比較法視閾下中國職業(yè)技術(shù)教育管理體制研究

陳珍

[摘要]“十二五”時(shí)期是建設(shè)中國特色、世界水準(zhǔn)的現(xiàn)代職業(yè)教育體系的關(guān)鍵時(shí)期。推進(jìn)現(xiàn)代職業(yè)教育體系和建設(shè)，首先要改革現(xiàn)行教育管理體制。通過對比國外職業(yè)教育管理體制，分析中國職業(yè)教育管理體制的嬗變過程，中國職業(yè)教育管理體制存在這些方面的問題：政府職能有待轉(zhuǎn)變，多維教育體制有待建立，職業(yè)教育各項(xiàng)制度需要進(jìn)一步完善。分析結(jié)果表明，借鑒國外發(fā)達(dá)國家職業(yè)教育管理體制，能彌補(bǔ)國內(nèi)現(xiàn)行職業(yè)技術(shù)教育體制的缺陷，對推動(dòng)職業(yè)技術(shù)教育的發(fā)展，具有重要意義。

[關(guān)鍵詞]職業(yè)教育 管理體制 政府職能

職業(yè)教育是推動(dòng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)與現(xiàn)代科技發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力。改革開放30年以來，國務(wù)院先后召開6次全國職業(yè)教育工作會議，并于1991年、2002年和2005年3次作出關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定，明確把職業(yè)教育作為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)和教育工作的戰(zhàn)略重點(diǎn)，要求在整個(gè)教育結(jié)構(gòu)和教育布局當(dāng)中，把職業(yè)教育擺到更加突出、更加重要的位置。

早在1915年我國著名的教育家黃炎培先生到美國考察以后，說“觀其職業(yè)教育之成績，益覺我國教育之亟宜改革”?？梢娐殬I(yè)教育在一個(gè)國家發(fā)展中所處的重要地位以及我國職業(yè)教育與國外發(fā)達(dá)國家職業(yè)教育之間的差距。盡管我國的職業(yè)教育已經(jīng)走過了九十多年的歷程，但與發(fā)達(dá)國家相比還存在不少的問題，其中最突出的問題是當(dāng)前我國落后的職業(yè)教育管理體系已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了職業(yè)教育發(fā)展的步伐。因此，本研究試圖解決我國職業(yè)教育管理體系方面的弊端，從而掃清我國職業(yè)教育發(fā)展道路上的主要阻礙。

一、有關(guān)教育管理體制概述

教育管理體制的內(nèi)涵與外延

教育管理體制是一個(gè)國家在一定的政治、經(jīng)濟(jì)和文化制度基礎(chǔ)上建立起來的對教育事業(yè)進(jìn)行組織管理的各項(xiàng)制度的總和，教育管理體制是整個(gè)教育體制得以構(gòu)成和運(yùn)行的保障，它對學(xué)校教育管理體制改革和發(fā)展的方向，速度，規(guī)模有直接的影響。它涉及教育系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)范圍、隸屬關(guān)系、權(quán)力劃分和運(yùn)行機(jī)制等方面，其外延包括以教育領(lǐng)導(dǎo)體制、辦學(xué)體制和投資體制為核心的一系列教育制度。

由于各國的國情不同，其教育的管理體制各具特色，但發(fā)達(dá)國家在管理體制上的共同特點(diǎn)是建立在市場經(jīng)濟(jì)體制下的管理體制，且都結(jié)合本國國情，構(gòu)建了比較完善的職業(yè)教育管理體系和管理制度。

二、國外職業(yè)技術(shù)教育管理體制的比較

各國的國情不同，所以其職業(yè)教育的管理體制各具特色，但發(fā)達(dá)國家在管理體制上的共同特點(diǎn)是建立在市場經(jīng)濟(jì)體制下的管理體制。較中國職業(yè)教育管理體制，發(fā)達(dá)國家職業(yè)教育管理體制主要有以下三個(gè)方面具有特色。

（一）行政管理體制。由于各國的國家體制和職業(yè)教育傳統(tǒng)不同，其現(xiàn)代職業(yè)教育與培訓(xùn)的管理體制也各有特點(diǎn)，在相互借鑒經(jīng)驗(yàn)過程中，形成了同時(shí)有許多共性，也有一定個(gè)性的適合本國國情的管理體系。從三個(gè)方面來分析：一是絕大多數(shù)國家的職業(yè)教育主要由教育行政部門管理，而職業(yè)培訓(xùn)特別是公共職業(yè)培訓(xùn)，主要由勞動(dòng)行政部門管理，此外其他產(chǎn)業(yè)、行業(yè)協(xié)會也參與職業(yè)教育和職業(yè)培訓(xùn)的管理工作，為本行業(yè)服務(wù)。如美國的國防部設(shè)有美國最大的職業(yè)訓(xùn)練系統(tǒng)；日本龐大的企業(yè)內(nèi)職業(yè)訓(xùn)練是日本職業(yè)培訓(xùn)系統(tǒng)的主體；而英國、德國以教育部門為主管理職業(yè)教育和職業(yè)培訓(xùn)，行業(yè)協(xié)會參與。三是加強(qiáng)了對職業(yè)教育統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)。德國和美國雖然都是聯(lián)邦制國家，以州一級管理為主，但在聯(lián)邦政府都設(shè)有統(tǒng)一的教育行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)全國職業(yè)教育的管理工作，另外德國還設(shè)有一個(gè)聯(lián)邦職業(yè)教育研究所，協(xié)調(diào)聯(lián)邦、州、企業(yè)、工會等方面的關(guān)系。

（二）職業(yè)資格證書制度。為了使職業(yè)教育更貼近經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，更貼近社會用人單位對職業(yè)教育人才的職業(yè)技能的要求，20世紀(jì)80年代以來，發(fā)達(dá)國家如：英國、法國、澳大利亞各國在發(fā)展職業(yè)教育方面，采取的重要措施就是建立職業(yè)教育與培訓(xùn)統(tǒng)一證書制度，推行職業(yè)教育考核制度與職業(yè)資格考證制度的有機(jī)結(jié)合。

（三）職業(yè)指導(dǎo)制度。職業(yè)指導(dǎo)運(yùn)動(dòng)興起于20世紀(jì)初的美國，隨后西方發(fā)達(dá)國家紛紛仿效。50年代以后，世界各國相繼推行職業(yè)指導(dǎo)，職業(yè)指導(dǎo)的理論和實(shí)施體制日趨完善。在一些發(fā)達(dá)國家，職業(yè)指導(dǎo)已形成了從中央到地方、從校內(nèi)到校外、從管理研究到實(shí)施比較完備的職業(yè)指導(dǎo)體系。法國、德國在中學(xué)階段就開設(shè)了職業(yè)指導(dǎo)課，并配有專職指導(dǎo)人員，通過課堂教學(xué)、實(shí)地調(diào)查、個(gè)別咨詢等方式，了解學(xué)生的職業(yè)意識，提供職業(yè)信息與知識，制定職業(yè)指導(dǎo)計(jì)劃，使學(xué)生能夠健康地發(fā)展、正確地?fù)駱I(yè)。

三、中國職業(yè)教育管理體制的演進(jìn)過程與現(xiàn)狀分析

（一）中國職業(yè)教育管理體制歷史演進(jìn)過程。

從新中國成立到21世紀(jì)初，我國職業(yè)教育管理體制經(jīng)歷了五個(gè)階段：基本形成階段、調(diào)整階段、癱瘓階段、恢復(fù)、改革和發(fā)展階段[1]。

1949年～1951年是我國職業(yè)技術(shù)教育管理體制的基本形成期。我國從恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)開始，就逐步建立起權(quán)力高度集中的中央領(lǐng)導(dǎo)體制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。與此相適應(yīng)，我國這一時(shí)期的職業(yè)教育按照“誰用干部誰辦學(xué)?！钡脑瓌t，對各類中等?？茖W(xué)校（除中等師范學(xué)校）采取由中央教育部門、勞動(dòng)部門間接管理，中央各業(yè)務(wù)部門直接辦學(xué)和管理的管理體制[2]。最先建立了中等職業(yè)技術(shù)教育管理組織機(jī)構(gòu)。

1958～1965年：調(diào)整發(fā)展階段。1956年4月，毛澤東在《論十大關(guān)系》中專門論述了中央和地方的關(guān)系，指出蘇聯(lián)高度集中的管理體制把地方卡得過死，一些資本主義國家的經(jīng)驗(yàn)可以值得我們學(xué)習(xí)。中共八大召開之后，陳云主持經(jīng)濟(jì)體制改革，完成了關(guān)于改進(jìn)工業(yè)、商業(yè)和財(cái)政管理體制等的規(guī)定。文件的中心精神是：適當(dāng)調(diào)整中央同地方、國家同企業(yè)之間的關(guān)系，把一部分工業(yè)、商業(yè)、財(cái)政的權(quán)力下放給地方行政機(jī)關(guān)和工礦企業(yè)，以更好地調(diào)動(dòng)和發(fā)揮企業(yè)和地方的積極性。與“權(quán)力下放”這一思想相符合，我國在職業(yè)技術(shù)教育管理體制基本形成以后，也將權(quán)力開始適度下放。1958年4月，中共中央頒布《關(guān)于高等學(xué)校和中等技術(shù)學(xué)校下放問題的意見》。

1966～1976年：癱瘓、調(diào)整階段。職業(yè)教育遭到嚴(yán)重破壞，職業(yè)教育體制也開始解體，接近癱瘓。1970年6月22日，中共中央批示全國各部委進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整，成立了國務(wù)院科教組這一臨時(shí)性的工作機(jī)構(gòu)，恢復(fù)了國家對教育事業(yè)的行政領(lǐng)導(dǎo)。調(diào)整和恢復(fù)一段時(shí)間后，職業(yè)教育的管理體制、運(yùn)行方面的政策措施散布于1973年7月頒發(fā)的《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家計(jì)委和國務(wù)院科教組關(guān)于中等專業(yè)學(xué)校、技工學(xué)校辦學(xué)中幾個(gè)問題的意見》中。此時(shí)中國的教育管理體制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下“條塊分割”的管理體制和職業(yè)教育統(tǒng)一招生、統(tǒng)一分配、統(tǒng)一工資標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)行機(jī)制。

1977～1990年：調(diào)整恢復(fù)期。改革階段經(jīng)歷了十年浩劫，已接近癱瘓的職業(yè)教育管理體制并沒有進(jìn)行與經(jīng)濟(jì)體制和行政管理體制改革相適應(yīng)的調(diào)整，而是首先恢復(fù)原有的管理體制。這一期間的職業(yè)教育管理也發(fā)生了一些變化，即更注重各部門之間的協(xié)調(diào)，“統(tǒng)一管理，分工負(fù)責(zé)，通力協(xié)作”成為改革開放后我國職業(yè)教育管理體制的顯著特點(diǎn)。

20世紀(jì)90年代到21世紀(jì)初：發(fā)展階段。90年代以來，隨著國家經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革的深入，多頭管理、條塊分割、政府缺乏有效統(tǒng)籌的職業(yè)教育管理體制弊端愈發(fā)凸顯。這一時(shí)期，我國加快了對職業(yè)教育管理體制的改革。繼續(xù)完善職業(yè)教育“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，分級管理、地方為主、政府統(tǒng)籌、社會參與”的管理體制。

（二）我國職業(yè)教育管理體制的現(xiàn)狀分析。

進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國的職業(yè)教育管理體制進(jìn)行過幾次改革，比如在2005年國務(wù)院正式建立了職業(yè)教育聯(lián)席會議制度，這使職業(yè)教育的管理體制和運(yùn)行機(jī)制得到了完善。但是，我國的職業(yè)教育依然沒有擺脫過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府主導(dǎo)干預(yù)為主的弊端，導(dǎo)致我國的職業(yè)教育管理體制現(xiàn)狀仍不能滿足職業(yè)教育發(fā)展的需求。

1.從宏觀上看。目前，國家對職業(yè)教育進(jìn)行管理主要通過兩個(gè)部門：教育部、人力資源和社會保障部[3]。兩家分別規(guī)劃、分別管理。由于存在許多溝通和銜接上的困難，比如，職前培養(yǎng)和職后培訓(xùn)難以融通、課程內(nèi)容難以銜接、職業(yè)學(xué)校資源和社會企業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的資源難以共享等問題。管理體制的分割，造成管理體制不順、管理部門多頭、管理機(jī)構(gòu)分設(shè)、管理職能交叉、管理機(jī)制不靈活等問題。

2.從教育系統(tǒng)內(nèi)部來看。職業(yè)教育管理同樣是多頭的，計(jì)劃、招生、學(xué)生管理、師資、基礎(chǔ)教育、高等教育、成人教育、公辦教育、民辦學(xué)校，哪一塊都包含職教部分，哪一塊幾乎都把職業(yè)教育放在不太重要的補(bǔ)充位置[4]。職業(yè)教育被邊緣化的現(xiàn)象在很多地方的教育部門客觀存在。調(diào)查發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行職業(yè)教育管理體制中條塊分割、部門分割的現(xiàn)象是一個(gè)比較普遍的問題，它是過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府主導(dǎo)干預(yù)為主的產(chǎn)物。

3.從微觀上看。缺乏層級銜接的統(tǒng)一和學(xué)校自主辦學(xué)。目前在管理上按層次分割，中等和高等職校分開管理，造成高職院校的地位在高等教育中難以保證。由于對中職和高職分開管理，使中高職銜接問題、中高職一體化、中職與高等教育溝通等都產(chǎn)生不少問題。另外，學(xué)校沒有充分的自主招生、辦學(xué)等權(quán)力，相關(guān)的職業(yè)教育管理部門對學(xué)校事務(wù)干涉過多，管得太死。這種僵化的管理體制，必然會束縛各個(gè)職業(yè)學(xué)校的正常發(fā)展，最終使我國的職業(yè)教育缺乏特色，沒有競爭性。

四、改革我國現(xiàn)行職業(yè)技術(shù)教育管理體制的幾點(diǎn)建議

推進(jìn)現(xiàn)代職業(yè)教育體系和建設(shè)，首先要改革現(xiàn)行教育管理體制。結(jié)合以上分析和對比，提出如下建議。

1.轉(zhuǎn)變政府職能，給予職業(yè)教育的辦學(xué)主體以更多的辦學(xué)自主權(quán)。政府要定位于辦好職業(yè)教育，而不是具體舉辦和直接管理職業(yè)學(xué)校。要切實(shí)保證職業(yè)院校在專業(yè)設(shè)置、招生方式、招生規(guī)模、學(xué)籍管理、課程開發(fā)、教師聘用及經(jīng)費(fèi)使用、工資分配等方面的自主權(quán)。把學(xué)校當(dāng)做是社會中相對獨(dú)立的實(shí)體，使學(xué)校的眼光從政府轉(zhuǎn)向社會、轉(zhuǎn)向市場、轉(zhuǎn)向企業(yè)、轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)、變從向上為向下，使辦學(xué)與各種社會需求、市場需求掛鉤，激發(fā)學(xué)校辦學(xué)的自身活力[3]。

2.建立健全政府主導(dǎo)、行業(yè)指導(dǎo)、企業(yè)參與的辦學(xué)機(jī)制。2012年5月，在上海舉行的第三次國際職業(yè)技術(shù)教育大會上，聯(lián)合國教科文組織總干事伊琳娜·博科娃在接受中國青年報(bào)記著采訪時(shí)說：“在有些國家和地區(qū)，職業(yè)教育并不具有吸引力，因?yàn)槟贻p人不能通過接受職業(yè)教育過上獨(dú)立、尊嚴(yán)與體面地生活?！边@次大會最后形成的建議書《上海共識》中，明確提出“今后一個(gè)時(shí)期，中國政府將強(qiáng)化發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育與轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式緊密結(jié)合、進(jìn)一步落實(shí)各級政府發(fā)展職業(yè)教育的職責(zé)，充分調(diào)動(dòng)行業(yè)、企業(yè)參與職業(yè)教育發(fā)展的積極性，調(diào)整優(yōu)化職業(yè)教育結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)職業(yè)技術(shù)教育能力建設(shè)，完善職業(yè)教育制度鼓勵(lì)行業(yè)與企業(yè)參與職業(yè)教育和培訓(xùn)。

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》明確指出我國職業(yè)教育要放寬市場準(zhǔn)入，鼓勵(lì)社會資本以多種方式參與，政府、企業(yè)、行業(yè)共同舉辦職業(yè)教育，實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育提供主體和提供方式多元化[6]。為此，職業(yè)教育要整合現(xiàn)有的職業(yè)技能鑒定所（站）與行業(yè)協(xié)會資源，把職業(yè)資格的認(rèn)定納入職業(yè)教育體系，實(shí)行學(xué)歷證書、學(xué)位證書和《職業(yè)資格證書》并重的制度，使《職業(yè)資格證書》真正成為用人單位聘用勞動(dòng)者的主要依據(jù)之一；成立全國性的職業(yè)教育行業(yè)指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，給予編制和經(jīng)費(fèi)，促進(jìn)行業(yè)積極發(fā)揮作用；鼓勵(lì)企業(yè)為職業(yè)教育和培訓(xùn)提供實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)崗位，企業(yè)對職業(yè)學(xué)校的投入和捐助應(yīng)享受免稅政策等。

3.完善職業(yè)教育的職業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)證書制度。逐步建立中央到地方、校內(nèi)到校外、管理研究到實(shí)施比較完備的職業(yè)指導(dǎo)體系[7]。建立職業(yè)教育與培訓(xùn)統(tǒng)一證書制度，推行職業(yè)教育考核制度與職業(yè)資格考證制度的有機(jī)結(jié)合。

[參考文獻(xiàn)]

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[6]孟令臣.關(guān)于職業(yè)教育管理體制改革的思考[J].中國職業(yè)技術(shù)教育，2005，（17）：24.

[7]我國職業(yè)教育管理體制改革與創(chuàng)新.肖玉梅，李茂榮.江西師范大學(xué)學(xué)報(bào)，第38卷第5期.

（作者單位：湖南農(nóng)業(yè)大學(xué) 湖南長沙）