揮政府在城市公用事業(yè)融資中服務職能

□ 云南 王紅曉

公用事業(yè)多元化融資，可以更好地滿足公用事業(yè)發(fā)展對資金的需求。政府在公用事業(yè)融資中的服務職能，主要體現(xiàn)在培育完善的資本市場和項目市場。目前，債務融資、項目融資和股權(quán)融資是城市公用事業(yè)比較常見的融資方式。為更好地吸引民間資本，支持城市公用事業(yè)發(fā)展，需要政府發(fā)揮服務職能，培育完善的資本市場和項目市場。

一、培育完善的資本市場

資本市場是資源配置的樞紐，建立完善的資本市場，既是長遠的目標，又是現(xiàn)實的任務，需要政府提供信用支持和制度支持。

1.信用支持。在發(fā)展中國家，即使具備了充足的國內(nèi)儲蓄，有了良好運作的資本市場，具備了公用事業(yè)的籌資工具和保證投資正常進行的法律和規(guī)章制度，也需要政府在公用事業(yè)利用資本市場籌資之初，對公用事業(yè)項目提供必要的信用支持，以吸引潛在的投資者，降低風險。

一般情況下，政府提供信用支持有以下幾種形式：（1）政策擔保，即建立保護私人投資的制度，并以法律制度規(guī)定公用事業(yè)融資各方必須以合同的方式聯(lián)合在一起，而政府必須保證已達成協(xié)議的貫徹落實。當發(fā)生貨幣兌付困難，國有企業(yè)支付違約，以及法律或規(guī)定發(fā)生變化的情況時，由政府提供擔保補償。由于這些擔保和支持都具有過渡性質(zhì)，因而必須設(shè)立減少擔保和擔保取消的規(guī)定。（2）注資擔保。即在項目融資期滿后，政府為保證債權(quán)人資產(chǎn)與負債的平衡而對項目的債務提供的資金擔保。（3）績效補助。即當項目的社會利益超過了公眾愿意支付的費用，從而造成項目的成本不能彌補，投資者無利可圖時；或當項目的邊際成本低于平均成本時（如水電站、不擁擠收費道路）；或當短期內(nèi)將收費提高到彌補成本的水平在政治上有風險時，政府可以提供補助。而一旦項目的收費可以彌補其成本時，政府補助就要減少，直至取消。（4）應變信用擔保。公用設(shè)施建設(shè)存在較大風險：一方面投資者很難全面把握有關(guān)項目的信息，包括制度、法律、規(guī)定及其它與項目有關(guān)的因素；另一方面，投資者要完全理解有限追索權(quán)項目的融資概念也不是一件容易的事情，所以私人投資很少投向工程量大，工期長的公用設(shè)施建設(shè)。在這種情況下，政府建立應變信用擔保支持機制就可以幫助投資者轉(zhuǎn)移這些風險。但政府的應變信貸支持要建立在嚴格的成本——效益分析基礎(chǔ)上，只有當使用這種支持的凈效益大于沒有這種支持的凈效益時，才可采用。政府不能承擔私人能夠承擔的風險，必須將政府的擔保限制在私人不能承擔的風險范圍內(nèi)；不能將政府的支持看作是參股，不能將這種擔保按商業(yè)規(guī)則提供。并且，由于這種擔保有可能將不該由政府承擔的商業(yè)風險轉(zhuǎn)移給政府，因而在設(shè)計擔保時，要加以限制。如，規(guī)定私人所有者承擔最初發(fā)生的損失；惡意尋求應變信貸的懲罰措施；擔保取消的規(guī)定等，這樣做的目的是保證政府資金真正用到企業(yè)經(jīng)營風險之外的風險擔保上。此外，有些公用設(shè)施在發(fā)展之初，出于風險問題的考慮，私人投資往往不足，政府資金投入是項目得以進行的保證。但在這種情況下政府直接承擔了項目建設(shè)和經(jīng)營風險，這種方式只能在不得已情況下才可使用，而且應與應變信貸擔保一樣，對其使用應有嚴格限制。

需要強調(diào)的是，政府在提供信用支持時應遵循以下原則：其一，信用支持只適用于那些沒有政府支持就無法在資本市場上融資的公用事業(yè)項目。其二，信用支持的設(shè)施只應針對公用設(shè)施項目融資需要政府幫助的時期，當國內(nèi)資本市場發(fā)展到可以自行為公用事業(yè)融資時，信用支持應馬上取消。其三，信用支持的目的是對項目的主要風險提供“保險”和幫助資本市場將資本價格確定在市場更容易接受的水平上。

2.制度支持。鑒于資本市場運作的復雜性和潛在的風險，不僅需要政府培育資本市場良性運作所需的各種因素，包括公用事業(yè)投資者、信用評級機構(gòu)等，同時，也需要政府建立資本市場健康發(fā)展所需要的一系列法規(guī)、制度，為公用事業(yè)融資提供制度上的支持。（1）盡快建立和完善資本市場的運作規(guī)則和準則，包括發(fā)行與上市的市場準入制度，上市公司的淘汰制度，信息披露的動態(tài)監(jiān)控與事后檢查制度，違規(guī)違法行為的量化標準和處罰標準，市場兼并的準則和自主原則。（2）在嚴格上市審查（財務審查和信用評級）前提下，擴大債券上市規(guī)模，增強債券流通性，建立風險約束機制和債券收益差別制度，使信譽等級與債券利率直接掛鉤。（3）建立、健全資本市場法律、法規(guī)，促進資本市場依法運作，健康成長。1999年7月1日正式實施的《證券法》以及證監(jiān)會已經(jīng)頒布的一系列市場規(guī)則為利用資本市場為公用事業(yè)融資創(chuàng)造了較好的法律環(huán)境。資本市場的運作有了法律的約束和規(guī)范，合法的投資活動和利益就有了法律的保護。

二、培育完善的項目市場

項目市場是公用事業(yè)融資所必需的構(gòu)成部分。項目市場不同于資本市場，它是由政府職能部門或市場中介組織按照政府規(guī)劃要求甄選公用事業(yè)項目并對各個公用事業(yè)項目進行歸類，提供關(guān)于項目的技術(shù)服務，完成項目前期準備工作并為投資者提供可供選擇的融資對象和目標的場所。

建立項目市場有利于政府發(fā)展公用事業(yè)及對城市公用事業(yè)投融資進行程序化管理，有利于減少政府、投融資主體的決策失誤，有利于提高投融資效率。但項目市場的建設(shè)需要很長時間的多方合作，如需要勘探、規(guī)劃、預算、可行性分析等部門和機構(gòu)的共同努力，才能完成建立項目市場的業(yè)務工作。

項目從前期的準備到建成和經(jīng)營，是一個不斷調(diào)整各方面關(guān)系的長期而又復雜的過程，它既涉及政府部門和私人企業(yè)之間的談判與合作，又牽涉許多其他相關(guān)部門和單位，如財政、稅收、土地管理、項目公司、貸款銀行、客戶、咨詢公司等相互關(guān)系的協(xié)調(diào)；它既涉及投資、金融、稅收、外匯等經(jīng)濟問題，也包括法律、社會公眾利益、環(huán)境保護等社會問題，需要政府進行協(xié)調(diào)和支持。具體來說，需要政府提供的支持主要集中在以下幾個方面：

1.行政支持。為了保證政府對項目的支持是具有連續(xù)性、直接性和有效性，需要在政府主管部門內(nèi)指定一個具體部門或一個專人擔任項目的指導，而且這種指導需通過法律或法規(guī)的形式予以明確，使其對政府其他部門在項目的實施中有足夠的政治影響力和必需的行政權(quán)力，以便能夠迅速有效地處理項目實施中出現(xiàn)的問題，維持項目正常的建設(shè)和運行。

2.法律支持。項目一般由多種合同構(gòu)成，合同的基礎(chǔ)來源于法律，沒有完善的法律作依據(jù)和保證，項目就不能成立。因此，政府應建立一個透明的法律和規(guī)章制度體系，包括項目的批準程序、投資者的權(quán)力、外匯管理、土地及公用設(shè)施管理、項目建設(shè)經(jīng)營的社會責任、合同管理以及稅收等方面。此外，對于大型的公用事業(yè)項目，考慮到它們常常涉及政府的壟斷以及其他許多特殊的要求，有時需要制定和頒布一個單獨的適合該項目的特殊立法，如英法海底隧道項目就制定了單獨的海峽隧道法案。

3.經(jīng)濟支持。對于以追求利潤最大化的外資和民間資本來說，項目收益是否能得到保證是他們最為關(guān)心的問題。由于項目通常是將其生產(chǎn)的貨物或服務出售給公用事業(yè)單位，或者直接出售給社會公眾，因此，需要政府提供收益保證。對于將貨物或服務出售給公用事業(yè)單位的情況，政府可以采取有其所屬的公用事業(yè)單位與項目公司直接簽訂購買合同的方式，以保證項目公司獲取足以支付項目債務本息和向股東派發(fā)股利的收益。一般在電力項目中較多采取的是這種方式。如英國國家大電網(wǎng)公司就與巴金電力有限公司簽訂了長期的供電購買合同。對于將項目提供的貨物或服務出售給社會公眾的情況，當貨物或服務收費低于某一最低限度時，政府就給予補償，公路、污水處理等項目一般都采取這種經(jīng)濟支持方式。

4.稅收優(yōu)惠。為保證項目的成功，政府往往要為項目規(guī)定特殊的稅收制度。一般做法是在特許期內(nèi)，不對項目公司征收地方所得稅，放棄支付給外國投資者利息和紅利的任何預扣稅，并對項目所需的外籍人員的薪資減征或免征地方所得稅。

5.政府要防止過度競爭，保護投資者的利益。私人企業(yè)在投資項目時，為了確保其在特許期內(nèi)得到足夠的收益，通常要求政府在該項目特許期內(nèi)，在同一地區(qū)不能再新建同類項目同其競爭。從有利于項目的發(fā)展來看，各國政府在同私人企業(yè)進行談判時，在不影響經(jīng)濟發(fā)展全局的情況下，一般都給私人企業(yè)提供防止過度競爭的保護。如英法海底隧道項目，英法政府保證在30年內(nèi)不再建設(shè)第二條海底隧道。