涉農(nóng)資金整合新突圍

朱靜

為解決涉農(nóng)資金“散、小、亂、雜”問(wèn)題，財(cái)政部一直在探索推進(jìn)涉農(nóng)資金整合。上個(gè)月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于黑龍江省“兩大平原”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)涉農(nóng)資金整合的意見(jiàn)》，支持黑龍江省松花江、嫩江兩大平原先行先試，開(kāi)展涉農(nóng)資金整合，從源頭上統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金。

十年來(lái)，財(cái)政支農(nóng)資金使用管理一直存在著難以去除的幾大痼疾，如投入項(xiàng)目散、資金渠道多、審批層次高、使用效益低、監(jiān)督管理難等等問(wèn)題，能否在這次《整合意見(jiàn)》中得到解決？這次“兩大平原”試驗(yàn)區(qū)的涉農(nóng)資金整合又與以往有何不同？

試點(diǎn)方向

眾所周知，涉農(nóng)資金的亂象由來(lái)已久，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授林萬(wàn)龍?jiān)诮邮鼙究浾卟稍L時(shí)說(shuō)道，整合涉農(nóng)資金并不是現(xiàn)在才開(kāi)始做，很多年前國(guó)家就在進(jìn)行涉農(nóng)資金的整合工作。在近幾年，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的資金投入規(guī)模逐漸加大，項(xiàng)目類(lèi)別很多，進(jìn)而造成財(cái)政支農(nóng)資金的渠道繁多。

“我做過(guò)這樣一個(gè)統(tǒng)計(jì)，比如國(guó)家提出社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，那么參與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的部委，占到國(guó)家部委總數(shù)的60%以上，除了外交部和少數(shù)涉密部門(mén)實(shí)在想不出該怎么與該項(xiàng)目結(jié)合資金以外，其他大部分部委都出臺(tái)了關(guān)于新農(nóng)村建設(shè)的舉措，例如農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、扶貧辦、科技部、公安部等等都有了相關(guān)舉措。那么，有舉措就要有資金，對(duì)應(yīng)自己的系統(tǒng)。到了地方就會(huì)在各個(gè)系統(tǒng)存在林林總總的項(xiàng)目。每個(gè)項(xiàng)目的資金安排都是會(huì)根據(jù)各系統(tǒng)的想法實(shí)施，各有各的要求，因此就缺乏一個(gè)整體規(guī)劃，進(jìn)一步講就是資金到了下面沒(méi)有發(fā)揮其綜合性的效果?！绷秩f(wàn)龍說(shuō)道。

如此多渠道的資金來(lái)源，在資金使用上導(dǎo)致的直接后果就使用率低下。林萬(wàn)龍說(shuō)：“由于對(duì)涉農(nóng)資金缺乏統(tǒng)一管理，分配使用權(quán)力分散在各業(yè)務(wù)部門(mén)，一定程度上導(dǎo)致了基層一方面用各種手段爭(zhēng)取資金，另一方面卻缺乏協(xié)調(diào)。這樣不僅降低了資金使用效果，而且會(huì)在一定程度上滋生不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象?！?/p>

另外涉農(nóng)資金主管部門(mén)既是管理的主體又是監(jiān)督的主體，由于責(zé)任不明確、落實(shí)不到位等因素，個(gè)別單位往往重資金爭(zhēng)取，輕資金管理；重資金分配權(quán)力，輕資金監(jiān)管責(zé)任；分配資金時(shí)“插手”，監(jiān)管資金時(shí)“甩手”，對(duì)資金項(xiàng)目如何安全運(yùn)行，保質(zhì)保量完成建設(shè)任務(wù)，缺乏強(qiáng)烈的責(zé)任意識(shí)和有效的措施辦法，資金監(jiān)管上存在缺位和不到位的問(wèn)題。

綜上所述，從涉農(nóng)資金分散帶來(lái)的危害中看出，導(dǎo)致的最終結(jié)果是讓農(nóng)民得不到益處。因此，整合涉農(nóng)資金需要突破固有的窠臼。

此次整合涉農(nóng)資金要選擇在黑龍江省“兩大平原”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，也應(yīng)該是上層綜合考慮的結(jié)果。因?yàn)樵诮衲?月份，國(guó)務(wù)院批復(fù)了黑龍江省“兩大平原”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革試驗(yàn)總體方案。這個(gè)《方案》的實(shí)施是以轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式為主線，以提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)民收入為目標(biāo)，著力在創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制，建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系等方面開(kāi)展改革試驗(yàn)。該試驗(yàn)區(qū)要著力破解制約現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制問(wèn)題和深層次矛盾，目標(biāo)是把“兩大平原”建成國(guó)家商品糧基地核心區(qū)。

林萬(wàn)龍認(rèn)為，把兩大平原作為資金整合的對(duì)象是因?yàn)樗哂械湫托?。這兩大平原是我國(guó)重要的糧食主產(chǎn)區(qū)，涉農(nóng)資金項(xiàng)目安排很多，資金渠道也非常多，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投入也比較大，于是上面所談到的財(cái)政支農(nóng)資金分散的問(wèn)題就會(huì)比較突出。

層次突破

財(cái)政部農(nóng)業(yè)司司長(zhǎng)王建國(guó)說(shuō)，此次盡管只是在一個(gè)地區(qū)進(jìn)行“源頭”整合涉農(nóng)資金，但較之于以前的整合，黑龍江試點(diǎn)有著實(shí)質(zhì)性的突破。

此次試點(diǎn)擴(kuò)大了整合范圍。除對(duì)特定人群的補(bǔ)貼資金、救災(zāi)資金外，將中央財(cái)政安排的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)村社會(huì)發(fā)展、扶貧開(kāi)發(fā)等3大類(lèi)77項(xiàng)資金全部納入整合范圍，涉及20個(gè)中央部門(mén)。省級(jí)財(cái)政安排的相關(guān)涉農(nóng)資金也一并納入整合范圍。

“從這一舉措看，這此整合是很有必要的。其中有幾個(gè)方面值得肯定，一是整合的規(guī)模和范圍擴(kuò)大了，通常講財(cái)政支農(nóng)，但這個(gè)‘農(nóng)一直是很含糊的。一般理解是農(nóng)業(yè)，但這次試點(diǎn)實(shí)際是把農(nóng)村社會(huì)發(fā)展、扶貧開(kāi)發(fā)和農(nóng)業(yè)發(fā)展都放在里面了。所以這次的整合力度不限于農(nóng)業(yè)資金，還包括農(nóng)村。如此一來(lái)，農(nóng)村的定義可比農(nóng)業(yè)定義大很多了。二是給了地方能夠靈活安排資金的自主權(quán)但同時(shí)要求加強(qiáng)對(duì)資金的監(jiān)管。既放權(quán)又加強(qiáng)約束，這也是我們以前做的一個(gè)研究課題時(shí)就提出來(lái)的，我認(rèn)為我國(guó)未來(lái)對(duì)農(nóng)村地區(qū)項(xiàng)目的一個(gè)改革方向就是把資金的使用權(quán)給地方，但同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)管和績(jī)效評(píng)估。這是此次整合的重要突破，這就意味著中央要放權(quán)，中央部門(mén)要放權(quán)。把資金的使用權(quán)賦予地方，自主安排，適當(dāng)調(diào)節(jié)，這樣地方就能夠因地制宜統(tǒng)籌安排?！绷秩f(wàn)龍說(shuō)。

回顧以往的涉農(nóng)資金，大都是在整合使用時(shí)不能突破各自規(guī)定的投向，沒(méi)有從中央層面進(jìn)行頂層突破，而且主要結(jié)合某項(xiàng)工作或某個(gè)平臺(tái)開(kāi)展，整合規(guī)模相對(duì)較小。但此次整合是在3大類(lèi)資金內(nèi)部，根據(jù)任務(wù)需求，適當(dāng)調(diào)劑、統(tǒng)籌安排使用涉農(nóng)資金，突破了現(xiàn)行制度約束，從制度上賦予地方更大的自主權(quán)，更加符合中央轉(zhuǎn)變政府職能的決策部署?！斑@次涉農(nóng)資金整合一大特點(diǎn)，是突破了現(xiàn)行制度的約束，從制度上賦予地方更大的自主權(quán)。”黑龍江省財(cái)政廳廳長(zhǎng)王慶江說(shuō)，對(duì)納入整合范圍的涉農(nóng)資金，省里可以根據(jù)實(shí)際需求，結(jié)合國(guó)務(wù)院各部門(mén)的政策、規(guī)劃，確定具體項(xiàng)目、時(shí)間、地點(diǎn)、次序，適當(dāng)調(diào)劑、統(tǒng)籌安排使用涉農(nóng)資金。

另外林萬(wàn)龍認(rèn)為，在這次整合中還有不可忽略的一點(diǎn)就是，在下放審批權(quán)限的同時(shí)，還要求黑龍江省根據(jù)實(shí)際情況，制定涉農(nóng)資金使用的管理辦法和具體實(shí)施方案。這是將涉農(nóng)資金的管理關(guān)口前移的重要信號(hào)。表明中央部門(mén)在放下資金使用權(quán)的同時(shí)強(qiáng)化了監(jiān)督管理工作?！暗胤接辛私y(tǒng)籌使用自主資金的權(quán)利，但上面一定要加強(qiáng)監(jiān)管，要能夠說(shuō)明每筆資金是怎樣花的。因?yàn)闆](méi)有約束的權(quán)利，一定會(huì)導(dǎo)致低效率和腐敗。所以在財(cái)政資金整合的試點(diǎn)中，我認(rèn)為加大地方統(tǒng)籌安排資金的自主權(quán)和加強(qiáng)項(xiàng)目資金的管理和監(jiān)督同樣重要，兩者缺一不可。這次整合兩方面都講到了，如果真正做到，就一定會(huì)有突破?！彼f(shuō)。

但是林萬(wàn)龍也指出了這次整合資金當(dāng)中仍然有未突破的地方。他說(shuō)：“整合資金的最大障礙是整合層次，在哪個(gè)層次整合很重要。這次整合還是止步在省一級(jí)層次，仍沒(méi)有從中央層面進(jìn)行頂層突破。我認(rèn)為財(cái)政資金的整合如果不從中央層面去整合，仍不會(huì)有大的效果。當(dāng)然黑龍江‘兩大平原作為試點(diǎn)肯定會(huì)有突破，但是就全國(guó)范圍來(lái)說(shuō)，真正要轉(zhuǎn)變涉農(nóng)資金現(xiàn)狀是很難的。比如水利部的專(zhuān)項(xiàng)資金到了省里面，省里面是不敢整合做他用的。但是就某個(gè)地方來(lái)說(shuō)，當(dāng)?shù)厥遣蝗彼?，而缺道路。所以做了十多年的資金整合，始終是縣級(jí)整合這肯定是錯(cuò)的，就算是到了省一級(jí)整合也是不夠的，一定要在中央層面建立協(xié)調(diào)機(jī)制?！?/p>

仍需攻堅(jiān)

毋庸置疑，涉農(nóng)資金不僅需要整合，更需要一套規(guī)范、高效良好的體制和機(jī)制。記者從一些地方了解到的情況看，對(duì)于涉農(nóng)資金的利用，有章不循的問(wèn)題還比較嚴(yán)重，損失浪費(fèi)、跑冒滴漏現(xiàn)象比較普遍。因此，記者會(huì)有一種隱憂，下放資金的使用權(quán)會(huì)不會(huì)讓地方借資金統(tǒng)籌之機(jī)，搞“形象工程”、“政績(jī)工程”等脫離實(shí)際的工作。

林萬(wàn)龍和記者分析，下放資金使用權(quán)從地方政府的角度來(lái)講是肯定受歡迎的，因?yàn)樵黾恿速Y金使用的靈活性，和自主權(quán)。但是由于本屬于部門(mén)的資金被整合了，那么地方部門(mén)肯定會(huì)涉及到一個(gè)平衡的問(wèn)題，所以政府仍需要顧及到各部門(mén)的利益分配。

當(dāng)然在下放資金使用權(quán)的同時(shí)還要把資金的績(jī)效管理抓起來(lái)。林萬(wàn)龍說(shuō)，現(xiàn)在大家都在關(guān)注資金使用的有效性，績(jī)效評(píng)價(jià)肯定要越來(lái)越重要。但是僅就績(jī)效指標(biāo)設(shè)定來(lái)看是很復(fù)雜的，這不僅是技術(shù)問(wèn)題，而且很難說(shuō)它在實(shí)際當(dāng)中到底發(fā)揮多大作用。

而真正能夠讓整合資金發(fā)揮實(shí)效的，就是建立一個(gè)機(jī)制，就是財(cái)政民主化。讓所花的每一筆錢(qián)都公開(kāi)透明。比如有多少專(zhuān)項(xiàng)資金，被用到何處，根據(jù)什么辦法來(lái)評(píng)審等等，所有這一切都能夠公布，那這比有多少個(gè)績(jī)效指標(biāo)都有作用。因此讓財(cái)政資金公開(kāi)透明，是保障整合資金的合理利用的基石。