珠三角農(nóng)業(yè)流動(dòng)人口“代耕農(nóng)”及其相關(guān)問題透析
——以廣東省開平市長(zhǎng)沙區(qū)民強(qiáng)大隊(duì)“代耕農(nóng)”為中心

向安強(qiáng)，吳惠萍，馬 駿

(華南農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510642)

改革開放以來，隨著珠三角地區(qū)城市化的推進(jìn)，第二、三產(chǎn)業(yè)飛速發(fā)展，很多農(nóng)民放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，進(jìn)入工廠或自辦實(shí)業(yè)，造成大片糧田丟荒棄耕[1]。為了減輕國家公購糧任務(wù)，不少地方政府以入戶為承諾招來一些貧困山區(qū)的少地農(nóng)民前來代耕，這種“代耕農(nóng)”在珠三角地區(qū)大概有10萬人[2]；90年代以后,在利益的驅(qū)動(dòng)下,越來越多的外省農(nóng)民主動(dòng)地流入珠三角的農(nóng)村地區(qū)租地耕種[3]，這種“代耕農(nóng)”實(shí)質(zhì)上是“租約農(nóng)民”。據(jù)2005年的粗略統(tǒng)計(jì)，代耕農(nóng)在珠三角地區(qū)大概有20-30萬人[2],而且人數(shù)在逐年上升。隨著這個(gè)群體的增加，無論是他們的生產(chǎn)還是生活以及心理情感都面臨著一系列的問題，突出表現(xiàn)在入戶問題、子女教育問題、土地使用問題以及社會(huì)保障問題?！按r(nóng)”作為中國數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民中的一個(gè)特殊群體，是游離于城鄉(xiāng)之間的“編外農(nóng)民”[4],他們面臨著更多的生存困境，但社會(huì)給予他們的關(guān)注非常不夠，對(duì)于他們的生存狀況和未來出路等方面很少去關(guān)注和思考。因此，研究代耕農(nóng)及其相關(guān)問題，尋求妥善處理“代耕農(nóng)”問題的方法和途徑，有助于社會(huì)大局的穩(wěn)定,有助于和諧社會(huì)的發(fā)展。

一、開平市長(zhǎng)沙區(qū)民強(qiáng)大隊(duì)“代耕農(nóng)”概況

(一)長(zhǎng)沙區(qū)民強(qiáng)大隊(duì)概況

長(zhǎng)沙是開平市的政治、文化、經(jīng)濟(jì)、商貿(mào)中心，經(jīng)濟(jì)發(fā)展在五邑地區(qū)首屈一指。民強(qiáng)大隊(duì)作為長(zhǎng)沙區(qū)的一個(gè)村委會(huì)，共管轄11個(gè)村，總?cè)丝跒?073人，其中務(wù)農(nóng)人口1501人?？偢?601畝，其中水田1501畝，用于種植水稻。大部分土地還是由本地村民耕種。目前“代耕農(nóng)”總共代耕了600多畝。改革開放以來，民強(qiáng)大隊(duì)共有兩次分田：第一次是1985年，村民每人分得0.7-0.8畝，期限為15年；第二次是2000年，每人0.5畝，期限為30年。民強(qiáng)大隊(duì)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式主要是集體出租土地和民強(qiáng)大隊(duì)村委會(huì)作為中介征集村民閑置的土地轉(zhuǎn)租，還有一種是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民直接出租土地，但這種方式規(guī)模不大。三種土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式都有簽訂土地租賃合同，一般為3-5年。

(二)長(zhǎng)沙區(qū)民強(qiáng)大隊(duì)“代耕農(nóng)”概況

1.代耕歷程

1994年開始有“代耕農(nóng)”流入本地，主要來自廣西、陽江、信宜，最初只有5-6戶，舉家搬遷共20多人遷入。每人代耕3畝，共代耕60畝左右。主要種植水稻、蔬菜，代耕土地都有簽訂土地代耕合同，一般是3-5年，土地租金為200元/畝。

1999年 “代耕農(nóng)”流入的具體人數(shù)沒有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，已無從考究?；旧弦彩莵碜詮V西、陽江、陽春、信宜，主要種植蔬菜。土地租金為300-400元/畝不等。

2004年，“代耕農(nóng)”發(fā)展到45戶，約180人，此時(shí)以陽江、陽春的為多，廣西、信宜人數(shù)變少。以每戶兩個(gè)勞動(dòng)力計(jì)算，每人代耕5-6畝，共代耕450-540畝，租金為500-600元/畝。

“代耕農(nóng)”從1994年初次遷入到現(xiàn)在，人數(shù)小幅度增長(zhǎng)，到目前有50戶，總?cè)丝诖蟾?00人，“代耕農(nóng)”流出地依然以陽江、陽春、信宜、廣西等為主。以每戶兩個(gè)勞動(dòng)力計(jì)算，每人代耕5-10畝不等，總共代耕約600畝，主要種植蔬菜、玉米，還有兩戶廣西籍的“代耕農(nóng)”種植十多畝的水稻。土地租金600-900元/畝。

2.代耕農(nóng)流入方式

第一種流入之式為主動(dòng)尋耕的“開荒者”。據(jù)村委會(huì)人員介紹，當(dāng)年“代耕農(nóng)”是自己前來向當(dāng)?shù)卮迕裾髟兇恋氐?，雙方達(dá)成協(xié)議后知會(huì)村委會(huì)，代耕關(guān)系就確定，這類“代耕農(nóng)”稱之為“開荒者”。第二種流入方式是先到者牽橋搭線。當(dāng)“開荒者”在流入地安頓好后，往往會(huì)呼朋喚友一起到此代耕以尋求脫貧之路。隨著越來越多的“代耕農(nóng)”流入，土地流轉(zhuǎn)有了一定的規(guī)模，村委會(huì)就征集村民閑置的土地轉(zhuǎn)租給“代耕農(nóng)”。

3.代耕農(nóng)流出地與種植結(jié)構(gòu)

民強(qiáng)大隊(duì)的“代耕農(nóng)”主要來自陽江、陽春、信宜、廣西，尤以陽江、陽春居多，主要種植蔬菜，而廣西籍的“代耕農(nóng)”主要種植水稻和玉米。這種差異主要是受他們的種植習(xí)慣和種植技術(shù)以及經(jīng)濟(jì)效益的影響。大部分“代耕農(nóng)”選擇種植蔬菜而非水稻就是由經(jīng)濟(jì)利益所驅(qū)動(dòng)。水稻的種植生產(chǎn)周期過長(zhǎng)，不利于跟進(jìn)市場(chǎng)價(jià)格。蔬菜種植，每年可依市場(chǎng)價(jià)格走勢(shì)選擇好幾個(gè)品種的作物[5]。水稻生產(chǎn)周期長(zhǎng)，不便于換種市場(chǎng)新需要的品種。種植水稻成本高，收入低[5]。

4.代耕農(nóng)文化程度

“代耕農(nóng)”的文化程度主要集中在小學(xué)和初中，各占50%，文盲和高學(xué)歷的幾乎沒有。

表1 “代耕農(nóng)”文化程度百分比表

5.代耕農(nóng)年齡結(jié)構(gòu)

“代耕農(nóng)”的年齡大部分在30-45歲，占80%，45-60歲占20%，幾乎沒有30歲以下和60歲以上的。

表2 “代耕農(nóng)”年齡結(jié)構(gòu)表

6.“代耕農(nóng)”流入原因

一是流出地為山區(qū)、人多地少，耕作環(huán)境差。一位陽春的“代耕農(nóng)”聲稱，他們?cè)沁叾际巧絽^(qū)，下田還要翻山，路難走，而且每戶只有0.3-0.4畝田，實(shí)在難以糊口。

二是流出地交通閉塞，種田難以形成收益。交通條件落后，信息閉塞，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施差。村民種植的作物品種相同，供大于求的狀況十分嚴(yán)重，農(nóng)產(chǎn)品急迫需要外銷，但交通不便，農(nóng)產(chǎn)品難以外銷，即使收成再好也只能供自家消費(fèi)，種田難以形成收益，脫貧之路遙遠(yuǎn)。

三是養(yǎng)家糊口，外出尋求溫飽之路。當(dāng)問及為什么要離鄉(xiāng)別井到這里耕田？回稱是家里田少，種出的糧食都不夠吃，家鄉(xiāng)太窮?！按r(nóng)”紛紛離鄉(xiāng)別井，就是為了走出山區(qū)，改善生活，尋求脫貧，甚至致富之路。

四是流出地種植成本高，收益低。由于是山區(qū)，水源不足，在水利灌溉方面要投入相當(dāng)大的資金，再加上土地短缺所導(dǎo)致的生產(chǎn)規(guī)模過細(xì)，占用大量勞動(dòng)力，成本過高。另外，由于農(nóng)用生產(chǎn)資料價(jià)格上漲，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本增加。

五是流入地有市場(chǎng)需求，預(yù)期收入比原籍地高。

7.從事“代耕農(nóng)”的原因

一是生活習(xí)性使然?！按r(nóng)”本是農(nóng)民，習(xí)慣了日出而作，日落而息的生活習(xí)慣，耕作時(shí)間彈性大，比較隨意，但進(jìn)工廠打工，難以適應(yīng)定班定點(diǎn)的工作模式，覺得處處受制。

二是時(shí)間由自己支配，便于照顧家庭。由于“代耕農(nóng)”多半是拖兒帶女過來代耕，為照顧家庭，有些人即使有技能可入工廠也做放棄。

三是自身?xiàng)l件局限性使然。 除了種田，缺乏其他技能。年齡大，除了務(wù)農(nóng)，沒有其他工作可做。

8.“代耕農(nóng)”的收支情況

調(diào)查過程中，每個(gè)被訪“代耕農(nóng)”都聲稱，種田沒有利潤(rùn)可圖，只能剛好維持生活，從他們的費(fèi)用支出(表3，表4)中，可以粗略推算出“代耕農(nóng)”年收入在8110-12560元間，往往沒有多少盈余。

因大部分“代耕農(nóng)”代耕5-6畝土地，以6畝計(jì)算。種植一批菜需要2.5擔(dān)化肥，一年大概可以種5-6批菜。推算出總的生產(chǎn)和生活成本如下表4。

9.“代耕農(nóng)”所面臨的風(fēng)險(xiǎn)與地租攀升

“代耕農(nóng)”所面臨的風(fēng)險(xiǎn)有農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和病殘風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)包括：氣象災(zāi)害、病害、蟲害等自然風(fēng)險(xiǎn)；經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)(或稱市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn))，地租的不斷攀升，種子、化肥和農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格上升和農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的下降，讓許多“代耕農(nóng)”的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)停留在保本、微利的層面上，一遇到無法抗拒的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)則要獨(dú)自承擔(dān)。病殘風(fēng)險(xiǎn)包括生病傷殘，由于沒有本地戶口，“代耕農(nóng)”無法參加本地的農(nóng)村醫(yī)療合作保險(xiǎn)，昂貴的醫(yī)療費(fèi)用是“代耕農(nóng)”所無法承擔(dān)的。

表3 “代耕農(nóng)”支出表 (單位：元；以種植蔬菜的“代耕農(nóng)”為例)

表4 “代耕農(nóng)”總支出表 (單位：元/年)

二、“代耕農(nóng)”的社會(huì)貢獻(xiàn)與影響

(一)緩解人地矛盾，優(yōu)化資源配置

人多耕地少是中國不容忽略的基本國情，土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基本的生產(chǎn)要素，耕地面積日趨減少，人口日益增多，導(dǎo)致人多耕地少的矛盾十分突出。當(dāng)大量農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力與有限的耕地結(jié)合在一起，形成狹小而分散的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，使得農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)表現(xiàn)出低商品率、高成本的特點(diǎn)。[6]要解決農(nóng)民的溫飽問題，最根本的就是改變?nèi)硕嗟厣俚木置妫按r(nóng)”的流出減少了流出地的土地壓力。而對(duì)于流入地而言，“代耕農(nóng)”流入可避免農(nóng)田大量擱荒，形成了優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，使得人地資源得到優(yōu)化配置。

(二)有效保護(hù)耕地，促進(jìn)流入地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

隨著珠三角地區(qū)城市化的推進(jìn)，第二、三產(chǎn)業(yè)飛速發(fā)展，很多農(nóng)民放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，進(jìn)入工廠或自辦實(shí)業(yè)，造成大片糧田丟荒棄耕，“代耕農(nóng)”的出現(xiàn)有效地保護(hù)了耕地面積。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，流入地農(nóng)民希望洗腳上田，流向城市工作，以改善生活，但是公交糧的任務(wù)束縛了大部分當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，“代耕農(nóng)”的出現(xiàn)解決了他們的難題。“代耕農(nóng)”完成了公交糧任務(wù)、保障了當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)，為流入地市場(chǎng)提供豐富的農(nóng)產(chǎn)品。把當(dāng)?shù)剞r(nóng)民從農(nóng)業(yè)中解脫出來從事第二三產(chǎn)業(yè)[3]。促進(jìn)了流入地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

(三)為農(nóng)業(yè)人口流動(dòng)提供新的模式

我國農(nóng)業(yè)人口流動(dòng)有三種模式：一種是“離土不離鄉(xiāng)”[7]模式，即農(nóng)村勞動(dòng)力在農(nóng)村工業(yè)化發(fā)展的吸引下向鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)轉(zhuǎn)移，是三元經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的結(jié)果[8]；第二種是由農(nóng)村流向城市[3]；第三種是與前兩種流動(dòng)方向相反的農(nóng)民工從城市回流農(nóng)村，成因被歸結(jié)為“一潮帶三潮”[9]，農(nóng)民由出外打工(打工潮)回流到農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)開發(fā)(開發(fā)潮)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的蓬勃發(fā)展(創(chuàng)業(yè)潮)做貢獻(xiàn)，并成為新興小城鎮(zhèn)的重要建設(shè)力量(建城潮)；另一些學(xué)者則認(rèn)為這種現(xiàn)象是“創(chuàng)業(yè)潮”引起的[10]。而“代耕農(nóng)”現(xiàn)象的出現(xiàn)，為欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移提供了新的模式：“離鄉(xiāng)不離土”模式，即農(nóng)村勞動(dòng)力在不同區(qū)域的農(nóng)村與農(nóng)村之間流動(dòng)。[3]

(四)緩和流出地與流入地間的貧富差距的拉大

中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡是我們無法忽略的現(xiàn)實(shí)，珠三角相對(duì)于“代耕農(nóng)”原籍地有更大的市場(chǎng)，更多的機(jī)會(huì)，市場(chǎng)機(jī)制相對(duì)完善，不少種植能手在這經(jīng)過辛勤勞動(dòng)，走上了脫貧，甚至致富之路。大量“代耕農(nóng)”流出原籍地，減輕了原籍地的土地壓力，減輕農(nóng)村隱性失業(yè)的壓力。也點(diǎn)燃了留守農(nóng)民的希望。隨著土地等資源的人均增加而增加收入,增加人均產(chǎn)出率。使一部分人口受益。通過農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，緩和了流出地與流入地之間貧富差距的拉大。

(五)給流入地帶來新的種植技術(shù)

本地農(nóng)民種植農(nóng)作物，是為自家消費(fèi)而非盈利，故追求先進(jìn)種植技術(shù)的動(dòng)力不足，通常只種植易于打理的普通品種。但“代耕農(nóng)”以種地為生，種植的經(jīng)濟(jì)效益直接關(guān)系到他們的生存，因此在多年的生產(chǎn)中，總結(jié)出一些先進(jìn)的種植技術(shù)，例如他們采取獨(dú)特的架桿技術(shù)，來種植本地人很少種植的玉米；利用細(xì)線和細(xì)竹交錯(cuò)搭起棚架來幫助瓜苗攀長(zhǎng)，相比本地人全部使用竹子架構(gòu)大大節(jié)省了成本。

(五)土地“三低一深”問題逐漸顯現(xiàn)

大部分“代耕農(nóng)”采取的是家庭式的小規(guī)模種植模式，既不具備先進(jìn)的種植技術(shù)，也沒有充足的資金，長(zhǎng)年累月只種植蔬菜，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)產(chǎn)出值整體偏低，此為“一低”。二是本地農(nóng)民收益低。由于“代耕農(nóng)”的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出值低，導(dǎo)致本地農(nóng)民獲得的田租也低。三是蔬菜生產(chǎn)安全系數(shù)低，由于種植成本高，收益低，“代耕農(nóng)”為了節(jié)省生產(chǎn)成本，往往使用劣質(zhì)農(nóng)藥?！耙簧睢奔词歉厥軅潭壬?。隨著地租的上升，“代耕農(nóng)”的種植成本越來越高，為了追求經(jīng)濟(jì)利益，“代耕農(nóng)”對(duì)土地的使用通常是物盡其用，蔬菜一造一造地種，完全沒有休耕的概念，而且過量使用化肥，導(dǎo)致土地酸性增高，呈現(xiàn)“疲態(tài)”。長(zhǎng)此以往，土質(zhì)必定難以恢復(fù)[11]。

三、“代耕農(nóng)”問題與困境

(一)入戶問題及其困境

“代耕農(nóng)”現(xiàn)象在長(zhǎng)沙民強(qiáng)大隊(duì)已有10多年歷史，許多“代耕農(nóng)”在這里生活了10多年，甚至產(chǎn)生了第二代，已經(jīng)本土化。但他們卻仍是“外地人”，他們的戶口不在這里。大部分“代耕農(nóng)”都有落戶開平的愿望，但政策不允許，他們只好承受著這種“人戶分離”的尷尬，奔波于流出地和代耕地之間。這些“代耕農(nóng)”都是在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下自尋而來的，不同于中山、惠州等地“代耕農(nóng)”持有當(dāng)?shù)卮逦兄Z入戶的協(xié)議?！按r(nóng)”入戶難，究其原因，最主要是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民與“代耕農(nóng)”的利益之爭(zhēng)，允許“代耕農(nóng)”入戶于此，必然會(huì)攤薄當(dāng)?shù)卦迕竦睦?。隨著農(nóng)村土地升值，種糧補(bǔ)貼增多，當(dāng)?shù)卮迕窀辉敢庾屚鈦砣丝诜忠槐?/p>

“人戶分離”在中國戶籍制背后牽涉出諸如土地制度、教育制度、選舉制度等許多錯(cuò)綜復(fù)雜的問題，造成“代耕農(nóng)”在流入地不能安居樂業(yè)，過著兩棲生活，路費(fèi)、生活費(fèi)隨之增加，子女上學(xué)費(fèi)用、住房代價(jià)也隨之上升。作為弱勢(shì)群體，他們沒有受到社會(huì)權(quán)益保障，反而蒙受更多的經(jīng)濟(jì)損失。

(二)住房問題及其困境

中國土地管理法規(guī)定，農(nóng)村土地屬于集體所有，農(nóng)民宅基地也不例外。農(nóng)民宅基地屬于集體所有，只能在本村流轉(zhuǎn)?！按r(nóng)”沒有本地戶口，不屬于本地村民，因而無權(quán)申請(qǐng)宅基地。為勞作方便及費(fèi)用限制，80%多的“代耕農(nóng)”都在租耕田地邊用石棉瓦或?yàn)r青紙搭建簡(jiǎn)易房舍，即使建造這樣簡(jiǎn)陋的棚屋也要1200-1300元一間。個(gè)別條件較好者用磚砌成自建房居住，但都沒有辦理土地使用證和房產(chǎn)證。 “代耕農(nóng)”把房屋建在租耕的土地上，一旦合約到期，本地村民要收回代耕地，到時(shí)房屋的產(chǎn)權(quán)歸屬如何界定，又是一個(gè)問題。

這些房屋都沒有取得土地使用證和房產(chǎn)證，往往被扣上“違規(guī)建筑、影響村容”的帽子，得不到法律的任何保護(hù)。如在東莞曾發(fā)生過強(qiáng)制清拆“紫金圍”事件，在開平蒼城鎮(zhèn)也發(fā)生過外岀民工返鄉(xiāng)爭(zhēng)地，強(qiáng)拆外地“代耕農(nóng)”屋舍事件。我們?nèi)绻荒軓摹白辖饑鼻宀鹗录⑸n城民工回鄉(xiāng)爭(zhēng)地，強(qiáng)拆外地“代耕農(nóng)”屋舍事件中吸取教訓(xùn)，盡快制定相關(guān)法律法規(guī)保護(hù)“代耕農(nóng)”利益，如此“過激”行為還會(huì)重演。

(三)社會(huì)保障問題

社會(huì)保障制度的一個(gè)主要功能就是充當(dāng)社會(huì)的“安全閥”或“減震器”[12]，農(nóng)村社會(huì)保障是保護(hù)農(nóng)民利益的“安全網(wǎng)”[13]。在社會(huì)保障問題上，國家長(zhǎng)期實(shí)行重城輕鄉(xiāng)、重工輕農(nóng)的政策[14]，用于農(nóng)村扶貧和社會(huì)救濟(jì)的資金十分有限?！按r(nóng)”作為中國農(nóng)民中的特殊群體，似乎沒有分享社會(huì)公共成果的資格。農(nóng)村醫(yī)療合作保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)之類幾乎是空白。

1.農(nóng)村養(yǎng)老制度

家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老是中國農(nóng)民養(yǎng)老的傳統(tǒng)方式，“養(yǎng)兒防老”的觀念深植人心。但農(nóng)村家庭規(guī)模大大縮小，家庭養(yǎng)老功能日益弱化[15]。農(nóng)業(yè)人口流動(dòng)的速度和規(guī)模在不斷上漲和加大，而流動(dòng)者大多數(shù)是青壯年人口，這又加速了農(nóng)村人口的老齡化。這些都使得農(nóng)村老年人口的生活保障成為一個(gè)突出問題。而“代耕農(nóng)”作為農(nóng)民中的特殊群體，面臨問題更加嚴(yán)峻。

傳統(tǒng)的土地保障功能也面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)[15]，不能對(duì)土地養(yǎng)老保障作用寄予太多的希望。對(duì)于“代耕農(nóng)”來說，他們?cè)诹魅氲刂挥泻霞s規(guī)定的幾年土地經(jīng)營(yíng)使用權(quán)，而流出地只有那么幾分田，土地養(yǎng)老對(duì)他們來說更不現(xiàn)實(shí)。但很少有人關(guān)注到“代耕農(nóng)”這一群體的養(yǎng)老問題。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度亟待建立。如果說流入地農(nóng)民是社會(huì)保障制度的失寵兒，那么“代耕農(nóng)”就是社會(huì)保障制度的遺棄兒。

2.農(nóng)村醫(yī)療合作保險(xiǎn)制度

農(nóng)村合作醫(yī)療制度是由政府支持、農(nóng)民群眾與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織共同籌資、在醫(yī)療上實(shí)行互助互濟(jì)的一種具有醫(yī)療保險(xiǎn)性質(zhì)的農(nóng)村健康保障制度[16]。只有本組織村民購買醫(yī)療保險(xiǎn)才能得到村集體或者鄉(xiāng)、區(qū)、鎮(zhèn)三級(jí)政府補(bǔ)貼，“代耕農(nóng)”戶口不在流入地，不是本組織的成員，無法在代耕地購買醫(yī)療保險(xiǎn)，若要參加農(nóng)村醫(yī)療合作保險(xiǎn)只能回到原籍地購買，但是他們與原籍地的社會(huì)聯(lián)系漸淡，“代耕農(nóng)”缺乏購買醫(yī)療合作保險(xiǎn)的積極性。

(四)子女教育問題及其困境

“代耕農(nóng)”的子女教育問題一直是他們心中的一根刺。由于沒有本地戶口，子女上學(xué)波折重重?！按r(nóng)”子女求學(xué)，經(jīng)歷很艱難的歷程：絕對(duì)排斥——自我解決——有限接納——享受教育權(quán)。

義務(wù)教育階段的經(jīng)費(fèi)主要由地方政府負(fù)擔(dān)，義務(wù)教育資源也是按戶籍分配，“代耕農(nóng)”子女因?yàn)闆]有流入地的戶口，無法享受由流入地政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的教育經(jīng)費(fèi)，而他們戶籍所在地政府又不愿劃撥經(jīng)費(fèi)，于是造成了“代耕農(nóng)”子女教育經(jīng)費(fèi)的真空[17]。據(jù)了解，當(dāng)年“代耕農(nóng)”子女上學(xué)需要每人每年繳納500元的借讀費(fèi)，俗稱“書桌費(fèi)”，這對(duì)于低收入的“代耕農(nóng)”來說難以負(fù)擔(dān)。在生存與教育之間，“代耕農(nóng)”無可奈何選擇了前者，許多孩子早早輟學(xué)或根本沒有上學(xué)，跟在父母背后到田地里幫忙勞作。

現(xiàn)在，流動(dòng)人口子女教育問題受到社會(huì)各界關(guān)注，“代耕農(nóng)” 和本地人一樣，子女享受義務(wù)教育的待遇，取消了借讀費(fèi)，免除了學(xué)費(fèi)。

(五)政治權(quán)利不平等問題

調(diào)查得知，“代耕農(nóng)”都沒有參加政治選舉活動(dòng)、黨政生活以及參軍等。原因是：第一，“代耕農(nóng)”常年不在流出地居住、生活，與流出地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)系淡化，且返回原籍地參加這些活動(dòng)對(duì)他們無利可圖，因此“代耕農(nóng)”對(duì)參加原戶籍地的選舉積極性不高；而在流入地，雙方都缺乏認(rèn)同感，“代耕農(nóng)”總覺得自己是外地人，參加流入地選舉的積極性也受到影響。第二，在組織選舉時(shí)，流出地把“代耕農(nóng)”視為在流入地參加選舉，而流入地又將“代耕農(nóng)”按回原籍地參加選舉考慮安排，結(jié)果導(dǎo)致兩頭落空。“代耕農(nóng)”的政治生活權(quán)利在有意無意之中被剝奪。

(六)土地承包糾紛引發(fā)的“代耕農(nóng)”出路問題

隨著全面免征農(nóng)業(yè)稅、種糧補(bǔ)貼的逐年增加，以及金融風(fēng)暴導(dǎo)致大量外出打工的村民回流農(nóng)村，一些地方的村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民紛紛要求收回土地，也有一些待合同期滿后，就不再租地給“代耕農(nóng)”，到時(shí)“代耕農(nóng)”無地可耕，他們的出路又在哪里？假若再出現(xiàn)開平蒼城村民返鄉(xiāng)強(qiáng)行收回土地，驅(qū)逐“代耕農(nóng)”的情況[18]，他們又該如何尋求救助？

四、“代耕農(nóng)”困境制度性成因分析

(一)現(xiàn)行戶籍制度

戶籍制度的原本功能只是戶口登記和戶口管理[19]，但我國戶籍制度在特定社會(huì)背景下形成了一些特殊的“附屬”功能和限制功能。附屬功能就是附屬于戶籍制度的門類繁多的社會(huì)福利制度。限制功能就是限制人口遷移和流動(dòng)的功能。

在現(xiàn)行的戶籍制度下，“代耕農(nóng)”被歸入流動(dòng)人口進(jìn)行管理，只能申請(qǐng)暫住證，戶口不能隨著人的流動(dòng)而遷移。把人和土地緊緊拴在一起，戶籍制度異化成了利益分配功能，并滲透到社會(huì)生活各方面，與合法居住地、身份、就業(yè)、福利、教育、公用設(shè)施等緊密聯(lián)系。“代耕農(nóng)”迫于生存的壓力，移居他鄉(xiāng)，但現(xiàn)行的戶籍制度卻無情地把他們屏蔽在代耕地提供的社會(huì)公共資源之外。

一張薄薄的戶口紙，成了“代耕農(nóng)”生存困境的根源。由于沒有當(dāng)?shù)貞艨冢麄儫o法辦理土地使用證和房產(chǎn)證，他們的住房朝不保夕，面臨著隨時(shí)被拆遷的危險(xiǎn)；他們的子女必須支付高昂的借讀費(fèi)才能完成九年義務(wù)教育；他們是社會(huì)保障的遺棄兒，一切風(fēng)險(xiǎn)只能自己承擔(dān)；他們?cè)庥鲋巴煌瑑r(jià)”的不公對(duì)待；還有他們的黨政生活，履行選舉與被選舉的權(quán)利等等都遇到障礙。

戶籍制度確定和區(qū)分了不同利益群體所能享受到的公共資源是有差別的[20]。像“代耕農(nóng)”這一外來群體，就被屏蔽在公平享受公共資源的門外。拿教育來說，教育資源是通過國家財(cái)政建立起來的，每一個(gè)公民都應(yīng)該平等享受。但現(xiàn)實(shí)是：本地學(xué)校一般不愿意接收外來人口的子女，即使接收，也要收取高昂的借讀費(fèi)，這往往讓許多“代耕農(nóng)”望而卻步。另外，現(xiàn)行戶籍制度造成的“人戶分離”，加大代耕農(nóng)購買農(nóng)村醫(yī)療合作保險(xiǎn)的阻力，使他們得不到任何保障。因?yàn)椋鞯刭徺I醫(yī)保的繳費(fèi)水平是不一樣的，人員在流動(dòng)過程中難以對(duì)接，一旦離開原繳納地，原有的醫(yī)保就無法再享受。

(二)土地制度

我國存在兩種土地所有制形式，即國家所有制和農(nóng)村集體所有制。土地集體所有制下農(nóng)民對(duì)土地的所有權(quán)是一種特殊的所有權(quán):這種所有權(quán)是一種集體共享權(quán)，不能具體分割。它只能以集體的名義和形式行使，不能單獨(dú)存在和行使[21]。而且這種所有權(quán)是以擁有本農(nóng)村戶口為條件的。這就強(qiáng)化了戶口對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益的關(guān)鍵作用。而土地權(quán)益對(duì)農(nóng)村居民是至關(guān)重要，甚至生死攸關(guān)的。[21]土地權(quán)益是農(nóng)民最基本的經(jīng)濟(jì)權(quán)益，也是農(nóng)民其他權(quán)益和整個(gè)社會(huì)地位的基礎(chǔ)。在農(nóng)地集體所有的土地制度下，農(nóng)民的土地權(quán)益是與農(nóng)民的“身份”連接在一起的，而這種農(nóng)民身份的具體表現(xiàn)就是農(nóng)村戶口，也就是說，農(nóng)地集體所有的土地制度賦予了農(nóng)村戶口重要的經(jīng)濟(jì)屬性，把農(nóng)村戶口變成了農(nóng)民獲得土地權(quán)益的一個(gè)基本條件，農(nóng)民戶口成了農(nóng)民獲得土地權(quán)益的一個(gè)媒介[21]?！按r(nóng)”就是因?yàn)槿狈α魅氲丶w組織的戶口，而處處被排除在外。

五、“代耕農(nóng)”問題的制度性破解方略

(一)改革戶籍制度，剝離依附于戶籍制的特權(quán)

中國的戶籍制度，不只是一個(gè)單純的戶口登記制度，而是被附加了諸多利益，甚至是特權(quán)，涵蓋了教育、醫(yī)療、社會(huì)保險(xiǎn)、養(yǎng)老、就業(yè)以及公共服務(wù)等諸多方面。戶口制度及依附其上的福利制度導(dǎo)致中國社會(huì)政策體制的地方化。在城鄉(xiāng)之間、大城市與小城市之間、區(qū)域之間構(gòu)筑一道道藩籬，阻礙了人的自由流動(dòng)。也導(dǎo)致了“代耕農(nóng)”等弱勢(shì)群體的合法權(quán)利被無情的剝奪了。

改革戶籍制度勢(shì)在必行。但是戶籍制度改革并不是取消戶口，而是要?jiǎng)冸x附加于戶口制度的種種特權(quán)。取消粘附在戶口上的各項(xiàng)利益差別,體現(xiàn)社會(huì)身份與“國民待遇”的平等性。但是如何剝離?如何將戶籍改革與經(jīng)濟(jì)社會(huì)配套政策銜接好?地方利益與國家利益如何協(xié)調(diào)?將戶籍制度背后的利益關(guān)系理順才是戶籍制度改革中的根本問題[22]。

(二)完善土地承包制度，維護(hù)“代耕農(nóng)”的合法利益

近年來，國家惠農(nóng)政策相繼出臺(tái)，土地價(jià)值不斷提升。流入地村民與“代耕農(nóng)”之間的矛盾和利益沖突日益凸顯，當(dāng)?shù)卮迕袷栈赝恋鼗蛟黾幼饨鸬囊庠冈絹碓綇?qiáng)烈。因此，完善土地承包制度，顯得越來越迫切。應(yīng)完善土地流轉(zhuǎn)制度、土地承包制度，妥善處理“代耕農(nóng)”和流入地農(nóng)民的土地糾紛問題；否則，流入地村民與“代耕農(nóng)”之間的土地糾紛會(huì)越來越多，勢(shì)必影響農(nóng)村的穩(wěn)定。政府必須高度重視，切實(shí)維護(hù)“代耕農(nóng)”合法權(quán)益，及時(shí)化解不穩(wěn)定因素。

(三)加快農(nóng)村社保建設(shè)，保障“代耕農(nóng)”的社保權(quán)利

農(nóng)村社會(huì)保障體系是我國整個(gè)社會(huì)保障體系的重要組成部分。加快我國農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)，事關(guān)廣大農(nóng)民的切身利益，事關(guān)社會(huì)的和諧，事關(guān)我國的發(fā)展。廣大農(nóng)民群眾目前的基本要求與愿望是“生(存)有所靠、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)”，因而農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)三項(xiàng)制度建設(shè)是其重點(diǎn)[16]。在完善這三項(xiàng)制度的同時(shí)，把“代耕農(nóng)”這一弱勢(shì)群體納入農(nóng)村社會(huì)保障之中，統(tǒng)籌全國農(nóng)村社會(huì)保障，使農(nóng)業(yè)流動(dòng)人口也有享受社會(huì)保障的權(quán)利?！按r(nóng)”作為全國農(nóng)民中的特殊群體，應(yīng)該被更多的關(guān)注，保障“代耕農(nóng)”也能實(shí)現(xiàn)“生(存)有所靠、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)”的簡(jiǎn)單愿望。

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