底層敘事：西部地區(qū)農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查及應(yīng)對(duì)

謝治菊

（貴州民族大學(xué) 管理學(xué)院，貴州 貴陽(yáng)550025）

米格代爾指出，要想理解國(guó)家中心，你必須首先研究偏遠(yuǎn)的農(nóng)村。［1］改革開放以來(lái)，我國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型不論從橫向還是縱向都不斷地觸及農(nóng)村，因此，對(duì)農(nóng)村社會(huì)的研究也日益成為學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點(diǎn)與焦點(diǎn)。治理理念的提出，讓學(xué)者和政府開始從一種新的視角來(lái)審視基層的公共管理行為，指導(dǎo)中國(guó)農(nóng)村改革和社會(huì)發(fā)展的實(shí)踐。然而，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和民主政治的逐步完善，尤其是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的到來(lái)，農(nóng)村社區(qū)原有的治理模式面臨越來(lái)越多的挑戰(zhàn)，而最大的挑戰(zhàn)就是農(nóng)村社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)因素增多、風(fēng)險(xiǎn)范圍擴(kuò)大、風(fēng)險(xiǎn)程度加深、風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)異化。那么，轉(zhuǎn)型期我國(guó)農(nóng)村到底面臨哪些風(fēng)險(xiǎn)因素？該如何去規(guī)避這些風(fēng)險(xiǎn)？下面我們就詳細(xì)展開論述。

一、研究源起與研究設(shè)計(jì)

風(fēng)險(xiǎn)概念由貝克提出，經(jīng)由盧曼、吉登斯、拉什等學(xué)者的拓展，已得到了學(xué)界的普遍認(rèn)可和高度關(guān)注。就理論上而言，無(wú)論是鮑曼的“后現(xiàn)代性”、吉登斯的“晚發(fā)現(xiàn)代性”、阿爾布魯?shù)摹叭驎r(shí)代”還是貝克的“反思現(xiàn)代化”，都著重強(qiáng)調(diào)存在于新的偶然性、復(fù)雜性和不確定性之中的人類計(jì)劃的未決問(wèn)題，這些問(wèn)題包含著大量的風(fēng)險(xiǎn)因素。在吉登斯的眼中，這些風(fēng)險(xiǎn)景象包括：高強(qiáng)度意義上風(fēng)險(xiǎn)的全球化，例如核戰(zhàn)爭(zhēng)構(gòu)成的對(duì)人類的威脅；突發(fā)事件不斷增長(zhǎng)意義上的風(fēng)險(xiǎn)的全球化，如全球化勞動(dòng)分工的變化；來(lái)自人化環(huán)境或社會(huì)化自然的風(fēng)險(xiǎn)；影響著千百萬(wàn)人生活機(jī)會(huì)的制度化風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境的發(fā)展；風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)本身就是風(fēng)險(xiǎn)；專家系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)。［2］102而在韋伯看來(lái)，這些風(fēng)險(xiǎn)是現(xiàn)代世界自相矛盾的結(jié)果，這種自相矛盾表現(xiàn)在“人們要在其中取得任何物質(zhì)的進(jìn)步，都必須以摧殘個(gè)體創(chuàng)造性和自主性的官僚制的擴(kuò)張為代價(jià)”。然而，即使是韋伯也沒(méi)有預(yù)見到現(xiàn)代性更為黑暗的一面究竟有多嚴(yán)重，例如，他沒(méi)有預(yù)見到“生產(chǎn)力”拓展所具有的大規(guī)模毀滅物質(zhì)環(huán)境的潛力，也沒(méi)有預(yù)見極權(quán)主義的恐怖后果。［2］7正因?yàn)楝F(xiàn)代性帶來(lái)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是如此嚴(yán)重，風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為政治動(dòng)員的主要力量，常常取代如與階級(jí)、種族和性別相聯(lián)系的不平等之類的變量。這意味著，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的組織結(jié)構(gòu)再次把本來(lái)有嚴(yán)格分界線的領(lǐng)域如自燃問(wèn)題、民主化及國(guó)家未來(lái)的角色等等聯(lián)系起來(lái)。［3］而要應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，基層政府的管理理念、管理方法、管理手段和管理過(guò)程都必須進(jìn)行相應(yīng)的改革。然而，由于觀念落后、經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、文化素質(zhì)低下、交通不便，西部農(nóng)村社區(qū)的封閉性、同質(zhì)性、零散性更強(qiáng)，改革的難度更大、成本更高、效率更低，這不僅會(huì)減弱整個(gè)鄉(xiāng)村社會(huì)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，還對(duì)村民、村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員提出了新的挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)表現(xiàn)為：對(duì)村民而言，他們薄弱的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、脆弱的心理狀態(tài)和貧瘠的抗風(fēng)險(xiǎn)能力預(yù)示著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)以及由此引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)給他們帶來(lái)更大的打擊和災(zāi)難；對(duì)村干部而言，滯后的洞察能力、遲鈍的危機(jī)處理能力、低下的矛盾糾紛協(xié)調(diào)能力意味著他們面對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)更顯得不堪一擊；對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”制度導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)和事權(quán)的分離，進(jìn)而引致債務(wù)化解的矛盾甚至危機(jī)?！俺燥堌?cái)政”向“要飯財(cái)政”的轉(zhuǎn)變使許多西部少數(shù)民族鄉(xiāng)都變成了“空殼鄉(xiāng)”，財(cái)政危機(jī)由此產(chǎn)生。由于財(cái)權(quán)是政府最基本的權(quán)利，財(cái)權(quán)的喪失和危機(jī)的產(chǎn)生必將帶來(lái)更嚴(yán)重的負(fù)面影響，財(cái)政危機(jī)就會(huì)引發(fā)更深層的治理危機(jī)。也就是說(shuō)，在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府極其有限的資源整合能力必將使其在危機(jī)處理中處于被動(dòng)的狀態(tài)，進(jìn)而誘發(fā)新的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)?？梢姡L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)使西部鄉(xiāng)村治理面臨更多的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。為此，2010年3月到2011年7月，我們采用隨機(jī)抽樣的方法，對(duì)西部10余省農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題進(jìn)行了大規(guī)模的問(wèn)卷調(diào)查和深入訪談。①調(diào)查的目的是完成2009年教育部青年項(xiàng)目《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下西部少數(shù)民族農(nóng)村社區(qū)有效治理研究》，該課題已結(jié)題。調(diào)查共涉及到貴州、云南、四川、重慶、青海、甘肅、內(nèi)蒙古、新疆、寧夏、廣西共10個(gè)省（自治區(qū)或市）②其中，新疆、廣西、甘肅是試調(diào)研的調(diào)研地，正式調(diào)研沒(méi)有涉及到。但試調(diào)研在此處獲得的訪談?dòng)涗浐竺娴男形膶?huì)涉及到。14個(gè)縣24個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)38個(gè)村莊。調(diào)查共回收有效問(wèn)卷1225份，深入訪談?dòng)涗?0余個(gè)。其中，村民問(wèn)卷576份、村干部問(wèn)卷215份、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員問(wèn)卷434份。

表1 正式調(diào)研階段調(diào)查問(wèn)卷分布情況

數(shù)據(jù)顯示，我們的調(diào)查樣本以貴州省為主，占70%以上。就村民問(wèn)卷而言，以少數(shù)民族村民或村干部為主，占60%左右；男性村民稍多，占60%左右；村民文化程度以小學(xué)或初中為主，占70.55%；村民年齡在41～60歲的樣本最多，占53.3%；村民的家庭收入以農(nóng)業(yè)收入家庭居多，占61.6%。就村干部問(wèn)卷而言，村支書樣本比村主任樣本稍多，占4.9%；村干部中的黨員比例較高，占87.7%；村干部文化程度較低，以初中或高中為主，占98%。從村莊類型來(lái)看，有少數(shù)民族村民的村莊占絕大多數(shù)，為83.7%。這其中，又以少數(shù)民族人口在80%以上的村莊為主，占52.6%；村莊人均年收入較低，以1500元以下的為主，占39.2%，人均收入在4000元以上的村莊僅為7.5%；從村莊文盲人口比重來(lái)看，文盲比重在1%～10%的村莊最多，占54.5%，僅有2.5%的村莊沒(méi)有文盲人口；從參加新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的情況來(lái)看，高達(dá)43%的村莊還未啟動(dòng)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作。在已經(jīng)啟動(dòng)的村莊中，有20.8%的村莊有80%以上的人參保；從人口規(guī)模來(lái)看，以1001～2000人的村莊居多，占47.1%，1000人以下的小村莊較少，占17.6%。從這些數(shù)據(jù)可以看出，我們隨機(jī)抽查的村莊基本都是少數(shù)民族村莊，村莊人口規(guī)模較小、居住分散、經(jīng)濟(jì)水平低下、收入來(lái)源以農(nóng)業(yè)收入為主，村民和村干部的文化程度均較低，村莊的養(yǎng)老保險(xiǎn)工作進(jìn)展緩慢，具有西部農(nóng)村的典型特征。

二、西部地區(qū)鄉(xiāng)村治理風(fēng)險(xiǎn)警示

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，重大自然災(zāi)害、群體性事件、公共衛(wèi)生事件、環(huán)境污染事件的頻繁發(fā)生，昭示著全球已進(jìn)入貝克所預(yù)設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，人們真切地感受到社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的存在和影響，以及風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)與傳統(tǒng)社會(huì)的強(qiáng)烈反差。在此背景下，不僅西部農(nóng)村既有的問(wèn)題如貧困、自然災(zāi)害、計(jì)劃生育等會(huì)成為風(fēng)險(xiǎn)因素，一些新發(fā)的問(wèn)題如扶貧救災(zāi)物資分配、林地水事糾紛、環(huán)境污染和農(nóng)村養(yǎng)老等在一定程度上也會(huì)誘發(fā)新的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。如表2所示，在多選題“您認(rèn)為影響你們村穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)因素有哪些？”的答案中，我們發(fā)現(xiàn)，整體而言，位于前六位的風(fēng)險(xiǎn)因素依次是經(jīng)濟(jì)貧困問(wèn)題、計(jì)劃生育問(wèn)題、民政救濟(jì)分配不均問(wèn)題、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移問(wèn)題、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題和拆遷占地補(bǔ)償問(wèn)題，他們的百分比分別為50.8%、49.9%、46.2%、45.8%、41.8%和33.4%。但這些問(wèn)題存在明顯的群體差異。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員而言，他們認(rèn)為影響西部農(nóng)村前六位風(fēng)險(xiǎn)因素分別是農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移或畢業(yè)生就業(yè)問(wèn)題、計(jì)劃生育問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)落后問(wèn)題、拆遷占地補(bǔ)償問(wèn)題、農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題和民政救濟(jì)費(fèi)分配不均問(wèn)題，他們的百分比分別為52.3%、51%、47.7%、45.1%、43.1%和41.7%；就村干部而言，他們認(rèn)為的前六位風(fēng)險(xiǎn)因素分別是經(jīng)濟(jì)落后問(wèn)題、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移或畢業(yè)生就業(yè)問(wèn)題、農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題、計(jì)劃生育問(wèn)題、民政救濟(jì)費(fèi)分配不均問(wèn)題和拆遷占地補(bǔ)償問(wèn)題，他們的比例分別為60.7%、55.1%、53.1%、49%、38.8%和23.7%；就村民而言，他們認(rèn)為的前六位風(fēng)險(xiǎn)因素則是民政救濟(jì)分配不均問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)落后問(wèn)題、計(jì)劃生育問(wèn)題、農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題、拆遷占地補(bǔ)償問(wèn)題和村務(wù)公開問(wèn)題，他們的比例分別為52.4%、49.5%、49.4%、36.5%、28.2%和22.2%?？梢姡诓煌{(diào)研對(duì)象的眼中，影響農(nóng)村社區(qū)治理的高風(fēng)險(xiǎn)因素是不同的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員、村干部憂慮的風(fēng)險(xiǎn)因素帶有一定的宏觀性，如勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、拆遷占地補(bǔ)償?shù)?；而村民關(guān)注的風(fēng)險(xiǎn)因素更多的與自身的利益有關(guān)，如扶貧救災(zāi)物資分配、計(jì)劃生育和養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)。這說(shuō)明，這三種對(duì)象風(fēng)險(xiǎn)因素的感知存在一定的差異。下面，就影響鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟(jì)貧困風(fēng)險(xiǎn)、計(jì)劃生育風(fēng)險(xiǎn)、民政救濟(jì)分配風(fēng)險(xiǎn)、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)、農(nóng)村養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)和拆遷占地補(bǔ)償風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行詳細(xì)的解析。①農(nóng)村經(jīng)濟(jì)貧困風(fēng)險(xiǎn)和民政救濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題我們已經(jīng)討論過(guò)，在此就不再累述。同時(shí)，考慮到農(nóng)村污染問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)，我們也將對(duì)農(nóng)村污染風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行簡(jiǎn)單的闡釋。

（一）計(jì)劃生育風(fēng)險(xiǎn)

計(jì)劃生育問(wèn)題是影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的第二風(fēng)險(xiǎn)因素，也是誘發(fā)村民拉攏干部、越級(jí)上訪、暴力對(duì)抗和游行靜坐示威等非制度化參與的主要誘因之一［4］81，還是村干部認(rèn)為村莊事務(wù)管理中最難做的事（占55.1%），是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員認(rèn)為鄉(xiāng)村治理所需時(shí)間最多的事件（73.4%）和鄉(xiāng)村事務(wù)管理的重點(diǎn)（占33.8%）。②此處的三個(gè)數(shù)據(jù)分別來(lái)自村干部問(wèn)卷“您認(rèn)為村莊事務(wù)中最難做的事是什么？”以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員問(wèn)卷“您認(rèn)為鄉(xiāng)村治理花費(fèi)時(shí)間最多的事”和“您認(rèn)為鄉(xiāng)村事務(wù)管理的重點(diǎn)是什么？”三道題。這三道題均顯示，計(jì)劃生育位居榜首。計(jì)劃生育問(wèn)題為什么會(huì)成為村民怨言最多、對(duì)政府最不信任的事？為什么會(huì)成為村干部和鄉(xiāng)干部認(rèn)為最難做、最頭疼的事呢？據(jù)我們了解，農(nóng)村計(jì)劃生育在執(zhí)行中存在許多問(wèn)題，如宣傳不到位，以罰代生、罰款嚴(yán)重，同樣的情況賞罰不一，罰款過(guò)程中濫用公權(quán)力強(qiáng)拆村民房屋、強(qiáng)牽村民耕牛甚至抓村民坐牢，強(qiáng)制結(jié)扎和人流等。不僅如此，上級(jí)對(duì)計(jì)劃生育的頻繁檢查也引發(fā)了許多計(jì)生干部的不滿和抵觸，計(jì)劃生育“一票否決”的考核體系更是使鄉(xiāng)村干部如履薄冰、戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢。貴州MP鄉(xiāng)的一位計(jì)生專干告訴我們，“計(jì)生工作要應(yīng)付的檢查太多，每年有200多次，光是專項(xiàng)檢查就有10多次，害得我們這些計(jì)生干部做老百姓工作不難，卻難在搞假材料應(yīng)付上級(jí)的檢查。再加上計(jì)生工作是一票否決制，如果不過(guò)關(guān)，獎(jiǎng)金、晉升就沒(méi)有了。因此，上級(jí)的檢查一定得好好應(yīng)付”。正因?yàn)榘迅嗟木ν度氲綉?yīng)付上級(jí)的檢查中，計(jì)生專干下村宣傳和工作的時(shí)間就大打折扣，影響村民對(duì)計(jì)生政策的理解。訪談時(shí)，貴州黔東南州GN 村的一位20多歲的男性村民告訴我們，“因家庭貧困，在生完第一胎兒子、第二胎女兒后，他就跑去廣東打工。后聽家里人說(shuō)主動(dòng)結(jié)扎可得3萬(wàn)元的獎(jiǎng)勵(lì)，他就跑回鄉(xiāng)鎮(zhèn)府衛(wèi)生院結(jié)扎了。接扎后沒(méi)休息多久就下地干活了，結(jié)果引發(fā)了感染，至今無(wú)法干重活。我去找鄉(xiāng)衛(wèi)生院，衛(wèi)生院說(shuō)不是結(jié)扎引發(fā)的感染，而是自己沒(méi)休息好和護(hù)理好引發(fā)的，他們不管。后來(lái)我又問(wèn)鄉(xiāng)政府什么時(shí)候給我獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)，鄉(xiāng)政府竟然說(shuō)沒(méi)有，原來(lái)我根本不符合獎(jiǎng)勵(lì)政策。既然這樣，為什么我結(jié)扎時(shí)不告我呢？這不是欺騙老百姓嗎？我懷疑上面給過(guò)我錢的，被鄉(xiāng)政府貪污了?！蹦写迕裾f(shuō)這話時(shí)，手握拳頭，渾身透露出對(duì)政府的仇恨。②此事我們后來(lái)找了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)核實(shí)，是該村民對(duì)當(dāng)?shù)氐挠?jì)生獎(jiǎng)勵(lì)政策理解不到位引起的。據(jù)了解，當(dāng)?shù)氐恼呤且惶ド⒅鲃?dòng)結(jié)扎的，獎(jiǎng)勵(lì)3萬(wàn)元，結(jié)扎手術(shù)要求在當(dāng)?shù)匦l(wèi)生院進(jìn)行，省外結(jié)扎（針對(duì)打工者）的一律不予獎(jiǎng)勵(lì)。文中提到的男青年，其第一胎是男孩第二胎是女孩，哪怕主動(dòng)結(jié)扎后也不符合當(dāng)?shù)氐莫?jiǎng)勵(lì)政策。而之所以該村民不符合獎(jiǎng)勵(lì)政策當(dāng)?shù)卣€讓其結(jié)扎并不予告知，其主要原因是上級(jí)部門給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達(dá)有上環(huán)、流產(chǎn)、結(jié)扎等手術(shù)指標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府再將這些指標(biāo)分派到包村干部的頭上，完不成就要受到懲罰。這一點(diǎn)，貴州一位包村干部給我們做了描述。他說(shuō)：“我們鄉(xiāng)的計(jì)劃生育工作很難做，好些村民的觀念比較保守，沒(méi)有生到兒子就不罷休。不僅如此，平時(shí)我們每個(gè)干部都有具體的計(jì)劃生育任務(wù)，比如一年我們要完成幾個(gè)手術(shù)，要消化幾例手術(shù)等。今年我包的村人口1360人，根據(jù)人口專家的測(cè)算，我每個(gè)月至少要完成1例手術(shù)，包括大的結(jié)扎手術(shù)或者小的上環(huán)手術(shù)。”可見，為了做好計(jì)生工作，政府已經(jīng)按照任務(wù)型組織的要求進(jìn)行了部署。在此背景下，計(jì)劃生育問(wèn)題不僅是村民風(fēng)險(xiǎn)感知較高的問(wèn)題，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部認(rèn)為最難做、花時(shí)間最多的事情，由此引發(fā)的暴力對(duì)抗、游行靜坐示威、越級(jí)上訪等非制度化參與事件頻頻發(fā)生，給政府公信力和干群關(guān)系帶來(lái)了嚴(yán)重的負(fù)面影響。

表2 影響西部鄉(xiāng)村治理的風(fēng)險(xiǎn)因素統(tǒng)計(jì)單位：%

（二）農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)

改革開放以來(lái)，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移經(jīng)歷了從“不離土不離鄉(xiāng)”到“離土不離鄉(xiāng)”再到“離土又離鄉(xiāng)”三個(gè)重要過(guò)程。盡管如此，中國(guó)至今仍沒(méi)有完成勞動(dòng)力的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移、市民化轉(zhuǎn)變等現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)移后的農(nóng)村面臨種種治理困境。因此，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移仍是當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型需要解決的重要問(wèn)題。調(diào)查顯示，由于經(jīng)濟(jì)貧困、交通不便，西部少數(shù)民族地區(qū)是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的主要地區(qū)。以貴州GP 鄉(xiāng)為例，近年來(lái)，少數(shù)民族村民外出經(jīng)商務(wù)工的人員較多。2007年，GP鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移到本市范圍內(nèi)勞動(dòng)力5339人，轉(zhuǎn)移到本省內(nèi)本市外勞動(dòng)力254人，轉(zhuǎn)移到外省勞動(dòng)力3782人，外出務(wù)工人員占了45.6%（GP 鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)人口為20580人）。其中，轉(zhuǎn)移到省外的為18.4%，轉(zhuǎn)移到省內(nèi)其他地區(qū)的占1.2%。［5］勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移本是促進(jìn)社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要條件，為什么會(huì)成為農(nóng)村社會(huì)治理的風(fēng)險(xiǎn)因素呢？訪談時(shí)我們得知，勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移容易使西部農(nóng)村形成“空心化”現(xiàn)象，使農(nóng)村的治理主體、治理對(duì)象、治理環(huán)境都面臨一定的特殊性。在我們調(diào)查的貴州黔南州WZ村，80%的中青年勞動(dòng)力都實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)移后農(nóng)村的治理主體面臨后繼無(wú)人的尷尬境地，因而在一些重要職位的選舉上不得不靠“抓鬮”這一原始的民主形式表決。據(jù)該村的老村長(zhǎng)介紹，“由于村民組長(zhǎng)待遇低（20元/每月），村里剩下的青年人都不愿意干，村里就采取抓鬮的方式產(chǎn)生。每次抓鬮時(shí)，每組以戶為單位，每戶出一個(gè)人參與抓鬮，誰(shuí)抓到寫有數(shù)字“1”的，誰(shuí)就當(dāng)組長(zhǎng)，哪怕這個(gè)人是老人、沒(méi)有文化，甚至不愿意當(dāng)?！蹦敲?，要真抽到老人怎么辦呢？老村長(zhǎng)繼續(xù)說(shuō)：“確實(shí)有一年抽到過(guò)一位60多歲的老太太，腿腳不好，也不識(shí)字，按照規(guī)則，村委會(huì)還是讓她當(dāng)了，她自己也愿意當(dāng)。但是她家窮沒(méi)有手機(jī)，我們村又沒(méi)有廣播，所以每次讓她來(lái)開會(huì)時(shí)她都走得比較慢，讓她通知村民時(shí)她也只好挨家挨戶通知。后來(lái)看她實(shí)在太辛苦，就找人替她了。”可以說(shuō)，讓一個(gè)不識(shí)字、腿腳殘疾且沒(méi)有（不會(huì)使用）手機(jī)的農(nóng)村老婦當(dāng)村民組長(zhǎng)是農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移所引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的典型寫照，這預(yù)示著勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移后農(nóng)村社區(qū)面臨無(wú)人治理的尷尬境地。二是農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移需要一定的培訓(xùn)業(yè)務(wù)，而當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府常常不能有效滿足這一業(yè)務(wù)的需求，引發(fā)了村民對(duì)其信任度的下降。當(dāng)我們問(wèn)及曾經(jīng)外出務(wù)工的村民是否接受過(guò)務(wù)工培訓(xùn)時(shí)，僅有24.9%的村民表示接受過(guò)。而在接受過(guò)培訓(xùn)的村民中，有44.3%是由村委會(huì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織的，不到一半，剩下的主要由在縣級(jí)勞動(dòng)部門、當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和外地相關(guān)部門組織的。可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供的務(wù)工培訓(xùn)遠(yuǎn)不能滿足村民的需求。難怪WS鎮(zhèn)的一位工作人員告訴我們，“我們鎮(zhèn)外出務(wù)工的有4000多人，長(zhǎng)期在外務(wù)工，幾乎無(wú)人回家創(chuàng)業(yè)。而務(wù)工培訓(xùn)卻是空白，鄉(xiāng)里有果樹培訓(xùn)，可以免費(fèi)培訓(xùn)農(nóng)業(yè)技術(shù)，但鄉(xiāng)里沒(méi)有資金，村民有務(wù)工培訓(xùn)的呼聲。”而即使有培訓(xùn)，也主要是完成任務(wù)，沒(méi)有將培訓(xùn)與村民的就業(yè)真正結(jié)合起來(lái)。GP鄉(xiāng)負(fù)責(zé)培訓(xùn)的工作人員告訴我們：“我們鄉(xiāng)的培訓(xùn)一直有做，每年1～2次，上級(jí)的任務(wù)是每年至少150人次。2008年以來(lái)，我們前后組織有‘黑毛豬’養(yǎng)殖培訓(xùn)、電焊工培訓(xùn)、新東方廚師培訓(xùn)等，但培訓(xùn)后村民能不能找到工作我們不管。也就是說(shuō)，政府主要是完成任務(wù)，很少管后續(xù)工作?！笨梢姡瑒趧?dòng)力轉(zhuǎn)移過(guò)程中的培訓(xùn)存在資金短缺、目的不明確、走形式走過(guò)場(chǎng)等問(wèn)題，成為了新時(shí)期社會(huì)不穩(wěn)定的潛在風(fēng)險(xiǎn)因素。

（三）農(nóng)村養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)

隨著人口老齡化的推進(jìn)和醫(yī)療技術(shù)的提升，農(nóng)村的老年人口越來(lái)越多。再加上大多數(shù)青壯年常年在外打工，農(nóng)村的留守老人、空巢老人越來(lái)越多。為此，如何贍養(yǎng)這些留守老人，讓他們度過(guò)幸福安詳?shù)耐砟昃统闪诵聲r(shí)期政府的頭等大事。數(shù)據(jù)顯示，在西部農(nóng)村，有41.3%的老人表示是自己養(yǎng)老，50.6%的老人表示是子女養(yǎng)老，7.3%的老人表示是政府養(yǎng)老，還有0.7%的村民表示是親戚養(yǎng)老或進(jìn)養(yǎng)老院?？梢?，家庭養(yǎng)老還是西部村民的主要養(yǎng)老方式。然而，由于大量村民外出和經(jīng)濟(jì)條件的限制，家庭和個(gè)人養(yǎng)老都受到越來(lái)越多的制約。為此，學(xué)界和政府都大力提倡社會(huì)養(yǎng)老，即通過(guò)繳納社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金緩解家庭養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，通過(guò)培育合格的農(nóng)村敬老院緩解家庭養(yǎng)老的人力負(fù)擔(dān)。然而，受傳統(tǒng)觀念的影響，西部農(nóng)村的養(yǎng)老院極其不發(fā)達(dá)；而農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)還是新生事物，被村民理解和接受還需要一個(gè)過(guò)程。這一點(diǎn)，我們的調(diào)查可以證明。當(dāng)我們問(wèn)及村民對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的了解程度時(shí)，高達(dá)35.6%的村民選擇了完全不了解，49.5%的村民表示了解一些，僅有14.9%的村民表示完全了解，僅占完全不了解的村民的41.9%。正是由于對(duì)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)了解不夠，許多村民擔(dān)心國(guó)家的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策不穩(wěn)定，因而在參保行動(dòng)上持觀望態(tài)度。貴州省貴陽(yáng)市MP 鄉(xiāng)工作人員告訴我們：“2009年年底我們鄉(xiāng)開始搞養(yǎng)老保險(xiǎn)，目前的參保率約為10%左右。我們到村里宣傳，村民最大的顧慮是怕政策有變化，不愿交。我們這里領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)的條件是年滿60周歲，一次性交清15年，共5000多塊，每月可領(lǐng)取養(yǎng)老金108元。但由于對(duì)政府的信任有問(wèn)題，許多人更愿意一次性交而不愿意分開交，因?yàn)橐淮涡越慌c分開交的收益差不多，但能夠馬上見效益而不用擔(dān)心幾十年后政府政策的變化。所以，現(xiàn)在交養(yǎng)老保險(xiǎn)的以快60歲的老年人居多。而在交養(yǎng)老保險(xiǎn)的老年人中，子女在外打工、讀書的居多，說(shuō)明文化水平的高低、觀念的開放程度對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保率有影響。”正因?yàn)閭鹘y(tǒng)的養(yǎng)老方式日益式微，新的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系還沒(méi)有完全建立，處于過(guò)渡期的西部農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題特別突出，成為了村民上訪的熱點(diǎn)問(wèn)題和新時(shí)期村民非制度政治參與的直接誘因之一。［4］81正如貴州DY 市某信訪辦工作人員告訴我們的，贍養(yǎng)糾紛是近年來(lái)農(nóng)村最多的糾紛事件之一，因贍養(yǎng)問(wèn)題來(lái)信訪的人也較多，一年要接待十余起，一般難以解決。他舉例說(shuō)：“我們當(dāng)?shù)赜幸晃?0多歲的老太太，有三個(gè)兒子，但是三個(gè)兒子都不履行贍養(yǎng)的責(zé)任，老太太沒(méi)有辦法，只好住進(jìn)公廁里，XWZ辦事處知道后出面協(xié)調(diào)，小兒子答應(yīng)讓老太太在家過(guò)春節(jié)。春節(jié)過(guò)后，小兒子又把老太太逐出家門，讓其住進(jìn)公廁中，三個(gè)兒子就是互相推諉責(zé)任，誰(shuí)都不養(yǎng)老人。曾經(jīng)也走過(guò)法律途徑，法院判決三個(gè)兒子贍養(yǎng)母親，但無(wú)法執(zhí)行，因?yàn)槿齻€(gè)兒子都是農(nóng)村的，沒(méi)有固定生活來(lái)源，就是想強(qiáng)制執(zhí)行也執(zhí)行不了?！笨梢姡捎诰哂杏H情性、情感性和長(zhǎng)期性，僅靠法制是解決不了贍養(yǎng)問(wèn)題的。在此背景下，如何通過(guò)情感的溝通、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和觀念的轉(zhuǎn)變來(lái)促進(jìn)西部農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題的解決就成了新時(shí)期基層政府的當(dāng)務(wù)之急。

（四）拆遷占地補(bǔ)償風(fēng)險(xiǎn)

近年來(lái)，隨著城市化、現(xiàn)代化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，拆遷占地補(bǔ)償已成為了中國(guó)農(nóng)村社會(huì)的一道“風(fēng)景”，由此引發(fā)的拉攏干部、越級(jí)上訪、暴力對(duì)抗、靜坐游行示威等非制度化參與事件日益增多，引發(fā)的群體性事件更是頻繁發(fā)生。那么，為什么拆遷占地補(bǔ)償會(huì)引發(fā)這么多的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題呢？究其原因，主要有：一是壓力型體制下基層部門有一定的自利性，拆遷補(bǔ)償過(guò)程中容易誘發(fā)不公平和貪污腐敗現(xiàn)象。在我國(guó)垂直型壓力體制的影響下，基層政府很容易產(chǎn)生對(duì)上負(fù)責(zé)而對(duì)群眾敷衍的行為取向。這就極易導(dǎo)致政府為了“政績(jī)”與“面子”工程而作出貪污腐敗、錢權(quán)交易、暴力拆遷等失范行為。這些行為嚴(yán)重侵犯了村民的權(quán)益，使村民對(duì)政府尤其是基層政府的權(quán)威、公平與正義產(chǎn)生了懷疑，對(duì)制度化參與能否保護(hù)自己的合法權(quán)益存在疑慮。正如WY 鎮(zhèn)工作人員告訴我們的：“我們鎮(zhèn)涉及城中村改造征地，新民居建設(shè)示范區(qū)征地，修路、建休閑廣場(chǎng)征地，縣招商引資來(lái)的大企業(yè)廠房建設(shè)征地等等各種名目繁多的征地，征用相關(guān)村村民的土地，就要依法給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。但是對(duì)于老百姓的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，而是因村因人而異分為三六九等，操作不公開、不透明、不公平，難免引起人們非議，認(rèn)為吃虧的人紛紛到上級(jí)機(jī)關(guān)上訪討說(shuō)法。”二是拆遷中村民利益表達(dá)的渠道不暢，容易堆積矛盾，影響社會(huì)穩(wěn)定，最終導(dǎo)致了群體性事件。三是村民的組織化程度較低，沒(méi)有能力妥善處理拆遷占地補(bǔ)償中遇到的問(wèn)題，往往采取極端化的手段，進(jìn)行非制度化參與。四是由于制度不完善，農(nóng)村的土地糾紛越來(lái)越多。再加上村民種房現(xiàn)象日益突出，這給鄉(xiāng)村治理帶來(lái)了更深層的危機(jī)。貴州省PD 鄉(xiāng)鄉(xiāng)長(zhǎng)告訴我們，“我們鄉(xiāng)現(xiàn)在主要的矛盾集中在兩個(gè)方面：一是征地補(bǔ)償糾紛。二是拆遷時(shí)搶種、搶建、搶修的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。以前有條高速路通過(guò)我們這里，明明劃定了路線范圍并強(qiáng)行規(guī)定紅線內(nèi)不準(zhǔn)種糧、蓋房，但還是有幾家村民蓋房，當(dāng)然，這樣的房子因是違章建筑，拆遷時(shí)自然不能給予補(bǔ)償，其他村民都沒(méi)問(wèn)題，就是有一家，夫妻二人直接到北京越級(jí)上訪，前后5次，為擺平此事，我們共花去34萬(wàn)?！笨梢姡疬w占地補(bǔ)償引發(fā)的矛盾和怨恨比比皆是，這些矛盾和怨恨就像枯草一樣，一旦有導(dǎo)火索，就會(huì)立馬點(diǎn)燃。

（五）農(nóng)村環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)

雖然環(huán)境污染問(wèn)題在我們調(diào)查的13個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素中位居第11位，占15.1%，僅有19.2%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、9.2%的村干部、14.2%的村民認(rèn)為這是農(nóng)村面臨的風(fēng)險(xiǎn)因素（見表2）。但是，這是一個(gè)顯著的新發(fā)因素，是城鎮(zhèn)化、工業(yè)化對(duì)農(nóng)村的典型影響，這一影響因西部農(nóng)村的滯后性、封閉性、偏遠(yuǎn)性而略顯遲緩。但是，若不引起重視，這一影響將在“工業(yè)強(qiáng)省”戰(zhàn)略的帶動(dòng)下逐漸蔓延至整個(gè)農(nóng)村，這對(duì)山地居多、土地貧瘠、耕地面積較少的西部農(nóng)村而言，將是致命的打擊。因此，我們將環(huán)境污染問(wèn)題作為一個(gè)隱性風(fēng)險(xiǎn)因素加以闡釋。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)資金投入嚴(yán)重不足，西部少數(shù)民族地區(qū)絕大多數(shù)地區(qū)仍然把招商引資當(dāng)成首要工作，由此造成的城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移現(xiàn)象日益嚴(yán)重。為了了解西部少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村環(huán)境污染的真實(shí)情況，我們先后到花溪區(qū)的MP鄉(xiāng)與QT 鄉(xiāng)、遵義縣的YX 鎮(zhèn)、惠水縣HHH 鄉(xiāng)的部分村莊進(jìn)行調(diào)研，結(jié)果發(fā)現(xiàn)這些地方均存在不同程度的飲用水污染問(wèn)題，最嚴(yán)重的當(dāng)屬Q(mào)T 鄉(xiāng)、MP 鄉(xiāng)和YX鎮(zhèn)的部分村莊，人畜用水污染竟長(zhǎng)達(dá)10余年卻無(wú)人治理。究其原因，主要是上游工廠排放物直接進(jìn)入河流，嚴(yán)重污染流經(jīng)村莊，政府卻無(wú)法找到污染源。正因?yàn)榄h(huán)境污染的問(wèn)題日益嚴(yán)重，在我們調(diào)查的576位村民中，有43.3%的村民認(rèn)為環(huán)境問(wèn)題是急需解決的問(wèn)題之一。①這是我們調(diào)查村民的一道多選題“你認(rèn)為你們村急需解決的問(wèn)題有哪些？”結(jié)果顯示，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問(wèn)題占79.3%，農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)問(wèn)題占53.7%，養(yǎng)老問(wèn)題占52.1%，教育問(wèn)題占49.6%，醫(yī)療問(wèn)題占43.9%，環(huán)境保護(hù)問(wèn)題占43.3%，公共安全問(wèn)題占27.5%。正如QT 村原婦女主任所指出：“我們村門前這條小溪的上游是另一個(gè)縣的一家造紙廠，經(jīng)常暗自將污染物排放到河里，我們多次給上級(jí)政府與環(huán)保部門反映，上級(jí)也多次派人來(lái)調(diào)查，可就是沒(méi)有找到排污口；后來(lái)他們又采集水樣去化驗(yàn)，也沒(méi)有找到問(wèn)題?？墒?，污染現(xiàn)象已經(jīng)看出來(lái)了。河里的魚死了好多，溪水的顏色也變得有點(diǎn)發(fā)黑了。以前我們的溪水除了灌溉，還要喂牲口，現(xiàn)在牲口也不敢喂了，怕被毒死。”對(duì)于該問(wèn)題，其他村民也有反映。有家殘疾人低保戶說(shuō)：“我家沒(méi)有錢，所以沒(méi)安裝自來(lái)水，還是吃井水。但由于河水污染，河邊那口我們用來(lái)吃的水井都不能用了，現(xiàn)在只能到一公里以外的地方挑水吃。”可見，盡管環(huán)境污染不是村民認(rèn)為最應(yīng)該解決的問(wèn)題，但是，環(huán)境污染問(wèn)題引發(fā)的深層治理危機(jī)卻應(yīng)該引發(fā)我們的深思。第一，西部少數(shù)民族政府治理環(huán)境污染的意識(shí)薄弱、能力較差。西部農(nóng)村大都處于高山峽谷之間、水資源豐富、植被茂密，大都是城市的水源地。面對(duì)自身的生活垃圾污染和較嚴(yán)重的城市污染轉(zhuǎn)移現(xiàn)象，西部少數(shù)民族地方政府的治理能力卻相當(dāng)薄弱，這將產(chǎn)生兩個(gè)嚴(yán)重后果：污染城市的水源地和農(nóng)村的土地，要治理這兩個(gè)后果就需要更高的成本和耗費(fèi)更多的時(shí)間。第二，環(huán)境污染極易引發(fā)群體性事件。近幾年，由工廠生產(chǎn)、礦山開發(fā)引發(fā)的環(huán)境污染問(wèn)題日益增多。雖然本次調(diào)查僅發(fā)現(xiàn)5例環(huán)境污染引發(fā)的越級(jí)上訪、暴力對(duì)抗與靜坐示威等非制度化參與事件，但由于環(huán)境污染問(wèn)題涉及的面廣、人數(shù)多、影響大，村民由環(huán)境污染引發(fā)的非制度化行為往往是有組織有規(guī)模的集體行為，這種行為極易轉(zhuǎn)化為群體性事件，增加農(nóng)村維穩(wěn)成本。所以，盡管西部農(nóng)村的環(huán)境污染問(wèn)題還沒(méi)有發(fā)達(dá)地區(qū)嚴(yán)重，但發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村污染的沉重代價(jià)讓我們不得不提高警惕，必須盡早預(yù)防與處理鄉(xiāng)村污染引發(fā)的農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題。

三、西部地區(qū)鄉(xiāng)村治理風(fēng)險(xiǎn)防范

吉登斯指出，隨著過(guò)去差不多50年的全球化的加速進(jìn)行，最具親密性的個(gè)人生活與脫域機(jī)制之間的聯(lián)系加強(qiáng)了，正如貝克所觀察到的：突然之間，最親密的關(guān)系（如照料一個(gè)孩子）與最遙遠(yuǎn)、最宏大的事件（如發(fā)生在烏克蘭的核反應(yīng)事故）有了直接的聯(lián)系。［2］105可見，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)已加速了全球化的速度和事物之間的聯(lián)系，使世界上的人們?cè)诓煌牡胤蕉寄芨惺艿酵瑯拥娘L(fēng)險(xiǎn)。在此背景下，消除西部農(nóng)村社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)因素就顯得尤為重要。為此，就應(yīng)做到：

第一，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，構(gòu)筑農(nóng)村風(fēng)險(xiǎn)治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。只有大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，改善村民的經(jīng)濟(jì)生活與地位，村民群眾才有可能通過(guò)多種渠道獲得較多的信息，理性地對(duì)待風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)以及由此引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，也只有發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，才能改變廣大村民的弱勢(shì)地位，消除他們的心理失衡和挫折感，培養(yǎng)他們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下政府行為的支持和認(rèn)同。對(duì)此，政府應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入力度，制定一系列支農(nóng)、惠農(nóng)政策，構(gòu)建村民權(quán)益保障體系，調(diào)動(dòng)村民政治參與的積極性，實(shí)現(xiàn)村民政治參與的有序化與制度化，夯實(shí)農(nóng)村風(fēng)險(xiǎn)治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

第二，大力發(fā)展少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村教育，提高村民素質(zhì)，強(qiáng)化村民的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。村民素質(zhì)是農(nóng)村有效治理的關(guān)鍵，難怪有高達(dá)78.7%和83.5%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部認(rèn)為村民文化素質(zhì)的提升是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下鄉(xiāng)村有效治理的核心，位居建議中的第一位。①這是我們調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部的一道多選題，調(diào)查的題目是"您對(duì)鄉(xiāng)村治理有何建議？"無(wú)獨(dú)有偶，兩大群體都把提高村民的素質(zhì)放在首位。而要提升村民素質(zhì)，關(guān)鍵是大力發(fā)展農(nóng)村教育，提高村民的文化素質(zhì)和心理素質(zhì)，強(qiáng)化村民的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，提高村民抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力。

第三，健全“村兩委”班子，發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)精英的彰顯示范作用，提高鄉(xiāng)村風(fēng)險(xiǎn)治理的領(lǐng)導(dǎo)力。目前，村民委員會(huì)和村支部委員會(huì)是我國(guó)鄉(xiāng)村治理的主要結(jié)構(gòu)形式，是聯(lián)結(jié)鄉(xiāng)村權(quán)力關(guān)系運(yùn)作的紐帶。兩委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)——村支部書記和村委會(huì)主任不僅擁有操縱社區(qū)政治運(yùn)作的權(quán)力，而且擁有配置村莊公共經(jīng)濟(jì)資源的權(quán)力與管理多種人際關(guān)系及其沖突的能力，他們的權(quán)力是建立在他們所處的賦有合法的正式權(quán)威的基礎(chǔ)上的。但在實(shí)踐中，農(nóng)村兩委班子常常不健全。例如，有的村兩委成員只有3人，即村支書、村主任、會(huì)計(jì)。有的村支書和村主任一人兼任，有的村支書和會(huì)計(jì)一人兼任，有的村沒(méi)有會(huì)計(jì)，只有村支書和村主任，兩人兼任會(huì)計(jì)。這種高度集權(quán)型的任職方式使村莊事務(wù)的民主議事、民主監(jiān)督、民主管理流于形式，容易滋生腐敗，違背了民主集中制原則。因此，要提高鄉(xiāng)村社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)治理能力，其關(guān)鍵是健全“村兩委”班子，強(qiáng)化村委會(huì)建設(shè)，發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)的彰顯示范作用，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能與角色，使其與村委會(huì)的關(guān)系由行政領(lǐng)導(dǎo)變?yōu)樾姓笇?dǎo)，減少直接干預(yù)，真正發(fā)揮精英在自主管理中的作用。

第四，完善村民自治制度，扶持民間組織，培育抵抗鄉(xiāng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)生力量。村民自治最重要的價(jià)值就是在民主化過(guò)程中，建立起一系列民主規(guī)則和程序，并通過(guò)運(yùn)用民主規(guī)則和程序的民主實(shí)踐形式，訓(xùn)練民眾，使得民眾得到運(yùn)用民主方式爭(zhēng)取和維護(hù)自己權(quán)益的機(jī)會(huì)，從而不斷賦予民主以真實(shí)內(nèi)容。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下，鄉(xiāng)村社會(huì)基礎(chǔ)依然脆弱的西部農(nóng)村仍然面臨無(wú)序和分化的治理凋敝問(wèn)題。在此背景下，鄉(xiāng)村社會(huì)達(dá)成有效治理的一個(gè)最現(xiàn)實(shí)的途徑就是發(fā)掘鄉(xiāng)村內(nèi)生資源，逐步實(shí)現(xiàn)村級(jí)自主性治理與內(nèi)源式發(fā)展，培育一個(gè)自主自立的農(nóng)村基層民主自治領(lǐng)域。這就要求完善村民自治制度，推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)的有效治理；創(chuàng)新村務(wù)公開和村治監(jiān)督制度，健全村民自治權(quán)利的救濟(jì)制度。同時(shí)，還應(yīng)積極扶植民間組織的發(fā)展。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下，各類民間組織的存在都能在一定程度上減輕某一領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)，減少社會(huì)的不穩(wěn)定因素。但是，由于體制障礙、經(jīng)濟(jì)制約和人員素質(zhì)良莠不齊，西部農(nóng)村民間組織的處境比較尷尬，不僅數(shù)量少、實(shí)力弱、覆蓋面窄、存而不活、形同虛設(shè)，還面臨不合法的困境，這就極大地束縛了農(nóng)村社會(huì)中介組織的發(fā)展。為此，要大力扶持民間組織的發(fā)展，首先就要消除制度性障礙，出臺(tái)相關(guān)的法律政策，明確各種健康村民組織的合法地位，保障村民自組織權(quán)利。其次應(yīng)通過(guò)財(cái)政貼息、政策性低息貸款等方式在資金上進(jìn)行一定的幫扶和支持，幫助村民組織解決資金投入不足等問(wèn)題。同時(shí)，還應(yīng)強(qiáng)化政府對(duì)民間組織的服務(wù)理念，在組織建設(shè)和運(yùn)作環(huán)節(jié)上對(duì)這些組織進(jìn)行引導(dǎo)和幫扶，規(guī)范其運(yùn)作，促其健康發(fā)展。

第五，重視鄉(xiāng)村環(huán)保工作，深化土地制度改革，暢通村民利益表達(dá)渠道，降低鄉(xiāng)村治理的風(fēng)險(xiǎn)因素。在環(huán)保的問(wèn)題上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)加大農(nóng)村環(huán)保宣傳教育力度，加強(qiáng)環(huán)境污染監(jiān)督，走生態(tài)農(nóng)業(yè)和可持續(xù)發(fā)展道路；要制定相關(guān)法律法規(guī)，加大對(duì)農(nóng)村環(huán)境的綜合管理和整治力度，建立實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)境公共服務(wù)均等化的保障機(jī)制，完善環(huán)境補(bǔ)償制度，健全環(huán)境污染轉(zhuǎn)移的問(wèn)責(zé)制度，強(qiáng)化環(huán)境污染轉(zhuǎn)移的責(zé)任。在土地流轉(zhuǎn)的問(wèn)題上，應(yīng)明確土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，加快推進(jìn)宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記發(fā)證工作；應(yīng)確立更長(zhǎng)久的土地承包制度，增加土地收益，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有、集體土地產(chǎn)權(quán)的平等交易；應(yīng)加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，不得以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)為借口改變土地集體所有的性質(zhì)，不得改變土地用途，不能損害村民土地承包權(quán)益；還應(yīng)建立土地公積金制度解決“增減人與增減地”之間的困境。由于環(huán)境污染問(wèn)題和土地問(wèn)題都容易引發(fā)群體性事件和上訪事件，因而暢通村民利益表達(dá)渠道，使他們通過(guò)制度化的方式解決這些矛盾和糾紛就成為了當(dāng)務(wù)之急。這就要求做到：在人大代表中增加村民尤其是貧困村民代表的比例，擴(kuò)大村民的話語(yǔ)權(quán)；完善村民自治組織，避免村委會(huì)的過(guò)度行政化傾向，規(guī)范村委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的關(guān)系；完善基層政府的信訪制度，實(shí)行信訪公開聽證，建立有效的信訪溝通機(jī)制與責(zé)任追究機(jī)制，確保信訪制度的高效運(yùn)行；建立健全民主制度，使民主形式多樣化，擴(kuò)大村民有序的政治參與，為村民維護(hù)自身權(quán)益與參與農(nóng)村事務(wù)管理提供制度保障。［4］81

［1］J·米格代爾.村民、政治與革命——第三世界政治與社會(huì)變革的壓力［M］.李玉琪，袁寧，譯.北京：中央編譯出版社，1996：2.

［2］安東尼·吉登斯.現(xiàn)代性的后果［M］.田禾，譯.南京：譯林出版社，2011：7，102，105.

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［4］謝治菊.村民非制度化政治參與的現(xiàn)實(shí)審視與路徑優(yōu)化——基于西部民族地區(qū)的實(shí)證研究［J］.云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（3）：81.

［5］謝治菊.貧困民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)存在的主要問(wèn)題及對(duì)策——基于GP 鄉(xiāng)的實(shí)證分析［J］.理論與當(dāng)代，2009（3）：19.