山東省高校分類管理的財(cái)政撥款模式構(gòu)想

王 玲，宋尚桂

(濟(jì)南大學(xué) 高等教育研究所，山東 濟(jì)南250022)

《山東省中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2011－2020年)》中已明確提出“建立高校分類體系，健全實(shí)行分類指導(dǎo)、分類管理和分類評(píng)估的新機(jī)制”的發(fā)展要求，然而，若想真正實(shí)現(xiàn)對高等學(xué)校的分類管理，構(gòu)建一個(gè)與高等學(xué)校分類管理相對應(yīng)的新型高等教育財(cái)政撥款模式十分必要。

一、高校分類管理財(cái)政撥款模式構(gòu)建的理念基礎(chǔ)

(一)高校分層撥款之前應(yīng)先分類撥款

目前，山東省的高等教育財(cái)政撥款政策主要是在高等學(xué)校分層基礎(chǔ)上構(gòu)建的，即根據(jù)“985”高校、“211”高校、省重點(diǎn)院校、地方普通高校和高職高專等幾個(gè)層次的劃分來進(jìn)行財(cái)政撥款。這種撥款政策的基本特點(diǎn)是高校所處的層次越高，獲得的財(cái)政撥款就會(huì)越多。從過去的實(shí)踐看，這種在分層基礎(chǔ)上進(jìn)行的財(cái)政撥款方式，對于激發(fā)高等學(xué)校間的質(zhì)量競爭確實(shí)起到了一定的作用，但是其弊端也是顯而易見的，如造成高校“同質(zhì)化”程度進(jìn)一步加重:各類型高校盲目地追求“大而全”，忽視特色化建設(shè);拼命“升格”、上層次，高職要升本科，本科想上碩士點(diǎn)，有了碩士點(diǎn)想上博士點(diǎn);“重科研、輕教學(xué)”，造成科研與教學(xué)發(fā)展的嚴(yán)重失衡，等等。這些弊端的存在是不可忽視的，若不及時(shí)消除將嚴(yán)重影響到全省高等教育事業(yè)的健康發(fā)展。眾所周知，現(xiàn)代大學(xué)被賦予了教學(xué)、科研和社會(huì)服務(wù)三大職能，然而對于這三大職能的實(shí)現(xiàn)，并非一所大學(xué)或一種類型大學(xué)所能全部做到的，實(shí)際上，大學(xué)職能的多元化已經(jīng)促進(jìn)了多類型大學(xué)的形成與發(fā)展，如隨著大學(xué)科研職能的形成，以柏林大學(xué)為代表的研究型大學(xué)逐漸發(fā)展起來;而隨著大學(xué)社會(huì)服務(wù)職能的形成，以威斯康星大學(xué)為代表的服務(wù)型大學(xué)也逐漸發(fā)展起來。因此，大學(xué)分類發(fā)展，確立不同的主體職能目標(biāo)不僅是大學(xué)健康、科學(xué)發(fā)展的一種必然要求，而且也是大學(xué)發(fā)展中的一個(gè)歷史性事實(shí)。所以對高等學(xué)校實(shí)施分類管理，在高校分層撥款之前先分類撥款更符合高等教育的發(fā)展規(guī)律。

(二)高校財(cái)政撥款必須兼顧公平與效率

目前我國這種只分層、不分類的財(cái)政撥款模式既存在公平性問題，也存在效率性問題。首先，在公平方面，單純的以科研水平為依據(jù)將高等學(xué)校分成三六九等，并以此為依據(jù)進(jìn)行財(cái)政撥款，對于不同類型的高等院校來說是不公平的。其次，在效率方面，在強(qiáng)調(diào)科研產(chǎn)出的財(cái)政撥款體制下，各類高校將發(fā)展的重心均放在科研上，讓本應(yīng)得到關(guān)注和發(fā)展的教學(xué)受到漠視與損害，這對于教學(xué)型高校和以技能培養(yǎng)為目標(biāo)的高職高專院校來說，無疑是一種舍本逐末的做法，將從根本上降低他們的辦學(xué)效率。另外，對于科學(xué)研究而言，當(dāng)前的這種撥款機(jī)制也不利于科學(xué)研究的真正繁榮。因?yàn)檫^于依賴于經(jīng)濟(jì)因素來刺激科學(xué)研究的發(fā)展很容易導(dǎo)致浮躁之風(fēng)盛行，事實(shí)上，這種現(xiàn)象已在我國高校內(nèi)出現(xiàn):無論哪種類型高校的教師都背上了沉重的科研負(fù)擔(dān)，為了完成科研任務(wù)，教師們只能“各顯神通”，不是花大價(jià)錢發(fā)文章，就是鋌而走險(xiǎn)進(jìn)行“學(xué)術(shù)造假”，高校領(lǐng)導(dǎo)們更是為跑課題費(fèi)盡了心思。因此，在構(gòu)建我省高校分類管理財(cái)政撥款制度時(shí)，必須樹立“兼顧公平與效率”之理念，以提升高校分類管理財(cái)政撥款模式設(shè)計(jì)的科學(xué)性。

(三)高等教育財(cái)權(quán)與事權(quán)應(yīng)進(jìn)一步統(tǒng)一

目前，我國仍然實(shí)行的是政府主管的高等教育財(cái)政撥款制度，在這種制度下，政府是撥款的主體，撥款的整個(gè)操作程序都要受到政府的直接干預(yù)，而教育部門不能直接掌握教育經(jīng)費(fèi)的預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行和決策，只能靠財(cái)政部門反饋。顯然，這種財(cái)權(quán)與事權(quán)相分離的撥款方式，容易導(dǎo)致高等教育發(fā)展過于依賴于政府導(dǎo)向，而忽視對高等教育發(fā)展自身規(guī)律的認(rèn)識(shí);容易削弱財(cái)政撥款對高等教育發(fā)展的宏觀導(dǎo)向作用;容易使我國高等教育的辦學(xué)自主權(quán)受到損害，高等學(xué)校常常為了獲得更多的財(cái)政撥款，不得不按照政府的意愿辦學(xué)，從而忽視自身的特色發(fā)展;同時(shí)，也容易導(dǎo)致政府有關(guān)部門只注重根據(jù)財(cái)力的大小來做教育預(yù)算，這種預(yù)算一般只是一種維持性教育預(yù)算而非發(fā)展性教育預(yù)算，這使教育經(jīng)費(fèi)支出和教育經(jīng)費(fèi)的管理效益難以得到保障。因此，山東省若想建立起高等教育分類管理體系，一個(gè)重要的前提就是要更大程度地促進(jìn)高等教育財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一，這樣教育部門才能更有效地行使職責(zé)。

二、高校分類管理的財(cái)政撥款模式設(shè)計(jì)

依據(jù)以上理念，本文嘗試構(gòu)建一種分類與分層相結(jié)合，成本與績效相結(jié)合，穩(wěn)定與發(fā)展相結(jié)合的多功能、體系化的財(cái)政撥款模式。此種財(cái)政撥款模式主要由省級(jí)政府的高校分類撥款和各類高校管理委員會(huì)的分層撥款兩個(gè)部分構(gòu)成，其基本的操作流程請見圖1所示。

圖1 山東省高校分類管理財(cái)政撥款模式操作流程

(一)省級(jí)政府的高校分類撥款

根據(jù)以上操作流程，省級(jí)政府的主要職責(zé)應(yīng)是對高等院校進(jìn)行分類性的財(cái)政撥款。但若想實(shí)現(xiàn)這種分類性的財(cái)政撥款，就必須對目前我國使用的“綜合定額+專項(xiàng)補(bǔ)助”的高等教育財(cái)政撥款方式進(jìn)行改革。

首先，在綜合定額部分應(yīng)對不同類型的學(xué)校進(jìn)行分別的成本核算。目前，我國政府對高等學(xué)校的撥款標(biāo)準(zhǔn)主要是參照生均成本確定的。所謂教育生均成本，是指一定時(shí)期內(nèi)每位學(xué)生為接受教育服務(wù)活動(dòng)所應(yīng)負(fù)擔(dān)的教育資源耗費(fèi)的價(jià)值，可以用教育總成本除以學(xué)生總數(shù)量來表示。［1］(P194)但是，我們知道，對于接受不同類型高等教育的學(xué)生而言，他們所需要的教育資源是不同的，因此，他們所耗費(fèi)的教育資源類型與價(jià)值也是不同的，例如對于基礎(chǔ)型大學(xué)而言，學(xué)生對教師科研水平的要求較高，所以需要提供更多的科研經(jīng)費(fèi)投入;而對于應(yīng)用型大學(xué)而言，學(xué)生對教師的教學(xué)水平以及學(xué)校的教學(xué)條件要求較高，所以需要將更多的人力、物力與財(cái)力投向教學(xué)。因此，為了確保生均撥款的公正性與客觀性，在給不同類型高校撥款時(shí)，應(yīng)依據(jù)其特點(diǎn)與實(shí)際需求進(jìn)行教育成本核算。

其次，用發(fā)展性撥款代替專項(xiàng)撥款。在“綜合定額+專項(xiàng)補(bǔ)助”的高等教育財(cái)政撥款模式中，“專項(xiàng)補(bǔ)助”主要是國家為保證各高校的一些重點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目而給予的財(cái)政補(bǔ)貼。但是，隨著我國各項(xiàng)高等教育改革措施的相繼出臺(tái)，各個(gè)學(xué)校的新上項(xiàng)目不斷增多，“專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)”撥款已遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于“綜合定額”，而且“專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)”核定行政性、隨意性較大、透明性不高，易造成各高校間的非正常性競爭;同時(shí)，由于專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)數(shù)額較大，還易使一些高校產(chǎn)生對上“等、靠、要”，對內(nèi)“管、卡、壓”等一系列不正?，F(xiàn)象。因此，筆者建議，取消“專項(xiàng)補(bǔ)助”撥款方式，代之以發(fā)展性撥款。所謂發(fā)展性撥款，是指政府基于各類高等學(xué)校的發(fā)展需求而進(jìn)行的一種財(cái)政撥款方式。發(fā)展性財(cái)政撥款應(yīng)堅(jiān)持“按需分配”的原則，注重不同類型高等學(xué)校的不同發(fā)展方向與發(fā)展需求。采用發(fā)展性財(cái)政撥款方式的關(guān)鍵在于正確評(píng)估各類型高校的發(fā)展方向與發(fā)展需求。在這方面，省政府在綜合評(píng)估國際國內(nèi)各類型高校的發(fā)展趨勢的同時(shí)，應(yīng)設(shè)立“各類型高校管理委員會(huì)”，為其收集、論證各類型高校的發(fā)展經(jīng)費(fèi)需求。在發(fā)展性撥款部分，可采用調(diào)研、論證數(shù)據(jù)支撐前提下的協(xié)商撥款模式。

(二)各類型高校管理委員會(huì)的分層撥款

各類型高校管理委員會(huì)是介于省政府和各類高校之間的一種組織機(jī)構(gòu)，它在政府與高校之間起到“緩沖器”的作用。各類型高校管理委員會(huì)應(yīng)主要由政府官員、教育專家、學(xué)者、工商界人士等人員組成。其主要職能是為政府制定各類型大學(xué)的財(cái)政計(jì)劃，明確各高校使用經(jīng)費(fèi)應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，并與評(píng)估機(jī)構(gòu)密切配合，將撥款與評(píng)估結(jié)果掛鉤，確保經(jīng)費(fèi)使用的效益和效率等。同時(shí)，它本身應(yīng)接受政府部門和社會(huì)的監(jiān)督。根據(jù)高等教育分類管理財(cái)政撥款模式的基本操作流程設(shè)計(jì)，省政府的高等教育財(cái)政撥款應(yīng)分撥給各類型高校管理委員會(huì)，然后再由各類型高校管理委員會(huì)分撥給相關(guān)高校。但與省級(jí)政府的分類撥款思路不同，各類型高校管理委員會(huì)應(yīng)主要實(shí)行分層撥款，因此，各類型高校管理委員會(huì)除了要對其所管理類型高校的辦學(xué)成本與發(fā)展需求進(jìn)行評(píng)估之外，還需要對高校的辦學(xué)效益進(jìn)行評(píng)估，并將撥款與評(píng)估結(jié)果掛鉤，以實(shí)現(xiàn)分層次撥款?？傊黝愋透咝９芾砦瘑T會(huì)的分層撥款部分，應(yīng)采取“成本撥款+績效撥款+專項(xiàng)撥款”的撥款模式，此種模式一方面可以有效地保證各類高校的實(shí)際辦學(xué)需求，一方面還有利于促進(jìn)同類高校間的質(zhì)量競爭，從而形成多類型高校并進(jìn)齊發(fā)的良好局面。而為了促進(jìn)各類型高校管理委員會(huì)的分層財(cái)政撥款的順利實(shí)現(xiàn)，山東省應(yīng)首先完善以下兩方面的工作。

第一，促進(jìn)高等教育社會(huì)評(píng)估中介機(jī)構(gòu)的建立與發(fā)展。山東省應(yīng)積極促進(jìn)高等教育社會(huì)評(píng)估中介機(jī)構(gòu)的建立與發(fā)展，以便為各類高等教育管理委員會(huì)提供高校的質(zhì)量評(píng)估數(shù)據(jù)，作為高校分層撥款的依據(jù)。具體發(fā)展建議如下:①政府應(yīng)出臺(tái)優(yōu)惠政策、技術(shù)支持與資金支持，積極扶持高等教育社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的發(fā)展，提高社會(huì)力量舉辦高等教育社會(huì)評(píng)估中介機(jī)構(gòu)的積極性。②政府要加快高等教育評(píng)估中介機(jī)構(gòu)方面的法制建設(shè)。只有政府為高等教育評(píng)估中介機(jī)構(gòu)“正其名”，評(píng)估中介機(jī)構(gòu)才能“言必順”，同時(shí)，高等教育社會(huì)評(píng)估中介的社會(huì)形象與社會(huì)地位也需要法律的維護(hù)與確立，其行為也需要運(yùn)用法律予以規(guī)范。③政府應(yīng)加強(qiáng)對高等教育社會(huì)評(píng)估中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估的能力，這是政府履行宏觀指導(dǎo)職責(zé)的重要基礎(chǔ)，也是提升高等教育社會(huì)評(píng)估中介機(jī)構(gòu)的社會(huì)公信力的必然要求。

第二，加強(qiáng)不同類型高校的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的研究。在目前高等教育社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)發(fā)展還很不完善的情況下，山東省教育主管部門的首要任務(wù)是要加強(qiáng)對不同類型高校的績效評(píng)估指標(biāo)體系的研究，此工作可委托各類型高校管理委員會(huì)來做。在構(gòu)建不同類型高校的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)，應(yīng)注意以下兩個(gè)問題:①科研評(píng)估問題。當(dāng)前，教學(xué)與科研是區(qū)分大學(xué)類型的一個(gè)重要指標(biāo)，如把大學(xué)劃分為研究型、教學(xué)型、教學(xué)研究型等幾種類型。然而，這種分類方式，似乎容易引導(dǎo)人們把科研與教學(xué)看成是一個(gè)矛盾體或?qū)α⒚妗Ｊ聦?shí)上，無論任何類型的大學(xué)都不可能把科研與教學(xué)截然分開，兩者均是大學(xué)的內(nèi)在要求與根本性標(biāo)志，只是不同類型大學(xué)對科研類型與教學(xué)的要求不同而已，因此，針對不同類型科研使用不同評(píng)估指標(biāo)是十分必要的。②專業(yè)評(píng)估問題。在專業(yè)評(píng)估問題上，我們?nèi)匀灰枰浴翱蒲兴健睘橹饕獦?biāo)準(zhǔn)的評(píng)估思想，因?yàn)樯鐣?huì)行業(yè)對于不同類型高校的專業(yè)發(fā)展是有著不同需求的，如對于基礎(chǔ)型大學(xué)的專業(yè)發(fā)展，社會(huì)各行業(yè)希望他們能為其提供優(yōu)質(zhì)的研究型人才;而對于應(yīng)用型大學(xué)的專業(yè)發(fā)展，社會(huì)各行業(yè)則希望他們能夠?yàn)槠涮峁﹥?yōu)質(zhì)的技術(shù)型人才。

三、高校分類管理財(cái)政撥款模式實(shí)現(xiàn)所需的輔助措施

高校分類管理財(cái)政撥款模式是對現(xiàn)有高等教育財(cái)政撥款模式的一種改革，若想順利實(shí)現(xiàn)必須有諸多輔助措施的支持。

(一)政府應(yīng)積極推動(dòng)立法建設(shè)，做到依法撥款、依法評(píng)估

根據(jù)國際高等教育發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)高等教育財(cái)政撥款立法和高等教育評(píng)估立法一直是促進(jìn)高等教育科學(xué)發(fā)展的重要手段。雖然近些年我國也陸續(xù)出臺(tái)了一些關(guān)于教育評(píng)估的法律和行政法規(guī)，但是，這些法律法規(guī)仍不完善，如未對高等教育社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的法律地位做出明確規(guī)定，仍缺乏高等教育撥款方面的立法，等等。法律武器的缺失必將給高等教育財(cái)政撥款改革以及高等教育社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的發(fā)展造成諸多的阻礙。筆者認(rèn)為，山東省應(yīng)從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)高等教育財(cái)政撥款和高等教育評(píng)估方面的法律建設(shè):第一，加強(qiáng)有關(guān)高等教育分類財(cái)政撥款的法律建設(shè)。從引導(dǎo)高等教育的分類發(fā)展、科學(xué)定位視角來看，沒有任何手段能比立法更有力量，可以給予各類型高校以更多的發(fā)展信心與保障;第二，加強(qiáng)有關(guān)各類型高校管理委員會(huì)的立法建設(shè)。各類型高校管理委員會(huì)的撥款職責(zé)、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管責(zé)任等方面都應(yīng)該從法律層面上予以明確的界定，這樣才能實(shí)現(xiàn)依法管理、依法撥款、避免撥款的隨意性，同時(shí)，也應(yīng)對各類型高校管理委員會(huì)及其各種活動(dòng)的法律地位予以明確的界定，從而確保各類型高校管理委員會(huì)的獨(dú)立性與公正性;第三，加強(qiáng)有關(guān)高等教育社會(huì)評(píng)估的立法建設(shè)。在目前我國教育評(píng)估中介機(jī)構(gòu)體系的建立和完善過程中，還需要通過法律形式來規(guī)范評(píng)估中介機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)作方式，這樣才有利于評(píng)估體系的發(fā)展，少走彎路，也有利于中介機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)開展和自身的發(fā)展，而且只有通過立法才能確立評(píng)估中介機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性，使其評(píng)估結(jié)果得到社會(huì)認(rèn)可和國際承認(rèn)，也是高等教育與國際接軌的先決條件。［2］

(二)改變撥款決策模式:從“科層主導(dǎo)”邁向“高校參與”

目前，我國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的財(cái)權(quán)、事權(quán)的不統(tǒng)一以及教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算等級(jí)較低的狀況已經(jīng)造成了一系列問題，如，教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算數(shù)量相對彈性較大，缺乏透明度，直接影響著高等教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)的穩(wěn)定性和分配的公平性;高等教育財(cái)政撥款與高等教育發(fā)展之間相脫節(jié);教育部門無權(quán)行使有效的宏觀管理權(quán)與調(diào)控權(quán)，造成教育資源浪費(fèi)等。為了促進(jìn)這些問題的解決，在財(cái)政撥款決策方面必須改變目前這種“科層主導(dǎo)”的狀態(tài)，積極地促進(jìn)多元角色的參與，尤其是促進(jìn)高校的廣泛參與。事實(shí)上，增加高等教育機(jī)構(gòu)的撥款決策參與度，正是當(dāng)代西方國家教育財(cái)政改革的一大亮點(diǎn)，如德國高等教育機(jī)構(gòu)就在擴(kuò)大高等教育財(cái)政撥款參與權(quán)方面做了諸多的努力:①增加高等教育機(jī)構(gòu)參與州高等教育規(guī)劃過程的人數(shù)，讓更多的高等教育機(jī)構(gòu)學(xué)術(shù)人員參與到高等教育規(guī)劃和預(yù)算的編制過程中去，以使所編制的高等教育財(cái)政撥款預(yù)算更加充分地反映高等教育發(fā)展的實(shí)際需求。②在高等教育預(yù)算的編制過程中，讓高校人員更多地行使參加聽證、參會(huì)、提建議等活動(dòng)的權(quán)利。③依據(jù)高等教育預(yù)算對高?；顒?dòng)影響的大小確定預(yù)算事項(xiàng)進(jìn)行的先后順序。與高校教學(xué)和科研關(guān)聯(lián)度越高的政府預(yù)算編制，高校學(xué)術(shù)人員的參與權(quán)就應(yīng)越大，州政府的干預(yù)則應(yīng)越少。④就高等教育財(cái)政撥款而言，政府部門的預(yù)算編制原則和方法力求簡明實(shí)用。在預(yù)算編制時(shí)，應(yīng)該充分考慮高校規(guī)劃的因素。政府部門注重制定基本框架，關(guān)注宏觀管理，而將細(xì)節(jié)確定的權(quán)限留給高等教育機(jī)構(gòu)。［3］

(三)加大教學(xué)投入，重塑教學(xué)與科研關(guān)系

教學(xué)發(fā)展與科研發(fā)展一樣需要大量資金的支持，尤其對理工科的教學(xué)而言更是如此，然而，我國高校在當(dāng)前以科研為主要價(jià)值取向的高等教育管理體制下，不得不把大量的資金投到科研上，有時(shí)甚至挪用教學(xué)資金來發(fā)展科研，這就導(dǎo)致了本應(yīng)相輔相成的教學(xué)與科研的關(guān)系演變成當(dāng)前的這種“此消彼長”的資源競爭關(guān)系。以清華大學(xué)、北京大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)和上海交通大學(xué)為例，2001年這4所高校的教學(xué)投入占教育經(jīng)費(fèi)的比例分別為79%、88%、77%和57%，到2004年，這一數(shù)字則分別下降為67%、80%、75%和33% ，而科研投入占教育經(jīng)費(fèi)比例則呈現(xiàn)逐年上升的趨勢。［4］因此，在構(gòu)建高校分類管理財(cái)政撥款模式時(shí)，一方面應(yīng)加大對各類型高校，尤其是以教學(xué)為主的高校的教學(xué)投入;另一方面則應(yīng)建立相關(guān)的監(jiān)管制度，以確保教學(xué)財(cái)政撥款被用在教學(xué)上。首先，可以通過分類型、分學(xué)科、分專業(yè)進(jìn)行生均成本測算、在不同類型高校中實(shí)施不同的“質(zhì)量工程”，以及將一部分撥款權(quán)適當(dāng)分配給學(xué)生與家長等措施來促進(jìn)教學(xué)投入的提升;其次，可以通過將教學(xué)財(cái)政撥款與科研財(cái)政撥款分開、加強(qiáng)教學(xué)資金使用效率監(jiān)管機(jī)制建設(shè)，以及充分發(fā)揮各類型高校管理委員會(huì)的指導(dǎo)、監(jiān)督之職等方式提升高校教學(xué)經(jīng)費(fèi)的使用效率。

［1］王培根.高等教育經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.北京:經(jīng)濟(jì)管理出版社，2004.

［2］汪雁.試析中國高等教育評(píng)估中介機(jī)構(gòu)的構(gòu)建［D］.南京:東南大學(xué)，2005.

［3］李國俊.北京市屬高等學(xué)校財(cái)政撥款模式研究［D］.北京:北京工業(yè)大學(xué)，2007.

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