政府回應(yīng)性視域中環(huán)境群體性事件成因及對(duì)策

余 茜

（北京大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100871）

“建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長遠(yuǎn)大計(jì)。面對(duì)資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢(shì)，必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”。[1]黨的十八大關(guān)于大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的指導(dǎo)思想是對(duì)當(dāng)前嚴(yán)峻環(huán)保形勢(shì)的積極回應(yīng)。據(jù)介紹，自1996 年來以來，環(huán)境群體性事件一直保持年均29%的增速。環(huán)保領(lǐng)域重大特大環(huán)境事件呈高發(fā)頻發(fā)趨勢(shì)，2005 年以來，環(huán)保部直接接報(bào)處置的事件共927 起，重特大事件72 起，其中2011 年重大事件比上年同期增長120%，特別是重金屬和危險(xiǎn)化學(xué)品突發(fā)環(huán)境事件呈高發(fā)態(tài)勢(shì)。[2]在剛剛過去的2012 年，四川什邡、江蘇啟東和浙江寧波等地仍接連爆發(fā)了三起環(huán)境群體性事件。環(huán)境群體性事件與違法征地拆遷、勞資糾紛一起，已成為國內(nèi)引發(fā)群體事件的“三駕馬車”。

環(huán)境群體性事件在學(xué)界有嚴(yán)格的定義，一般指因環(huán)境問題而引發(fā)的群體性事件。從行動(dòng)爆發(fā)的時(shí)間角度，可分為“事后救濟(jì)型”和“事前預(yù)防型”環(huán)境群體性事件。前者是指因環(huán)境污染造成對(duì)人的生命健康權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵害，如尾礦庫事故、塵肺病等引發(fā)的群體性事件，針對(duì)的都是權(quán)益已受侵害后的維權(quán)。后者“事前預(yù)防型”環(huán)境群體性事件是指環(huán)保項(xiàng)目尚未啟動(dòng)或未建成，獲知信息的公眾基于預(yù)期利益受損而聚集抗議，如2007 年的廈門PX 事件。概括而言，如果說以前的環(huán)境群體性事件是“要糖有糖吃”的“抗?fàn)帯镔|(zhì)賠償”模式的話，如今因環(huán)境問題而引發(fā)的群體性事件則凝聚了更為寬泛的訴求：公眾不僅僅需要救濟(jì)性的物質(zhì)賠償，而需要更高的環(huán)境權(quán)和健康權(quán)，要求地方生態(tài)環(huán)境的改善和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。從發(fā)展趨勢(shì)來看，因?yàn)榈胤秸畬?duì)環(huán)境群體性事件的重視和回應(yīng)力度不夠，環(huán)境群體性事件正陷入“不鬧不解決，小鬧小解決，大鬧大解決”的中國式循環(huán)。這種惡性循環(huán)無益于環(huán)境問題的徹底解決，無法形成“共贏”局面，而只會(huì)形成一種“多輸”局面：即類似的生態(tài)環(huán)境問題不斷凸顯與蔓延，容易導(dǎo)致公眾與企業(yè)、公眾與政府之間的對(duì)抗，嚴(yán)重的甚至?xí){社會(huì)秩序和穩(wěn)定。那么，該如何走出政府應(yīng)對(duì)環(huán)境群體性事件的“多輸”局面？這個(gè)問題一直困惑著人們，因此需要我們?cè)谏钊肓私猬F(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上，從理論高度去探尋問題背后的深層次癥結(jié)，找到根本的化解之策。

一、政府對(duì)民意的回應(yīng)是民主政治的本質(zhì)要求

在政府公共管理過程中，政府針對(duì)公眾的需求和面臨的問題，做出積極、靈敏的反應(yīng)和回復(fù)，完成政府提供公共服務(wù)的過程稱為政府回應(yīng)?；貞?yīng)性是政府民主性的體現(xiàn)，是建設(shè)服務(wù)型的必然要求?；貞?yīng)性是構(gòu)建和完善良好公眾與政府關(guān)系的渠道和方法，增強(qiáng)政府的回應(yīng)性對(duì)預(yù)防和化解社會(huì)矛盾具有積極重要意義，也是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的內(nèi)在要求。現(xiàn)代政府對(duì)民意需求的回應(yīng)形成一個(gè)完整的閉合回路（如下圖），即“民意需求的形成—民意被輸入進(jìn)政治體系—利益整合—政府制定特定政策回應(yīng)民意”?？v觀政府回應(yīng)的全過程，可看出政府的敏感性和有效性、公民社會(huì)的成熟度以及民意表達(dá)渠道的通暢性這三方面決定了政府能否有效地回應(yīng)民意。

圖1 政府回應(yīng)民意過程圖

回應(yīng)性反映了政府組織內(nèi)部的民主化取向以及政府與公民的民主合作關(guān)系。如果政府組織內(nèi)部關(guān)系不以民主化為主要取向，在民意需求的強(qiáng)大壓力下，若政府對(duì)民意反應(yīng)遲鈍，且沒有能力解決民意所指向的具體問題，那么這將導(dǎo)致政治系統(tǒng)的不穩(wěn)定和崩潰，嚴(yán)重破壞政府與社會(huì)持續(xù)的互動(dòng)和動(dòng)態(tài)的平衡。同時(shí)，為了準(zhǔn)確地應(yīng)對(duì)和回復(fù)社會(huì)需求，政府需要從公眾那里獲取連貫且準(zhǔn)確的信息，政治參與能夠傳遞這種信息，將其注入政治系統(tǒng)中。若政治體系對(duì)社會(huì)需求不予回應(yīng)或是回應(yīng)不利，將會(huì)導(dǎo)致日益緊張的國家社會(huì)關(guān)系。

同時(shí)，從“主權(quán)在民”的思想基礎(chǔ)來看，政府作為執(zhí)行國家意志、實(shí)現(xiàn)人民利益的權(quán)力載體，其權(quán)力來源于人民。人民通過社會(huì)公約（憲法和法律）等授權(quán)并委托政府行使行政權(quán)力，履行公仆的職責(zé)和義務(wù)，因此，回應(yīng)民眾的訴求和意愿是民主政府的本質(zhì)要求，政府回應(yīng)性同民主政治有著內(nèi)在的一致性?！叭绻f‘民治’是不可能的，那么，借用利普哈特的話說，民主意味著“要為民享，也就是說，政府要與人們的偏好一致”。在其“共識(shí)民主”模式中，回應(yīng)是民主的重要原則。在民主的回應(yīng)原則上，民主理論的各家各派似乎空前一致。達(dá)爾說民主的根本在于回應(yīng)民眾需求。薩托利也說民主說到底是為了回應(yīng)選民的訴求。民享首先是一種政治價(jià)值，又不失工具意義。在工具意義上，民享就是政府在民眾的壓力性輸入下滿足民眾利益訴求的政治過程?；貞?yīng)只是民主政治的一項(xiàng)原則，也是一個(gè)政治過程。但是，政府的回應(yīng)應(yīng)該是有選擇的、負(fù)責(zé)任的，否則就是民粹主義政治，民主也就真的變成了“多數(shù)暴政”。[3]因此，在公共管理實(shí)踐中，只有將政府回應(yīng)性與民主政治建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來，才能更好地實(shí)現(xiàn)以民主政治為前提的回應(yīng)性政府的職能和責(zé)任。

在中國，隨著政治民主化程度的逐漸提高，加強(qiáng)政府回應(yīng)性建設(shè)的呼聲也日益高漲。歷史上長期管制型行政模式的慣性，政府回應(yīng)總體上是單向性的、滯后的、低水平的，尤其是在環(huán)境領(lǐng)域的政府回應(yīng)仍然處于一種偏低水平的狀態(tài)：地方政府忽視與民眾的溝通，對(duì)民眾的需求不予以積極回應(yīng)造成溝通渠道不暢，導(dǎo)致群體性事件不斷增多，其中有些直接升級(jí)為暴力事件。這必然不利于政治民主化進(jìn)程的推進(jìn)。因此有必要從政府回應(yīng)性的視角來探討政府回應(yīng)失范與環(huán)境群體性事件爆發(fā)的內(nèi)在聯(lián)系，以便找出解決此類問題的根本之策。

二、環(huán)境群體性事件的政府回應(yīng)失范及其表征

內(nèi)部回應(yīng)和外部回應(yīng)是政府回應(yīng)性的兩種基本形式。一般而言，在政府內(nèi)部，因科層制體制而產(chǎn)生的下級(jí)官員對(duì)上級(jí)官員、下級(jí)政府部門對(duì)上級(jí)政府部門的回應(yīng)視為政府的內(nèi)部回應(yīng)。而所謂的外部回應(yīng)，則對(duì)應(yīng)的是政府體制之外的社會(huì)公眾，是政府機(jī)構(gòu)和政府官員面對(duì)公眾利益的需求和表達(dá)所作出的反映和回復(fù)。其中，職能性回應(yīng)、責(zé)任性回應(yīng)和前瞻性回應(yīng)是政府外部回應(yīng)的三個(gè)重要層面。當(dāng)前，中國政府在對(duì)待環(huán)境群體性事件的回應(yīng)性失范主要體現(xiàn)在以下三方面的回應(yīng)不足。

（一）政府對(duì)環(huán)境群體性事件的責(zé)任性回應(yīng)不足

現(xiàn)代政府承擔(dān)著社會(huì)、政治、行政、法律等方面的綜合責(zé)任，責(zé)任性回應(yīng)就是指政府基于這些綜合責(zé)任而對(duì)這些重大事項(xiàng)和問題發(fā)展進(jìn)行的回應(yīng)?！皬男鹿补芾砗椭卫砝碚摰挠^點(diǎn)來看，現(xiàn)代政府首先應(yīng)該是責(zé)任政府，表現(xiàn)為政府的一種責(zé)任性（Accountability），強(qiáng)調(diào)政府管理人員及管理機(jī)構(gòu)要對(duì)其承擔(dān)的職務(wù)負(fù)責(zé)，必須履行一定的職能和義務(wù)。沒有履行或不恰當(dāng)?shù)芈男衅鋺?yīng)履行的職能和義務(wù)，就是失職，或者說缺乏責(zé)任性”。[4]從契約論的角度而言，正因承擔(dān)著對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理的責(zé)任，政府才被授予了相應(yīng)的權(quán)力。政府通過行使公共權(quán)力來回應(yīng)各項(xiàng)社會(huì)需求，正是其政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任和社會(huì)責(zé)任的綜合反映。從回應(yīng)性的角度來透視，當(dāng)前正是因?yàn)檎磽?dān)負(fù)起環(huán)保責(zé)任，在環(huán)境問題上的責(zé)任性回應(yīng)不足，才導(dǎo)致了環(huán)境問題日益惡化進(jìn)而演變?yōu)槿后w性事件。

1.政府回應(yīng)意識(shí)薄弱，未擔(dān)負(fù)起環(huán)境污染問題的責(zé)任?！碍h(huán)境群體性事件一般都有一個(gè)長期累積和發(fā)展的過程。直觀上看，這些事件往往由于事發(fā)區(qū)域環(huán)境污染的不斷加重或者惡化，社會(huì)成員的正當(dāng)環(huán)境權(quán)益受到了嚴(yán)重侵害。同時(shí)，社會(huì)成員為維護(hù)正當(dāng)?shù)沫h(huán)境權(quán)益，在群體性事件發(fā)生前，一般都經(jīng)歷了合理訴求、理性維權(quán)的過程，但這些訴求沒有得到及時(shí)和有效的回應(yīng)，因此其環(huán)境權(quán)益并沒有得到滿足，由此不滿情緒開始累積，而后在一定的時(shí)間和場(chǎng)景下爆發(fā)”。[5]由此可見，表面上看環(huán)境群體性事件的爆發(fā)，有著千差萬別的直接原因，但本質(zhì)上是有著深刻的歷史和社會(huì)矛盾內(nèi)在累積根源的。事實(shí)上，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，環(huán)境污染問題是普遍且長期存在的，但只要環(huán)境問題不是惡化到嚴(yán)重威脅社會(huì)成員的基本生存權(quán)利的地步，環(huán)境受損者也不會(huì)奮起抗?fàn)?，將普通的環(huán)境問題演化為群體性事件。從政府責(zé)任的角度，政府是必須承擔(dān)起環(huán)境保護(hù)責(zé)任的。政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任要求政府必須制定相應(yīng)的環(huán)保政策，切實(shí)地履行好環(huán)境執(zhí)法職能，以杜絕此類事件的發(fā)生，若實(shí)在無法避免，在環(huán)境群體性事件醞釀之際，政府就應(yīng)該明確政府對(duì)環(huán)境治理承擔(dān)著不可推卸的責(zé)任，在責(zé)任意識(shí)的帶動(dòng)下，去增強(qiáng)回應(yīng)環(huán)境群體性事件中公眾利益訴求的意識(shí)，深入群眾中去查明根本的原因，進(jìn)而為利益受損民眾的合理訴求找到可操作的解決途徑。

而現(xiàn)實(shí)中，事前政府對(duì)日趨惡劣的環(huán)境問題不予重視，未給予積極回應(yīng)，沒有通過制度化的渠道對(duì)利益受損的民眾進(jìn)行補(bǔ)償，未對(duì)企業(yè)的排污和侵害行為進(jìn)行有效制止。政府部門及其行政人員對(duì)于一些涉及到公眾環(huán)境利益的事件，往往采取環(huán)境行政不作為的做法，如拖延行動(dòng)甚至聽之任之、不予回應(yīng)。在這樣一種情況下，越來越多的環(huán)境群體性事件給求救無門的民眾傳遞出一個(gè)錯(cuò)誤的信號(hào)：不鬧不解決，一鬧就解決。只要鬧，危及環(huán)境的污染項(xiàng)目就會(huì)被叫停，如浙江東陽市畫水鎮(zhèn)事件。該事件是在畫水鎮(zhèn)竹溪工業(yè)功能區(qū)舊有的環(huán)境污染問題沒有得到解決，有毒工廠還在遷入、污染有加劇之勢(shì)的情況下發(fā)生的。再如浙江新昌縣京新藥業(yè)污染新昌江事件，該地在發(fā)展化工醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，環(huán)境問題逐漸凸顯，但一直都未得到解決。日積月累的污染嚴(yán)重影響著下游居民的生產(chǎn)生活。2005 年，恰逢該地多年未遇的“枯霉”季，加上連日高溫，河水干涸，在污染物散發(fā)的刺鼻氣味令居民實(shí)在無法忍受的情況下，長期飽受上游污染之苦的村民沖擊京新藥業(yè)，砸掉圍墻，造成京新藥業(yè)的廠房停產(chǎn)。此外還有“電動(dòng)自行車鉛蓄電池之鄉(xiāng)”的浙江長興縣的蓄電池廠污染、舟山定海和邦化工在生產(chǎn)時(shí)的恐怖大氣污染事件。在上述地方發(fā)生的環(huán)境群體性事件，盡管表面的原因和表現(xiàn)形式不一樣，但本質(zhì)上都是因?yàn)閲?yán)重的污染危及到該區(qū)域居民的基本生存權(quán)利，才導(dǎo)致環(huán)境問題由潛伏狀態(tài)演變?yōu)殡y以控制的群體性事件。

2.政府維護(hù)環(huán)境公平的責(zé)任感不強(qiáng)，導(dǎo)致回應(yīng)失衡。中國的環(huán)境問題，不是一個(gè)專業(yè)問題，而是一個(gè)政治問題。環(huán)境問題與公共管理、法制建設(shè)、社會(huì)公平和政治文明等都有著緊密的聯(lián)系?！碍h(huán)境問題在當(dāng)前政治環(huán)境中難以解決，這也被多年的環(huán)境治理實(shí)踐所證實(shí)。只有實(shí)現(xiàn)政治變革，改變社會(huì)治理的方式，環(huán)境問題才能得到有效治理”。[6]在環(huán)境領(lǐng)域，政府公共管理的職能就是為了改善符合社會(huì)公眾健康和生活條件的環(huán)境質(zhì)量、服務(wù)和增進(jìn)公共環(huán)境利益、維護(hù)環(huán)境正義。這就要求政府及其行政人員針對(duì)社會(huì)中各種組織、各階層群體、個(gè)體的正當(dāng)訴求，給予不偏不倚的回應(yīng)。而且鑒于政府回應(yīng)客體的廣泛性、復(fù)雜性等特點(diǎn)，政府在回應(yīng)過程中應(yīng)始終秉持公平、公正的原則。但正如斯蒂格勒所提出的“俘獲理論”認(rèn)為：“擁有社會(huì)資源分配權(quán)的政府往往成為各種特殊利益集團(tuán)追逐的對(duì)象，通過合法的利益訴求和非法的政治交易，少數(shù)利益集團(tuán)最終將政府俘獲，變成他們追求各自私利的工具，繼而必然導(dǎo)致嚴(yán)重的政府腐敗。政府的終極目的是最大限度增進(jìn)社會(huì)的公共福利，而政府被少數(shù)利益集團(tuán)‘俘獲’所導(dǎo)致的種種腐敗現(xiàn)象和社會(huì)正義的喪失是政府最大失靈”。[7]

所以，在環(huán)境決策過程中，地方政府容易借維護(hù)環(huán)境公共利益之名謀取部門利益之實(shí)，或過多地向環(huán)境領(lǐng)域的強(qiáng)勢(shì)群體傾注環(huán)境利益，實(shí)施有損于弱勢(shì)群體利益的行為。政府越是缺乏回應(yīng)的責(zé)任感，就越是疏于同公眾進(jìn)行充分的溝通與交流，在環(huán)境問題的治理過程中，便難以顧及或有效吸納公眾尤其是弱勢(shì)群體的環(huán)境利益訴求?！皺?quán)力是作為權(quán)利現(xiàn)實(shí)性的邏輯產(chǎn)物而獲得自身的正當(dāng)性”，[8]公權(quán)力正當(dāng)性的首要標(biāo)志是全體社會(huì)成員的基本權(quán)利得以普遍實(shí)現(xiàn)，公民失去了權(quán)利，政府也就失去了其公權(quán)力存在的必要條件和客觀基礎(chǔ)。如果政府在環(huán)境領(lǐng)域行使公共權(quán)力時(shí)，長期難以對(duì)公眾的期待做出負(fù)責(zé)任的有效回應(yīng)，不能達(dá)到公眾所預(yù)期的效果，其存在于環(huán)境領(lǐng)域的合法性基礎(chǔ)以及權(quán)威力量就會(huì)受到侵蝕并逐漸喪失，隨之將面臨嚴(yán)峻的信任危機(jī)。

3.責(zé)任性回應(yīng)制度基礎(chǔ)薄弱。在環(huán)境領(lǐng)域的管理過程中，隨時(shí)都會(huì)面臨一些新出現(xiàn)的重大事項(xiàng)和問題，僅僅依賴于現(xiàn)行法律政策是無法對(duì)這些新事項(xiàng)和新問題做出有效回應(yīng)的。這就需要政府以政策創(chuàng)制和制度創(chuàng)新的方式予以響應(yīng)，這類政策性響應(yīng)就構(gòu)成政府責(zé)任性回應(yīng)的一系列制度基礎(chǔ)。目前，中國政府環(huán)境政策責(zé)任性響應(yīng)的制度基礎(chǔ)薄弱，主要體現(xiàn)在：首先，在環(huán)境決策相關(guān)的制度上，一是缺乏有效的環(huán)境決策信息公開制度，在環(huán)境決策過程中，政府對(duì)信息資源的壟斷導(dǎo)致了公眾對(duì)環(huán)境政策的制定過程不了解，政府回應(yīng)的前提條件缺失；二是缺乏有效的環(huán)境決策聽證制度，長官意志、權(quán)力精英的個(gè)人價(jià)值觀念仍對(duì)環(huán)境決策施加影響或加以牽制，不符合政府回應(yīng)的精神理念；三是缺乏有效的環(huán)境決策審議與復(fù)決制度，公眾是政府回應(yīng)的主要對(duì)象，缺乏相應(yīng)的環(huán)境決策審議和復(fù)決制度，公眾就無法針對(duì)環(huán)境政策方案中的問題與政府進(jìn)行廣泛的討論、質(zhì)疑和協(xié)商；四是缺乏有效的環(huán)境決策責(zé)任制度，政府的環(huán)境政策性響應(yīng)效果不受檢視，也就意味著其政策性響應(yīng)行為過程不受制約。其次，在中國的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中，上級(jí)對(duì)下級(jí)環(huán)保部門、環(huán)保部門對(duì)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，主要依靠行政手段，法制性不強(qiáng)，制衡性欠缺，公眾參與程度低，沒有為社會(huì)監(jiān)督搭建可靠的制度平臺(tái)，導(dǎo)致一些項(xiàng)目審批或建成后環(huán)境糾紛不斷，甚至引發(fā)大規(guī)模群體性事件。環(huán)評(píng)過關(guān)的企業(yè)污染事故頻發(fā)，環(huán)評(píng)造假事件不時(shí)出現(xiàn)，民間環(huán)保組織對(duì)環(huán)評(píng)報(bào)告頗多質(zhì)疑，公眾將環(huán)保部門和違法企業(yè)告上法庭……這些問題使環(huán)評(píng)制度遭遇越來越嚴(yán)重的信任危機(jī)。由此可見，正是因?yàn)樨?zé)任性回應(yīng)的制度基礎(chǔ)薄弱，政府在環(huán)境領(lǐng)域的行政過程中，就難以對(duì)缺乏機(jī)會(huì)或渠道來表達(dá)自身環(huán)境政策意見的公眾擔(dān)負(fù)起責(zé)任來。

（二）政府職能性回應(yīng)不充分，未能有效解決環(huán)境群體性事件

政府職能是指政府機(jī)構(gòu)本身具有的功能或應(yīng)起的作用。政府職能性回應(yīng)是指針對(duì)政府職能范圍內(nèi)的各種社會(huì)問題和社會(huì)需求，政府從自身職能出發(fā)予以關(guān)注、答復(fù)和應(yīng)對(duì)處理。

1.政府職能回應(yīng)行為僵化。當(dāng)前地方政府在應(yīng)對(duì)環(huán)境群體性事件中，回應(yīng)行為存在僵化的傾向，最為突出的表現(xiàn)就是執(zhí)行僵硬的不合時(shí)宜或存在缺陷的行政規(guī)制。環(huán)境群體性事件往往裹挾著各種利益訴求，有學(xué)者將環(huán)境群體性事件描述為“最近的宣泄口”。如2012 年浙江啟東事件中，遭到反對(duì)的建設(shè)項(xiàng)目實(shí)質(zhì)上牽扯到征地拆遷、漁業(yè)受損等諸多復(fù)雜利益，而環(huán)保最終以具有正當(dāng)性與合理性而充當(dāng)了各種利益訴求的集中爆發(fā)點(diǎn)。因此，在夾雜著多種利益訴求的環(huán)境突發(fā)事件中，政府就應(yīng)該采取更為靈活、更具針對(duì)性能解決核心問題的應(yīng)對(duì)策略。否則，根本的問題未得到解決，再加上其他的各種附加利益訴求，就更容易導(dǎo)致公眾與政府、公眾與企業(yè)之間的對(duì)抗性增強(qiáng)，甚至出現(xiàn)暴力對(duì)抗的趨勢(shì)。

從2007 年廈門市民為反對(duì)PX 項(xiàng)目自發(fā)“散步”、2011 年大連市民游行反對(duì)PX 項(xiàng)目，再到2012 年的四川什邡、江蘇啟東、寧波鎮(zhèn)海，多個(gè)投資巨大的化工或資源開發(fā)項(xiàng)目因民眾擔(dān)心污染環(huán)境而被迫下馬。以上引起海內(nèi)外關(guān)注的環(huán)境群體事件多以政府和企業(yè)讓步、民眾“獲勝”結(jié)束。然而，僅僅是為了平息群體性事件而中止企業(yè)項(xiàng)目，這種簡單粗放的處理問題的方式，也不利于地方經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展，如何緩解公眾的環(huán)境恐懼癥以及對(duì)政府和企業(yè)的不信任感，如何上馬類似的大項(xiàng)目來帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展？這些問題的解決還需要政府采取靈活的方式予以回應(yīng)，并力爭在制度層面尋找妥善解決的“雙贏”方案。

2.政府回應(yīng)低效和失效。政府回應(yīng)的有效性要求政府在獲知公眾的意愿信息后，能夠針對(duì)其反映的問題，采取有效措施妥善處理并解決，使公眾各種形式的訴求都能夠得到滿意的回饋和答復(fù)。通過有效的政府回應(yīng)，不僅能夠使公眾的環(huán)境利益要求得到持續(xù)滿足，而且也有助于政府鞏固其在環(huán)境領(lǐng)域行使公共權(quán)力的正當(dāng)性與合法性。然而，目前中國地方政府對(duì)公眾的回應(yīng)仍處于低效狀態(tài)，對(duì)公眾環(huán)境利益密切相關(guān)的部分環(huán)境問題，地方政府并未切實(shí)地履行好其在環(huán)境領(lǐng)域的職能，給予公眾滿意且有效的回應(yīng)。如在環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策制定的過程中引入聽證制度，政策初衷是讓政府充分了解公眾、企業(yè)、社會(huì)組織各方的意愿，并將其有效地吸納進(jìn)環(huán)境政策方案當(dāng)中，最終作出符合各方環(huán)境利益的決策，以此促進(jìn)環(huán)境決策的科學(xué)化和民主化水平，更好地為公眾服務(wù)。然而，在實(shí)踐操作過程中，環(huán)境決策聽證會(huì)卻時(shí)常名不副實(shí)，聽證結(jié)果往往預(yù)先知曉，“逢聽證必漲”的怪現(xiàn)象引發(fā)公眾猜疑并爭議，其結(jié)果難以令人信服。政府以此種形式對(duì)公眾訴求的回應(yīng)是低效的，甚至是無效的。無效的回應(yīng)不僅無法解決問題，反而會(huì)影響政府績效和公眾對(duì)政府自身能力的質(zhì)疑，這種對(duì)哪一方都沒好處的結(jié)果和狀態(tài)被有關(guān)學(xué)者稱為“三輸”：即“地方經(jīng)濟(jì)失去合法、合規(guī)的項(xiàng)目、審批機(jī)構(gòu)的公信力遭遇挑戰(zhàn)、公眾的抗?fàn)幰膊⑽礌幍酶鼉?yōu)的環(huán)保效果”。[9]如2012 年的環(huán)境群體性事件中，什邡項(xiàng)目僅投資就損失4 億多元，寧波事件中投資損失為60 多億。企業(yè)虧本、政府公信力下降，而且當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境也未見立竿見影的改善。

3.職能性回應(yīng)的制度基礎(chǔ)薄弱，政府是環(huán)境領(lǐng)域的管理主體，其自身應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)境管理責(zé)任，一旦公眾在環(huán)境問題上產(chǎn)生強(qiáng)烈的訴求，且這種訴求往往是政府本身環(huán)境職責(zé)范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)或履行的義務(wù)時(shí)，政府應(yīng)依據(jù)既有的法律政策回應(yīng)，予以解決并處理，這是政府職能性回應(yīng)的基本要求。然而長期以來，政府的科層制有著先天缺憾，一些政府部門表現(xiàn)出官僚形態(tài)，“門難進(jìn)、臉難看、話難聽、事難辦”的現(xiàn)象依然時(shí)有發(fā)生，管理過程中仍存在著集權(quán)、命令色彩，政府本位、官本位、權(quán)力本位等不可避免地導(dǎo)致政府職能性回應(yīng)失效。從環(huán)境領(lǐng)域職能性回應(yīng)機(jī)制的制度基礎(chǔ)來看，環(huán)境行政信息公開制度缺乏，造成環(huán)境行政過程的封閉性與政府回應(yīng)性之間的沖突；區(qū)域性環(huán)境行政協(xié)作制度缺乏，導(dǎo)致政府回應(yīng)的低效性；環(huán)境行政獎(jiǎng)勵(lì)制度缺乏，降低了政府及行政人員積極回應(yīng)的動(dòng)力；環(huán)境行政責(zé)任追究制度缺乏，容易使政府及行政人員在意識(shí)層面松懈責(zé)任；而環(huán)境評(píng)價(jià)制度中盡管設(shè)計(jì)了信息公開和公眾參與的內(nèi)容，但在一些地方的實(shí)踐中，其效用仍存疑。如四川什邡，鉬銅礦從立項(xiàng)到審批通過至少有兩年時(shí)間，但直到開工儀式的新聞報(bào)道出現(xiàn)后，大部分居民才知道它的存在。浙江啟東排污項(xiàng)目歷時(shí)更久，但相關(guān)民眾稱并未參與環(huán)評(píng)過程。

（三）政府前瞻性回應(yīng)缺乏，對(duì)環(huán)境群體性事件預(yù)防不足

現(xiàn)代政府要提高自身治理能力必然要求政府在治理過程中具有前瞻性。前瞻性的本質(zhì)就是要求政府提高管理的科學(xué)性，具有戰(zhàn)略眼光和預(yù)見性，能夠統(tǒng)籌眼前和長遠(yuǎn)?！扒罢靶曰貞?yīng)”是政府對(duì)民意的一種高層次的回應(yīng)，增強(qiáng)政府回應(yīng)的前瞻性對(duì)預(yù)防和化解社會(huì)矛盾具有積極作用。

1.事前未預(yù)防，事后被動(dòng)回應(yīng)。針對(duì)公眾在環(huán)境領(lǐng)域所表達(dá)的意愿和所反應(yīng)的問題，政府及其行政人員不僅要在第一時(shí)間、第一地點(diǎn)及時(shí)、負(fù)責(zé)地應(yīng)對(duì)，而且最好是能提高對(duì)問題的敏感度和警惕性，掌握問題的主動(dòng)權(quán)，防患于未然，妥善化解環(huán)境領(lǐng)域的沖突和矛盾。在一些環(huán)境群體性事件中，政府一開始極力對(duì)公眾隱瞞事實(shí)真相，直到造成嚴(yán)重的環(huán)境影響，新聞媒體頻頻曝光之后，方才被動(dòng)介入。對(duì)待危及公眾生命財(cái)產(chǎn)的環(huán)境問題要么熟視無睹；要么對(duì)公眾的求助信號(hào)不以為然無動(dòng)于衷。同時(shí)，由于體制性的障礙，司法救濟(jì)途徑也無法救濟(jì)民眾的環(huán)境權(quán)益?！凹词弓h(huán)保部門錯(cuò)位，環(huán)評(píng)制度存在漏洞，作為行政程序，其應(yīng)受到司法程序的監(jiān)督。然而，通過司法程序?qū)徱曉诮?xiàng)目的個(gè)案鳳毛麟角。無論是行政訴訟程序，還是民事訴訟程序，環(huán)境訴訟都面臨諸多困難。環(huán)境污染事實(shí)與受害者的受害事實(shí)之間建立因果關(guān)系，需要科學(xué)專業(yè)知識(shí)支撐，而且環(huán)境案件一般涉及大項(xiàng)目，影響人數(shù)眾多。即使勝訴，又面臨定損鑒定等諸多難題”。[10]民眾從制度化的渠道得不到有效回應(yīng)，就不得不選擇集體抗?fàn)幍男问奖Ｗo(hù)自己的生存權(quán)利了。

2.前瞻性回應(yīng)的方式和手段需要完善。傳統(tǒng)政府回應(yīng)民意的方式，主要是“內(nèi)部閉環(huán)運(yùn)行方式”，通過下基層調(diào)研、座談會(huì)、聽證會(huì)和開展民意調(diào)查，形成“一致意見”后，再來回應(yīng)出現(xiàn)的問題。傳統(tǒng)回應(yīng)方式是在特定的社會(huì)背景下產(chǎn)生，有其特定的優(yōu)勢(shì)，但在當(dāng)今錯(cuò)綜復(fù)雜，瞬息萬變的社會(huì)背景下，如此漫長的回應(yīng)過程就難免拖延了時(shí)間，延緩了效率，無法適應(yīng)回應(yīng)過程中的動(dòng)態(tài)變化或預(yù)先、早期主動(dòng)回應(yīng)。這種民意信息采集方式就決定了只能在事情發(fā)生或問題出現(xiàn)后，民意反映強(qiáng)烈的情況下，政府才被動(dòng)倉促地予以回應(yīng)，無法滿足現(xiàn)代社會(huì)公眾需要及時(shí)、有針對(duì)性和不斷變化的回應(yīng)要求。從政府回應(yīng)民意的技術(shù)性環(huán)節(jié)看，傳統(tǒng)政府回應(yīng)民意的局限性體現(xiàn)在：行政透明度低，信息不對(duì)稱，信息公開量?。粦?yīng)答具有選擇性、單向性、滯后性，缺少互動(dòng)性；個(gè)案特征強(qiáng)，普遍意義弱，反應(yīng)時(shí)間長，回應(yīng)速度慢，問題反映要等到重大負(fù)面事件發(fā)生才引起重視；有些信息在向上層層傳導(dǎo)中容易失真，缺乏真實(shí)有效信息勢(shì)必導(dǎo)致政府回應(yīng)不到位。

綜合政府應(yīng)對(duì)各類環(huán)境群體性事件的方式和手段來看，政府表現(xiàn)出回應(yīng)意識(shí)薄弱，行為僵化低效，制度基礎(chǔ)缺乏等弊端，這說明中國政府在環(huán)境領(lǐng)域的回應(yīng)水平處于偏低狀態(tài)。政府回應(yīng)水平低的直接后果就是導(dǎo)致了環(huán)境群體性事件數(shù)量增多、發(fā)生頻率加快。更為嚴(yán)重的是會(huì)限制公眾在環(huán)境領(lǐng)域的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，民意得不到充分反映，無法達(dá)成政策共識(shí)，政府在環(huán)境問題上行使公權(quán)力得不到有效監(jiān)督。如果政府長期難以對(duì)公眾的環(huán)境意愿作出有效回應(yīng)，其介入環(huán)境領(lǐng)域的行政權(quán)力就容易肆意膨脹并失去存在的意義，政府存在的意義與合法性將遭受質(zhì)疑，不利于政府公信力的維持與社會(huì)的穩(wěn)定和諧。

三、增強(qiáng)政府回應(yīng)性，促進(jìn)環(huán)境群體性事件的解決

增強(qiáng)政府的回應(yīng)性，是預(yù)防和解決當(dāng)前環(huán)境群體性事件的一個(gè)重要渠道和路徑。只有增強(qiáng)政府的回應(yīng)意識(shí)，強(qiáng)化回應(yīng)職能、提升政府回應(yīng)能力，增進(jìn)回應(yīng)效率，建立制度化的回應(yīng)“渠道”，才能妥善地預(yù)防和解決環(huán)境群體性事件，才能使政府真正做到回應(yīng)民意，為民眾服務(wù)。

（一）樹立強(qiáng)烈的責(zé)任回應(yīng)意識(shí)，做到“有求必應(yīng)”

相比于環(huán)境群體性事件，歷年的大多數(shù)群體性事件在發(fā)生前夕無任何征兆，因此也就無法預(yù)測(cè)和判斷。而環(huán)境群體性事件則不同，除突發(fā)環(huán)境事故外，環(huán)境群體性事件一般有一個(gè)較長的醞釀及持續(xù)過程，且與環(huán)境污染的影響度正相關(guān)，有一個(gè)矛盾累積的過程。因此政府在其職能范圍內(nèi)，是比較容易察覺這些利益糾紛的，而且事實(shí)上，地方政府本就應(yīng)該對(duì)這類事件的指向?qū)ο?、危害性和?guī)模等有一定的預(yù)見性。如在近些年發(fā)生的反對(duì)大項(xiàng)目建設(shè)的環(huán)境群體性事件中，除四川什邡事件，從項(xiàng)目啟動(dòng)到發(fā)生群體性事件只有兩年左右時(shí)間外，其余的事件，一般都在兩年以上。在長達(dá)數(shù)年的時(shí)間里，反對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的人士通過各種渠道表達(dá)自己的意見和利益訴求，卻未能得到重視，直至爆發(fā)大規(guī)模的群體性事件。因此，這里的關(guān)鍵還是要求地方政府切實(shí)、清晰地認(rèn)識(shí)到自身對(duì)本地區(qū)環(huán)境問題肩負(fù)的責(zé)任，在“導(dǎo)火索”被點(diǎn)燃前及時(shí)地去預(yù)防，沒有爆發(fā)的沖突自然就可化解或減緩?！盎貞?yīng)可以是政府首先主動(dòng)提出解決問題的方案，甚至是首先確定問題的性質(zhì)”。[11]政府在整個(gè)回應(yīng)過程中，應(yīng)當(dāng)首先表現(xiàn)出關(guān)注事態(tài)的主動(dòng)性，表達(dá)出政府對(duì)事情的關(guān)注程度，積極地做好“有求必應(yīng)”的準(zhǔn)備。這就要求政府在環(huán)境問題上，實(shí)現(xiàn)“以政府為本”的行政理念向“以民為本”行政理念的轉(zhuǎn)變。

在責(zé)任意識(shí)驅(qū)動(dòng)下，樹立“以民為本、積極回應(yīng)民意”的理念，政府才會(huì)真正重視公眾的環(huán)境利益、愿望與要求，尊重公眾的首創(chuàng)精神，尊重公眾的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，吸取公眾的聰明才智，以公眾意愿的滿足為目標(biāo)和歸宿。如日本的環(huán)保實(shí)踐中，調(diào)動(dòng)公眾積極性來治理環(huán)境污染就是典型的例子。人口資源環(huán)境結(jié)構(gòu)非常緊張的日本，在20 世紀(jì)中葉的工業(yè)化進(jìn)程中遭遇了嚴(yán)重的環(huán)境污染，從19 世紀(jì)60 年代起，日本公民發(fā)動(dòng)了大規(guī)模的法律訴訟，新聞媒體與日本的行業(yè)協(xié)會(huì)、環(huán)保社會(huì)組織等也針對(duì)污染企業(yè)進(jìn)行大規(guī)模的斗爭。1970 年，反對(duì)“經(jīng)濟(jì)至上”的市民人數(shù)第一次以45%對(duì)33%占據(jù)社會(huì)主流，這便促使日本政府召開了首次“公害國會(huì)”來有針對(duì)性地討論環(huán)境污染問題，會(huì)議頒布了一系列環(huán)境保護(hù)和建設(shè)循環(huán)型社會(huì)的法律。10 年后，受工業(yè)污染嚴(yán)重的日本逐漸形成了人口資源環(huán)境文化相互協(xié)調(diào)的循環(huán)型社會(huì)。這給我們的啟示是，政府樹立“以民為本”的環(huán)境治理理念，充分發(fā)揮公眾參與可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程的主人翁角色，負(fù)責(zé)任地回應(yīng)公眾的環(huán)境利益訴求，才能防患于未然，避免環(huán)境問題的持續(xù)惡化。

（二）提高政府職能回應(yīng)的能力，做到“有回應(yīng)必有效”

地方政府自身職能不完善是政府回應(yīng)不足的根本性障礙，因此必須提高政府職能回應(yīng)的能力。需要做好以下幾點(diǎn)：

1.在環(huán)保管理體制上，必須切實(shí)發(fā)揮地方環(huán)保部門的作用，不能僅僅充當(dāng)“糾紛調(diào)解部門”，而要發(fā)揮其主動(dòng)監(jiān)督地方政府保護(hù)環(huán)境的功能，在環(huán)境問題出現(xiàn)端倪之際，就要聽到各級(jí)環(huán)保部門提前發(fā)出“擔(dān)憂”、“警告”之聲。這就要保障地方環(huán)保部門在環(huán)境監(jiān)測(cè)處理上的獨(dú)立性，避免在地方權(quán)力指揮棒的影響下，為了配合所謂的“地方大局”而說好話，說假話。

2.要完善官員的政績考核制度，探討社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的建立和完善。當(dāng)穩(wěn)定超越GDP 成為更重要的政績考核指標(biāo)時(shí)，地方政府更需要考慮周全的地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展之策了。其中社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的引入，就是期望能在前端控制風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)上，早在2012 年之前，各地方的黨政系統(tǒng)就已初步形成社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。而十八大報(bào)告中也明確提出了建立健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。這里必須要認(rèn)識(shí)到，引發(fā)群體性事件或?qū)е律鐣?huì)不穩(wěn)定的眾多因素中，環(huán)境問題僅僅是一個(gè)層面，其他還有征地拆遷、勞資糾紛等問題夾雜其中。因此，對(duì)于進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重大項(xiàng)目，要有更為細(xì)致的規(guī)定。

3.要強(qiáng)化政府在職能范圍內(nèi)的監(jiān)管和回應(yīng)，加強(qiáng)政府各部門間的合作。同時(shí)還要積極探索區(qū)域環(huán)保合作機(jī)制、豐富和發(fā)展區(qū)域環(huán)保督查制度，以便最大程度地整合環(huán)保系統(tǒng)優(yōu)勢(shì)資源，增強(qiáng)環(huán)保工作合力。如目前環(huán)境保護(hù)部西南環(huán)境保護(hù)督查中心與川、渝、黔、滇、藏西南5 省（直轄市、自治區(qū)）環(huán)保廳（局）正式簽訂的全面合作框架協(xié)議。這樣就能提高地方政府環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的一致性、協(xié)調(diào)性和預(yù)見性，提高環(huán)境工作效率和服務(wù)質(zhì)量。

4.在環(huán)境決策職能層級(jí)方面，應(yīng)強(qiáng)化省級(jí)環(huán)境決策職能，增強(qiáng)縣域政府的回應(yīng)職能。在中國，當(dāng)前必須規(guī)范政府的環(huán)境決策權(quán)力范圍，強(qiáng)化省級(jí)政府環(huán)境決策制定職能，也就是確立省級(jí)政府才具有相應(yīng)的環(huán)境決策制定權(quán)限；增強(qiáng)縣級(jí)政府的回應(yīng)職能，其主要任務(wù)是回應(yīng)公眾的環(huán)境利益需求，解決公眾問題，執(zhí)行國家和省級(jí)環(huán)境政策法規(guī)，并以此作為基本責(zé)任，實(shí)現(xiàn)政府與公眾的良性互動(dòng)。如2005 年的圓明園防滲工程事件，最大的收獲就是公眾的參與，正是公眾積極參與該項(xiàng)目建設(shè)才保證了聽證會(huì)的成功。

（三）提升政府前瞻性回應(yīng)能力，完善前瞻性回應(yīng)制度機(jī)制

政府要做好環(huán)境群體性事件的前瞻性回應(yīng)，就必須防患于未然，在環(huán)境問題出現(xiàn)但未引發(fā)群體性事件之前，就要先建立和完善各種預(yù)防和前瞻性的制度，從戰(zhàn)略性、超前預(yù)防性和統(tǒng)籌規(guī)劃方面來研究和解決環(huán)境問題的任務(wù)，以便從更長遠(yuǎn)、更廣泛的角度來回應(yīng)公眾的環(huán)境利益要求。而且，環(huán)境群體性事件的預(yù)警時(shí)間長、有明確的利益訴求等顯著特征，使得地方政府完全有可能提前進(jìn)行多方有效溝通，進(jìn)而使得前瞻性回應(yīng)更有可能和更具操作性。

1.盡快建立并完善環(huán)境公益訴訟制度，擴(kuò)大環(huán)境訴訟的主體范圍，使環(huán)保NGO 組織等更廣泛的公眾主體都能發(fā)揮自身力量，通過司法渠道來提前預(yù)防和解決環(huán)境糾紛。對(duì)待破壞環(huán)境的行為，僅依靠環(huán)境行政處罰是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。環(huán)境司法保護(hù)同樣是生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)和重要手段。環(huán)境公益訴訟即有關(guān)環(huán)境保護(hù)方面的公益性訴訟，是指由于自然人、法人、或其他組織的違法行為或不作為，使環(huán)境公共利益遭受侵害或即將遭受侵害時(shí)，法律允許其他的法人、自然人或社會(huì)團(tuán)體為維護(hù)公共利益而向人民法院提起的訴訟。[12]于2011 年10 月24 日審議通過的《中華人民共和國民事訴訟法修正案（草案）》就賦予有關(guān)機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體提起公益訴訟的資格。近幾年隨著環(huán)保法庭在貴陽、昆明、無錫等地的成立，其所在省也先后出臺(tái)了辦理環(huán)境公益訴訟的政策文件，規(guī)定社會(huì)組織可以提起公益訴訟。如在2011 年云南鉻渣污染的立案中，“自然之友”和重慶市綠色志愿者聯(lián)合會(huì)就獲得了環(huán)境公益訴訟的原告資格，這在環(huán)境公益訴訟中具有“里程碑式”意義。

2.要建立環(huán)境問題的協(xié)商對(duì)話機(jī)制。從國際發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，市場(chǎng)向來在環(huán)保等公共事務(wù)上是失靈的，僅靠政府來管理日益繁雜的公共事務(wù)會(huì)力不從心，這就需要依賴公眾的力量。公眾是環(huán)境最大的利益相關(guān)人，他們有很強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)來保護(hù)環(huán)境。在中國當(dāng)前的局勢(shì)下，良性的公眾參與不僅能補(bǔ)政府力量之不足，還能逐漸提高公眾對(duì)政府政策的認(rèn)同度，提升民眾政治參與的水平。因此，在環(huán)境決策中引入?yún)f(xié)商對(duì)話機(jī)制是十分緊要的。如早在2006 年，原國家環(huán)?？偩志桶l(fā)布《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》，要求相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目公開環(huán)境信息，征求公眾意見。該辦法規(guī)定了公眾參與環(huán)評(píng)的具體范圍、程序、方式和期限。調(diào)查公眾意見、咨詢專家意見、座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)，是五種公眾參與環(huán)評(píng)的具體形式。信息公開和公眾參與，貫穿于環(huán)評(píng)開始階段、環(huán)評(píng)進(jìn)行階段和環(huán)評(píng)審批階段。2012 年8 月6 日，國家環(huán)保部退回新疆紫光永利精細(xì)化工有限公司年產(chǎn)5 萬噸氰化鈉的項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告書，原因就是該項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與代表性不充分，環(huán)境保護(hù)目標(biāo)調(diào)查不全面。[13]就在四川什邡風(fēng)波剛剛平息、浙江啟東風(fēng)波乍起的8 月中旬，環(huán)保部就發(fā)文要求：“更好地保障公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)的參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，自2012 年9 月1 日起，建設(shè)單位向各級(jí)環(huán)保部門報(bào)送環(huán)境影響報(bào)告書，應(yīng)同時(shí)提交報(bào)告書簡本”。[14]這種將環(huán)境政策實(shí)施的影響對(duì)象以及更大范圍的公眾意見，納入環(huán)境決策征詢范圍的工作機(jī)制，有利于在政府的帶動(dòng)下，充分調(diào)動(dòng)公眾參與環(huán)境決策的積極性，進(jìn)而有利于環(huán)境決策最后的共識(shí)與妥協(xié)。

從治理的一般原則和意義而言，政府治理應(yīng)積極、主動(dòng)，政府治理的目標(biāo)應(yīng)是實(shí)現(xiàn)善治，是政府與公眾的良性互動(dòng)。然而目前中國政府的環(huán)境治理遠(yuǎn)未達(dá)到理想效果，而更多體現(xiàn)了“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的適應(yīng)性，具有預(yù)想式和預(yù)備性的特征。在環(huán)境群體性事件的處置和應(yīng)對(duì)中，目前的政府回應(yīng)都帶有明顯的問題化解特征，是被動(dòng)、滯后、低效能的。政府處置環(huán)境群體性問題的“適應(yīng)”特性，注重的是技術(shù)，忽略的是基本原則。因此，更需要從增強(qiáng)政府回應(yīng)的責(zé)任意識(shí)和能力層面入手，理智地分析環(huán)境問題、客觀地看待因環(huán)境問題而引發(fā)的各類事件，只有這樣，才能從這一現(xiàn)象中收獲治理經(jīng)驗(yàn)和智慧，并借助此契機(jī)來轉(zhuǎn)變政府職能，提升政府治理績效，促進(jìn)民主政治的發(fā)展。

[1]胡錦濤.高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會(huì)上的報(bào)告[R].人民日?qǐng)?bào)，2007-10-25.

[2]王姝.中國近年來環(huán)境群體性事件頻發(fā)年均增速達(dá)29%[N].新京報(bào)，2012-10-27.

[3]楊光斌.政體理論的回歸與超越——建構(gòu)一種超越“左”“右”的民主觀[J].中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2011，（4）.

[4]李偉權(quán).“互動(dòng)決策”：政府公共決策回應(yīng)機(jī)制建設(shè)[J].探索，2002，（3）.

[5]鐘其.環(huán)境受損與群體性事件研究——基于新世紀(jì)以來浙江省環(huán)境群體性事件的分析[J].法治研究，2009，（11）.

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[9]馮潔，汪韜，“開窗”求解環(huán)境群體性事件[N].南方周末，2012-11-29.

[10]鄢建彪.求解環(huán)境群體性事件[EB/OL].（2012-08-28）[2013-01-20].http://news.hexun.com/2012-08-28/145-240 753.html.

[11]〔美〕格羅弗斯塔林.公共部門管理[M].陳憲，等譯.上海：上海譯文出版社，2003：132.

[12]環(huán)境公益訴訟.[EB/OL].百度百科，（2012-08-28）[2013-01-20].http：//baike.baidu.com/view/2423549.htm.

[13]鄢建彪.求解環(huán)境群體性事件[N].財(cái)經(jīng)，2012-08-28.

[14]關(guān)于發(fā)布《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書簡本編制要求》的公告[EB/OL].中華人民共和國環(huán)境保護(hù)部，（2012-08-15）[2013-01-16].http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bgg/201208/t20120823_235124.htm.