過對(duì)應(yīng)急性對(duì)口支援機(jī)制啟動(dòng)與制度配套的分析，得出其存在著以下幾個(gè)局限性：

（一）啟動(dòng)動(dòng)力不足：對(duì)口支援由中央政治動(dòng)員的方式啟動(dòng)

汶川特大地震災(zāi)難發(fā)生后，我國(guó)政府對(duì)此災(zāi)害突發(fā)事件表現(xiàn)出了非常積極的作為，并啟動(dòng)了大規(guī)模地方政府間橫向支援，體現(xiàn)出中國(guó)政府的災(zāi)后重建效率。2008 年6 月8 日，國(guó)務(wù)院制定發(fā)布了《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》，明確規(guī)定了對(duì)口支援的主體、任務(wù)、目標(biāo)、方式和要求。三天后，相繼出臺(tái)《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建對(duì)口支援方案》。6 月13 日，中共中央、國(guó)務(wù)院召開省區(qū)市和中央部門主要負(fù)責(zé)人會(huì)議，啟動(dòng)和部署對(duì)口支援實(shí)施。會(huì)議要求“全黨同志必須統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)、堅(jiān)定必勝信心、全力做好工作。”并宣布：“中央決定，按照‘一省幫一重災(zāi)縣’的原則，建立對(duì)口支援機(jī)制?！盵2]自此，各承擔(dān)對(duì)口支援省市紛紛響應(yīng)號(hào)召全力以赴加入災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建工作中。7 月15 日，浙江省在召開“對(duì)口支援四川抗震救災(zāi)工作領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議”上，時(shí)任省委書記趙洪祝指出，“對(duì)口支援青川縣災(zāi)后恢復(fù)重建，是黨中央、國(guó)務(wù)院交給我們的一項(xiàng)光榮的政治任務(wù)”，并要求全省各地、各部門要“增強(qiáng)政治責(zé)任感和歷史使命感，全力以赴完成對(duì)口支援青川縣災(zāi)后恢復(fù)重建各項(xiàng)工作，努力為災(zāi)區(qū)人民多做貢獻(xiàn)，為全國(guó)大局多做貢獻(xiàn)”。[3]

很顯然，汶川災(zāi)后對(duì)口支援機(jī)制的建立，是以中央政府舉全國(guó)之力推動(dòng)災(zāi)后恢復(fù)重建的動(dòng)機(jī)作為出發(fā)點(diǎn)，以中央政府組織動(dòng)用全國(guó)資源的職權(quán)和能力作為可操作手段，以中央政府的文件安排和會(huì)議部署作為推動(dòng)力。各支援省市的行動(dòng)并不僅僅囿于對(duì)條例的具體執(zhí)行上，更大程度上是對(duì)黨中央、國(guó)務(wù)院的政令要求的貫徹與響應(yīng)。汶川災(zāi)后應(yīng)急性對(duì)口支援機(jī)制的動(dòng)員啟動(dòng)過程“實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)了社會(huì)主義國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)核心的黨的領(lǐng)導(dǎo)”，其啟動(dòng)動(dòng)力仍然是中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政權(quán)威和政治影響力。災(zāi)后的對(duì)口支援之所以能迅速啟動(dòng)、執(zhí)行、落實(shí)，背后都有強(qiáng)大政權(quán)力量支撐，這也符合“在中國(guó)政治動(dòng)員的實(shí)踐中，執(zhí)政黨扮演了關(guān)鍵性的角色”的基本屬性（關(guān)海庭，2009）。

由于政治動(dòng)員依賴于動(dòng)員者的政治權(quán)威、動(dòng)員議題的道德“圣化”，借助宣傳發(fā)動(dòng)手段形成“認(rèn)同聚合”，常常表現(xiàn)出應(yīng)急性和臨時(shí)性，與規(guī)則導(dǎo)向、制度支配的穩(wěn)定機(jī)制根本不同。在汶川災(zāi)后恢復(fù)重建的對(duì)口支援目標(biāo)于三年內(nèi)完成后，其內(nèi)在的政治動(dòng)員動(dòng)力逐漸減弱，行政資源大量減少，機(jī)制運(yùn)行的驅(qū)動(dòng)力大打折扣。所以，這種非制度化啟動(dòng)的應(yīng)急性對(duì)口支援，動(dòng)力不足情況下又怎能持續(xù)運(yùn)行呢？

（二）運(yùn)行過程不穩(wěn)：對(duì)口支援的配套制度體系不規(guī)范

如前文所述，機(jī)制運(yùn)行的基本條件還包括以制度為基礎(chǔ)的規(guī)范、穩(wěn)定、配套的制度體系。汶川災(zāi)后對(duì)口支援機(jī)制的運(yùn)行主要依靠財(cái)政、產(chǎn)業(yè)和協(xié)議合作等制度的輔助支撐。但這些制度在設(shè)計(jì)上還欠完備，會(huì)在實(shí)踐中帶來了許多障礙，成為對(duì)口支援機(jī)制運(yùn)行過程中的不穩(wěn)定因素。

1.對(duì)口支援中橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度難以實(shí)現(xiàn)公平原則下的均衡發(fā)展。根據(jù)國(guó)務(wù)院有關(guān)文件要求，各支援省市每年對(duì)口支援實(shí)物工作量原則上不能低于本省市上年地方財(cái)政收入的1%，且其期限按三年安排。這樣的硬性指標(biāo)是為了確保對(duì)口支援實(shí)施目標(biāo)完成的剛性要求。國(guó)務(wù)院這樣的明確要求和舉措，引起了財(cái)政制度研究者的關(guān)注。實(shí)行分稅制改革以來，一直就有在我國(guó)建立一個(gè)縱向和橫向相結(jié)合的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系的呼聲，也有學(xué)者以對(duì)口支援的存在來論證我國(guó)引入橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是具有可能性的(張啟春，2005)。甚至有人指出：“對(duì)口支援其實(shí)就是一種橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度”（路春城，2009）。

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度在國(guó)際上是一項(xiàng)比較成熟的財(cái)政制度，它是以財(cái)政均衡理論為基礎(chǔ)建立起來的，公平與效率兼顧是其基本原則。1982 年，Broadway 和Flatters 與加拿大經(jīng)濟(jì)委員會(huì)合作完成了財(cái)政橫向均衡模型。世界上許多國(guó)家紛紛效仿并結(jié)合自己的特點(diǎn)，制定了財(cái)政均衡性轉(zhuǎn)移支付的制度，以期達(dá)到國(guó)內(nèi)各州際間人均財(cái)力橫向均衡，即可實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)公共服務(wù)均等化（孫紅玲，2007）。

我國(guó)對(duì)口支援中的財(cái)政橫向轉(zhuǎn)移與其他西方國(guó)家的不同之處是“直接轉(zhuǎn)移”，即由支援省市直接將其部分財(cái)政資金轉(zhuǎn)移給援助地方。①大多數(shù)西方國(guó)家的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移采取間接轉(zhuǎn)移的方式，如德國(guó)是通過“均等化基金”中間媒介進(jìn)行轉(zhuǎn)移。直接性財(cái)政橫向轉(zhuǎn)移支付方式在實(shí)施過程中，由于對(duì)口支援中的結(jié)對(duì)匹配以及支援方財(cái)力付出是以上年財(cái)政收入的1%進(jìn)行的一刀切標(biāo)準(zhǔn)，缺乏客觀的衡量依據(jù)，反而造成了支援結(jié)果的不公平與失衡：一方面，受援方接受分配資金數(shù)量的比例不平衡。按照2007 年地方財(cái)政收入1%，年遞增25%預(yù)計(jì)，人均分配對(duì)口支援資金平均約為21830 元，汶川縣位居第一，三年約77257 元，而排最后的是劍閣縣，三年約2490 元，二者相差達(dá)到近31倍。三年支援資金與受援方2007 年財(cái)政支出之比平均約為8.6 倍，廣東省支援汶川縣最高，約24.4 倍，重慶市支援崇州市最低，僅有1.9 倍，二者相比差距接近13 倍。另一方面，支援方的支出額度也存在不平衡。一些財(cái)力相對(duì)較弱的地方省份負(fù)擔(dān)比較重，如河南、湖南、江西、安徽等省的2007 年人均地方財(cái)政收入和支出均低于四川省同期（倪峰，等，2009）。

2.對(duì)口支援中產(chǎn)業(yè)幫扶制度出現(xiàn)了違反市場(chǎng)規(guī)律的資源低效配置。汶川災(zāi)后對(duì)口支援機(jī)制實(shí)行中，產(chǎn)業(yè)恢復(fù)是個(gè)重頭戲，因?yàn)檫@關(guān)系到災(zāi)后恢復(fù)重建的成效，更直接影響到受災(zāi)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。支援省市對(duì)受援方的產(chǎn)業(yè)幫扶至關(guān)重要。然而，產(chǎn)業(yè)幫扶中的具體實(shí)施面臨兩難困境：本該按照市場(chǎng)化運(yùn)作，企業(yè)為主體遵循市場(chǎng)規(guī)律，但卻過多在行政指令的調(diào)控下進(jìn)行。這已違背了國(guó)務(wù)院關(guān)于“按市場(chǎng)化運(yùn)作”的基本工作要求。所以，支援省市在實(shí)踐中摸索出所謂“中間道路”的工業(yè)園區(qū)建設(shè)。[4]90

這種產(chǎn)業(yè)幫扶的“引資入園”模式結(jié)合了政府推進(jìn)、企業(yè)引資的方式，雖然表面上按照市場(chǎng)化運(yùn)作，發(fā)揮企業(yè)主體的作用，但實(shí)際上還是與市場(chǎng)規(guī)律有相違背之處。截至2009 年年底，汶川災(zāi)后對(duì)口支援中的19個(gè)支援省市在受援縣市建設(shè)工業(yè)園區(qū)就有18 個(gè)。②引自：2010 年1 月26 日，四川省省長(zhǎng)蔣巨峰在四川省第十一屆人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上所作的《政府工作報(bào)告》。有的受災(zāi)縣市由于工業(yè)比重低、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，承擔(dān)這些地區(qū)對(duì)口支援的省市采用境外建立“飛地”工業(yè)園區(qū)的模式。例如，浙江省援建指揮部針對(duì)青川發(fā)展工業(yè)“無地可用”的狀況，創(chuàng)建“飛地園區(qū)”建設(shè)模式，在廣元市打造了“廣元青川—川浙合作產(chǎn)業(yè)園”。③浙江省對(duì)口支援四川省廣元市下轄的青川縣，利州區(qū)屬于四川省廣元市下轄的另一個(gè)縣級(jí)行政區(qū)域。暫且不考慮“飛地”模式錯(cuò)綜的行政關(guān)系，單從一個(gè)側(cè)面看，對(duì)口支援行政指令結(jié)對(duì)關(guān)系就表現(xiàn)出了“畫地為牢”的局限性。一些施援企業(yè)因?yàn)槭艿叫姓`屬關(guān)系的限制，在選擇援助項(xiàng)目合作地區(qū)時(shí)，不得不首先考慮與所屬省市及對(duì)口匹配的關(guān)系。這必然會(huì)給按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律配置相關(guān)資源的企業(yè)投資行為造成諸多障礙。在對(duì)口支援過程中，我們并不能排除某些施援企業(yè)會(huì)因?yàn)閺氖袌?chǎng)因素和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的原則出發(fā)考慮，而希望產(chǎn)業(yè)落地的區(qū)位已經(jīng)超出所屬省份對(duì)口支援的縣市范圍。對(duì)口支援中以行政規(guī)制起實(shí)質(zhì)主導(dǎo)作用的產(chǎn)業(yè)幫扶制度，也就必然產(chǎn)生了違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的資源低效配置。

3.對(duì)口支援中政府間合作協(xié)議制度違背了對(duì)等合作、自由選擇的契約精神。由于汶川災(zāi)后恢復(fù)重建中對(duì)口支援機(jī)制運(yùn)行始終是以支援方與受援方政府為主導(dǎo)，所以地方政府間合作關(guān)系的處理就尤為重要。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2011 年6 月，災(zāi)區(qū)各級(jí)政府先后與其他省市簽訂政府間合作協(xié)議34 項(xiàng)：其中，省際合作協(xié)議6 項(xiàng)，?。ㄊ校校h）合作協(xié)議17 項(xiàng)，市（區(qū)）—市（縣）合作協(xié)議8 項(xiàng)，市（區(qū)）—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）合作協(xié)議2 項(xiàng)，鎮(zhèn)—鎮(zhèn)合作協(xié)議1 項(xiàng)（鄭春勇，2011）。大部分協(xié)議雙方都是行政主體，并隸屬不同的省級(jí)行政區(qū)。在區(qū)域合作中，訂立行政協(xié)議行政主體一般強(qiáng)調(diào)級(jí)別的對(duì)等關(guān)系，而對(duì)口支援中行政主體級(jí)別不但有落差，且無任何隸屬關(guān)系，那么他們?nèi)绾慰梢詫?duì)等地坐在一起簽訂協(xié)議？背后的原因就是中央政府對(duì)口支援的決策以及支援與受援雙方的結(jié)對(duì)關(guān)系。在我國(guó)政治動(dòng)員影響深重的行政體制下，這類行政合作協(xié)議的出現(xiàn)有其必然性?？墒牵@樣的行政合作協(xié)議中雙方主體行政層級(jí)落差過大，基本都差兩個(gè)行政級(jí)別，其政治經(jīng)濟(jì)地位對(duì)比懸殊，也決定了這種合作必然是非對(duì)稱性合作。即使協(xié)議主體之間是非對(duì)等關(guān)系，但由于行政指令的逐級(jí)發(fā)包，支援方政府必須與受援結(jié)對(duì)方政府商議合作。其合作的長(zhǎng)期性也必然受到質(zhì)疑（鄭春勇，2011）。

經(jīng)筆者統(tǒng)計(jì)，在上述已簽署的34 項(xiàng)協(xié)議中，協(xié)議雙方主體除了一個(gè)超越對(duì)口支援的結(jié)對(duì)關(guān)系，成為新建立的合作關(guān)系，即福建省廈門市翔安區(qū)與崇州市于2009 年10 月簽訂了《區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》外，④汶川災(zāi)后恢復(fù)重建結(jié)對(duì)關(guān)系：福建省對(duì)口支援四川省彭州市，重慶市對(duì)口支援四川省崇州市。其余都是從結(jié)對(duì)關(guān)系發(fā)展發(fā)展而來。這也說明，即使中央沒有限制對(duì)口支援合作協(xié)議簽署中援助方與受援方的必然結(jié)對(duì)關(guān)系，大多數(shù)援助省市也還是在固定的結(jié)對(duì)關(guān)系下選擇合作對(duì)象。福建省選擇了非結(jié)對(duì)關(guān)系的崇州市簽署合作協(xié)議，同時(shí)也必須負(fù)責(zé)彭州市的援建任務(wù)。①2010 年9 月，福建龍巖、漳平永福鎮(zhèn)、新羅區(qū)鐵山鎮(zhèn)分別與彭州隆豐鎮(zhèn)、軍樂鎮(zhèn)簽訂長(zhǎng)效合作框架協(xié)議。雖然結(jié)成對(duì)口支援的地方政府之間的行政合作具有意義上的相互選擇權(quán)利，但事實(shí)上已經(jīng)被固定的結(jié)對(duì)關(guān)系所束縛，形成一種“路徑依賴”。這既違背了合作主體自由選擇的基本契約精神，也增加了對(duì)口支援機(jī)制運(yùn)行的不穩(wěn)定性。

（三）退出環(huán)節(jié)缺失：對(duì)口支援沒有所應(yīng)具備的退出機(jī)制

汶川災(zāi)后恢復(fù)重建對(duì)口支援作為一種應(yīng)急性舉措，最初中央政府就確定了援建的目標(biāo)和期限。這就決定了對(duì)口支援從啟動(dòng)到退出應(yīng)該是一個(gè)完整過程。然而，目前關(guān)于在什么情況下可以退出對(duì)口支援,并沒有明確的規(guī)定。一位援建指揮人士將自己的困惑告訴進(jìn)行才采訪的記者：“19 個(gè)省市的廣大援建干部什么時(shí)候可以離開，希望能給予統(tǒng)一和明確，以便我們合理安排，確保完成任務(wù)。”[5]11一些援建省市指揮部還建議，在“后援建時(shí)期”，國(guó)家應(yīng)對(duì)對(duì)口支援工作的結(jié)果、成效建立一個(gè)驗(yàn)收和評(píng)估、評(píng)價(jià)機(jī)制，在此基礎(chǔ)上建立援建人員“退出機(jī)制”。

國(guó)家在汶川災(zāi)后對(duì)口支援機(jī)制的設(shè)定上，缺失了退出環(huán)節(jié)的相關(guān)規(guī)定。這使得支援方與受援方都在援建任務(wù)完成后無所適從：如何退出，以什么程序退出？如果繼續(xù)轉(zhuǎn)向合作，又以什么名義繼續(xù)？中央和國(guó)務(wù)院都沒有給出明確的指向。一場(chǎng)偉大、舉世矚目、富有成效的應(yīng)急救災(zāi)援建，以聲勢(shì)浩大的政治動(dòng)員開場(chǎng)，卻以悄無聲息的方式落幕。

三、區(qū)域合作：應(yīng)急性對(duì)口支援機(jī)制的發(fā)展趨勢(shì)

江世銀曾指出，所謂“長(zhǎng)效機(jī)制”是指方法、方式和手段具有長(zhǎng)期性、可持續(xù)性、相對(duì)穩(wěn)定性并能發(fā)揮預(yù)期功能的制度體系，是能夠長(zhǎng)久且有效保證實(shí)現(xiàn)某項(xiàng)目標(biāo)的、帶根本性的措施。它是相對(duì)于短效機(jī)制而言的一種高層次、高級(jí)別的機(jī)制，需要前期不斷實(shí)踐、不斷探索才能形成的。而機(jī)制要發(fā)揮長(zhǎng)效作用，就必須使系統(tǒng)中各要素之間相互銜接和協(xié)調(diào)，建立一個(gè)和諧完整的整體。[1]99

通過以上對(duì)其運(yùn)行過程中局限性的分析不難看出，汶川災(zāi)后恢復(fù)重建的應(yīng)急性對(duì)口支援機(jī)制只屬于短效機(jī)制，由于并沒有經(jīng)過嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆桨竼?dòng)論證，配套制度也不完善甚至互相掣肘，故很難長(zhǎng)期運(yùn)作。

但是，在后援建時(shí)期，作為對(duì)口支援中支援方和受援方的合作關(guān)系并未因應(yīng)急救災(zāi)援建結(jié)束而終結(jié)。四川省不僅是特大地震受災(zāi)區(qū)，還屬于我國(guó)西部欠發(fā)達(dá)省份。站在更高的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略層次上看，汶川災(zāi)后對(duì)口支援必須擺脫短期效應(yīng)的困境，重新調(diào)整思路和布局，走向符合未來發(fā)展趨勢(shì)的區(qū)域合作。

（一）對(duì)口回歸區(qū)域

1.突破對(duì)口規(guī)則的必要性。如上文所述，應(yīng)急性對(duì)口支援運(yùn)行機(jī)制中存在：橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付有失公平、產(chǎn)業(yè)幫扶有不符合市場(chǎng)規(guī)律、政府間協(xié)議則違背了契約自由的精神等局限。筆者認(rèn)為，究其根本原因就是“對(duì)口”這一行政規(guī)則的束縛。正如“支援是一種行為，而對(duì)口是一種規(guī)則，是對(duì)支援這種行為的一種制度約束?！保ɡ顟c滑，2010）中央政府關(guān)于“一省幫一縣”的結(jié)對(duì)規(guī)定，雖然屬應(yīng)急之策，但始終就是一種“拉郎配”的方式，難免會(huì)出現(xiàn)“亂點(diǎn)鴛鴦譜”。

事實(shí)上，行政指令下的“一省幫一縣”的對(duì)口支援雙方，在支援任務(wù)基本完成后，更應(yīng)該回歸到各自所屬行政區(qū)域面的合作范圍中去。關(guān)于如何建立地方合作長(zhǎng)效機(jī)制，就有學(xué)者提出了明確思路：必須打破對(duì)口合作的限制，在四川全省范圍內(nèi)重新部署區(qū)域合作。只有建立在平等自愿、公平互利的基礎(chǔ)上，合作才可能長(zhǎng)久。四川省在發(fā)展與各省省際合作之外，還應(yīng)該鼓勵(lì)轄屬的各市縣區(qū)也在省級(jí)發(fā)展規(guī)劃框架下主動(dòng)與其他省市地方政府開展合作。這樣，能夠在更廣闊的地域范圍內(nèi)合理配置資源，避免產(chǎn)業(yè)同構(gòu)和不良地方政府競(jìng)爭(zhēng)（鄭春勇，2011）。

筆者認(rèn)為“對(duì)口”除了要向行政區(qū)域回歸，還要向國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略指向的更高層次區(qū)域回歸。目前，我國(guó)已初步形成了各有側(cè)重的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，即西部大開發(fā)、振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地、促進(jìn)中部地區(qū)崛起、鼓勵(lì)東部地區(qū)率先發(fā)展，以期相互促進(jìn)、共同發(fā)展。汶川災(zāi)后的后援建時(shí)期，我們應(yīng)將19 個(gè)支援省市重新放歸于國(guó)家“西部大開發(fā)、東北振興、中部崛起、東部新跨越”②西部大開發(fā)地區(qū)簡(jiǎn)稱“西部”包括12 省份（廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆和內(nèi)蒙古），東北地區(qū)簡(jiǎn)稱“東北”包括3 個(gè)省份（黑龍江、吉林和遼寧），中部崛起地區(qū)簡(jiǎn)稱“中部”包括6 個(gè)省份（山西、安徽、江西、河南、湖南和湖北），東部沿海地區(qū)簡(jiǎn)稱“東部”包括10 個(gè)省份（北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南）。四大戰(zhàn)略性區(qū)域格局中去，促進(jìn)各方利用援建中的資源，繼續(xù)探索后續(xù)合作，共同推進(jìn)我國(guó)東中西互動(dòng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、相互促進(jìn)、共同發(fā)展的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。

2.區(qū)域聯(lián)動(dòng)的高效發(fā)展。汶川災(zāi)后恢復(fù)重建中，中央政府即時(shí)啟動(dòng)對(duì)口支援機(jī)制作為應(yīng)急性措施，直接目的是在短期內(nèi)集中全國(guó)力量幫助災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建。這種短期效果比較容易達(dá)到，甚至能提前完成。但四川省本身就屬于欠發(fā)達(dá)的西部省份之一，所以許多學(xué)者建議中央政府：將汶川災(zāi)后對(duì)口支援機(jī)制常態(tài)化、法制化，以達(dá)到其長(zhǎng)效化運(yùn)作目的，同時(shí)也符合西部大開發(fā)政策舉措。但這些學(xué)者卻沒有考慮到應(yīng)急性對(duì)口支援機(jī)制附帶的負(fù)外部性影響：首先，承擔(dān)對(duì)口支援任務(wù)的19 省市并不都來自最發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，有些省份的財(cái)力負(fù)擔(dān)甚至比四川省還重，例如河南、湖南、江西、安徽等處于“中部塌陷區(qū)”的省份，2007 年人均地方財(cái)政收入和支出均低于四川?。叻宓龋?009），這樣單向無條件支援無疑增加了亟待發(fā)展的中部省區(qū)的負(fù)擔(dān)；其次，汶川大地震影響空前，同情與名譽(yù)交織使得救災(zāi)投入難以保持客觀和理性，必然會(huì)影響到其他欠發(fā)達(dá)地區(qū)的資源調(diào)配和資金投入。四川省一直以來就不在西部落后省區(qū)發(fā)展的墊底行列；最后，對(duì)于如此史無前例的高規(guī)格救災(zāi)援建，遇到不同災(zāi)害、但受災(zāi)程度相似的其他地區(qū)享受到同樣待遇的機(jī)會(huì)并不大。

為了避免造成負(fù)外部性影響，汶川災(zāi)后恢復(fù)重建的對(duì)口支援只能在局部范圍內(nèi)短期施行，當(dāng)預(yù)定目標(biāo)達(dá)成后，就該適時(shí)終止。至于后續(xù)政策，則應(yīng)該以區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略為導(dǎo)向進(jìn)行合理調(diào)整與轉(zhuǎn)變。這不但有利于四川省的持續(xù)發(fā)展，更符合整個(gè)國(guó)家“四大經(jīng)濟(jì)板塊聯(lián)動(dòng)”的戰(zhàn)略部署及實(shí)現(xiàn)區(qū)域高效發(fā)展的全局需要。

（二）支援走向合作

1.支援終結(jié)的意義。通過比較發(fā)現(xiàn)，大多做對(duì)口支援機(jī)制研究的學(xué)者都有個(gè)共識(shí)：支援一定是要終結(jié)的，最終會(huì)走向合作（俞小晶，2010；劉鐵，2010；鄭春勇，2011）。從中央啟動(dòng)對(duì)口支援的動(dòng)因和方式上看，對(duì)口支援實(shí)質(zhì)上就是調(diào)動(dòng)非地震災(zāi)區(qū)無償支援受災(zāi)地區(qū)災(zāi)后恢復(fù)重建的機(jī)制。對(duì)口支援實(shí)際上并不遵循市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)作方式，支援省市在援建過程中完全不會(huì)有利益回報(bào)，這種單邊支援模式被災(zāi)區(qū)受援方形象描述為既“出血”又“流汗”。前期的單邊支援是建立在政治任務(wù)的基礎(chǔ)上，但當(dāng)短期援建目標(biāo)完成后，支援方自身的利益訴求就會(huì)顯現(xiàn)，尤其是以企業(yè)為主體的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目扶持，必然會(huì)按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律向“利益共享”為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移發(fā)展?！半p贏”的要求將導(dǎo)致單邊支援最終會(huì)走向多元合作。

支援終結(jié)不僅是支援方長(zhǎng)期利益所驅(qū)結(jié)果，還是打破制約受援地區(qū)自我發(fā)展能力瓶頸的有效途徑。一直以來，我國(guó)在對(duì)口支援政策制定中都特別強(qiáng)調(diào)要處理好對(duì)受援地區(qū)的輸入式支援和自身產(chǎn)出式發(fā)展的關(guān)系。中央政府在汶川災(zāi)后援建方案中同樣要求三個(gè)結(jié)合：“堅(jiān)持‘硬件’與‘軟件’相結(jié)合，‘輸血’與‘造血’相結(jié)合，當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)相結(jié)合”。支援的意義就是要達(dá)到支援本身的終結(jié)，增強(qiáng)和完善受援地區(qū)自我發(fā)展能力，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生“造血”功能的最終目標(biāo)。從支援走向合作，可以讓受援方擺脫依賴慣性，提升自我發(fā)展能力并與支援方共贏發(fā)展，具有極其重要的意義。

2.平等合作的均衡發(fā)展。我國(guó)對(duì)口支援從提出至今就一直以公平為原則，以均衡發(fā)展為目標(biāo)。汶川災(zāi)后對(duì)口支援機(jī)制的運(yùn)行初衷也不例外，國(guó)家意圖在集中全國(guó)之力的援助下盡快恢復(fù)災(zāi)區(qū)的重建。有學(xué)者認(rèn)為，中央政府迅速啟動(dòng)對(duì)口支援，并確定由經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的省市對(duì)欠發(fā)達(dá)的受災(zāi)縣市的援建方案，是社會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的不平等情形下的新的分配方案或矯正方案，體現(xiàn)了羅爾斯“富人”幫“窮人”的正義邏輯以及“損有余而補(bǔ)不足”的公平思想。汶川災(zāi)后恢復(fù)重建的應(yīng)急性對(duì)口支援機(jī)制具備了正當(dāng)性、正義性，從而應(yīng)該常態(tài)化、法制化、長(zhǎng)效化。[4]233

然而，筆者對(duì)此持懷疑態(tài)度。事實(shí)證明，汶川災(zāi)后恢復(fù)重建對(duì)口支援機(jī)制在具體運(yùn)行當(dāng)中，不僅導(dǎo)致了省內(nèi)受援的不平衡，還造成了省際發(fā)展的不公平。前者，在上文中關(guān)于“對(duì)口支援中橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度難以實(shí)現(xiàn)公平原則下的均衡發(fā)展”分析中已經(jīng)做了論證；后者，就關(guān)于省際發(fā)展不公平的影響，在關(guān)于“對(duì)口支援機(jī)制負(fù)外部性分析”中也有涉及。不過如果進(jìn)一步考察具體數(shù)據(jù)，我們就會(huì)更清楚。以下是將四川省與同屬西部地區(qū)的貴州省兩省2007—2009 年的GDP 和財(cái)政收支情況列表進(jìn)行對(duì)比：

顯而易見，四川省相較于貴州省，其經(jīng)濟(jì)實(shí)力更勝一籌，發(fā)展速度也更快。四川即使遭受了2008 年汶川特大地震災(zāi)害，但2009 年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展并沒有因此掉隊(duì)。四川發(fā)展之所以還能取得如此成效，很大程度上得益于中央政府舉全國(guó)之力對(duì)口支援的應(yīng)急舉措。而貴州省連續(xù)三年的GDP 和財(cái)政收支和增長(zhǎng)速度均落后于四川，一直徘徊在全國(guó)末尾幾名。2011 年前三季度，我國(guó)有12 個(gè)省市的GDP 超過萬億元，其中四川省GDP 總量15468.3 億元，增幅位列第一，高達(dá)14.7%。[6]如果汶川災(zāi)后的對(duì)口支援機(jī)制繼續(xù)長(zhǎng)期運(yùn)作，對(duì)于西部其他欠發(fā)達(dá)省區(qū)來說，勢(shì)必會(huì)造成中央政策過度傾斜與資源分配不平衡的不公結(jié)果。

汶川災(zāi)后對(duì)口支援作為應(yīng)急性舉措的任務(wù)和目標(biāo)已基本完成，體現(xiàn)了政府在短期內(nèi)集中力量恢復(fù)重建的決策效果。但我們不能言而推之地就認(rèn)為，其機(jī)制有長(zhǎng)期運(yùn)作的必要。政府高聚焦地針對(duì)某一亟需援助的地區(qū)進(jìn)行資源調(diào)配和政策傾斜雖然可解當(dāng)前的燃眉之急，但“厚此薄彼”的應(yīng)急性舉措只能暫時(shí)“救濟(jì)于水火”，卻并不利于實(shí)現(xiàn)全國(guó)區(qū)域均衡發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。

筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段無論是專職從事研究的學(xué)者還是制定政策的政府，都需在汶川災(zāi)后對(duì)口支援取得巨大成功時(shí)保持冷靜，將視角放到更為廣闊的區(qū)域戰(zhàn)略層面、更長(zhǎng)遠(yuǎn)的公平均衡發(fā)展目標(biāo)之上，調(diào)整好短效機(jī)制與長(zhǎng)期戰(zhàn)略的銜接關(guān)系，為欠發(fā)達(dá)地區(qū)建立公平競(jìng)爭(zhēng)與合作的制度環(huán)境，促進(jìn)我國(guó)東、中、西以及東北部區(qū)域的平等合作與均衡發(fā)展。

[1]江世銀.增強(qiáng)西部地區(qū)發(fā)展能力的長(zhǎng)效機(jī)制和政策[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2009：99.

[2]周光洋.中共中央、國(guó)務(wù)院召開省區(qū)市和中央部門主要負(fù)責(zé)同志會(huì)議:胡錦濤、溫家寶作重要講話[EB/OL].新華網(wǎng)，（2011-10-20）[2012-12-15].http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008-06/13/content_8363888.htm.

[3]我省對(duì)口支援青川縣災(zāi)后恢復(fù)重建工作進(jìn)入實(shí)質(zhì)性推進(jìn)階段：趙洪祝講話、呂祖善部署對(duì)口支援工作任務(wù)[EB/OL].浙江省歸國(guó)華僑聯(lián)合會(huì)網(wǎng)，（2011-10-20）[2012-12-19].http://www.zjsql.com.cn/info/20080718/753.html.

[4]劉鐵.對(duì)口支援的運(yùn)行機(jī)制及其法制化：基于汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建的實(shí)證分析[M].北京：法律出版社，2010：90.

[5]楊三軍.對(duì)口支援的汶川思考[J].瞭望新聞周刊，2010，（19）：11.

[6]12 省市GDP 過萬億[EB/OL].新浪網(wǎng)，（2011-11-07）[2012-12-23].http://news.gd.sina.com.cn/news/20111107/1196019.html.