對中心城區(qū)基礎設施投融資規(guī)劃的思考——以黃山市為例

凌家琪

（黃山市城市建設投資（集團）有限公司，安徽 黃山245041）

一、投融資規(guī)劃在中心城區(qū)建設發(fā)展中的指導性作用

投融資規(guī)劃是以城市規(guī)劃為基礎，以科學落實城市發(fā)展戰(zhàn)略為目標，以系統(tǒng)工程的統(tǒng)籌兼顧方法為手段，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為基本原則，以城市開發(fā)所涉及的土地儲備和供應及各類基礎設施、公共服務設施、公益設施項目的投資、融資、建設工作為統(tǒng)籌對象，以政策、法規(guī)、資源、資金等為輸入，以管理體制設計、參與主體分工機制建立、參與主體利益平衡、各類建設時序安排等為輸出的城市開發(fā)建設管理技術工作。

投融資規(guī)劃是一個系統(tǒng)性工程，它必須遵循一些原則：其一，系統(tǒng)性原則。城市開發(fā)是一個開放的復雜的系統(tǒng)，研究城市開發(fā)工作要應用系統(tǒng)的觀點和方法。其二，均衡性原則。在規(guī)劃中要充分保證城市建設投資及融資的資金平衡。其三，穩(wěn)健性原則。城市開發(fā)過程中，政府需適度負債和超前投入城市公共及公益性基礎設施等建設。但負債的規(guī)模及未來市場評估要遵循穩(wěn)健性原則，以免給地方財政造成風險。其四，可操作性原則。投融資規(guī)劃的主要目的是用于指導城市開發(fā)的具體工作。[1]

黃山市中心城區(qū)基礎設施投融資規(guī)劃是綜合謀劃未來一定時期內中心城區(qū)需要市本級財政城建資金投資建設項目的規(guī)模和資金需求的工程，其目的是充分盤整可為黃山市城市建設投資 （集團）有限公司（以下簡稱“黃山市城投公司”）利用的資源及經(jīng)營性收益，增強黃山市城建投融資工作的計劃性、預見性，提出科學可行的投融資方案以指導公司的投融資工作。黃山市城投公司作為市本級財政城建資金的運行主體，面對黃山市構建“現(xiàn)代國際旅游城市”戰(zhàn)略目標以及新安江延伸段綜合工程、高鐵站前新區(qū)綜合開發(fā)等重點項目和中心城區(qū)基礎設施項目建設的需要，承擔的投資建設任務艱巨，相應地需要一定的融資規(guī)模。與此同時，黃山市城投公司歷史上積累的近20 億元負債已相繼進入還款高峰期，一旦投資、融資及還本付息等資金斷鏈，將會影響政府信用和財政安全。因此，為確保城建資金平衡，規(guī)避財政金融風險，也為進一步建設更高標準的現(xiàn)代化國際旅游城市提供資金保障，黃山市政府決定編制未來6年（2009-2014）中心城區(qū)城市基礎設施投融資規(guī)劃。

黃山市中心城區(qū)基礎設施投融資規(guī)劃以黃山市城市發(fā)展戰(zhàn)略與城投公司發(fā)展戰(zhàn)略研究為起點，一方面明確了市本級財政城建資金服務于構建“現(xiàn)代國際旅游城市”核心發(fā)展戰(zhàn)略的要點，以銜接投資項目的選擇和土地開發(fā)優(yōu)先度評估等工作；另一方面將深入研究各地城投公司發(fā)展歷史與現(xiàn)狀，提煉自己未來5-10年的發(fā)展定位、目標、指導思想和戰(zhàn)略實施要點，為投融資規(guī)劃的編制提供若干參考，同時還要整理歷史債務（包括還本付息計劃）并明確當前重要財務情況，以備與未來投融資資金運行方案的編制相銜接。

二、黃山市中心城區(qū)城市基礎設施投融資規(guī)劃的影響因素

黃山市中心城區(qū)城市基礎設施投融資規(guī)劃是一個專項規(guī)劃，它既要符合黃山市總體規(guī)劃，發(fā)展目標盡可能量化，發(fā)展任務具體明確、重點突出，又要根據(jù)具體的地域特點，使政策措施具有可操作性。但在實施時，由于外部條件環(huán)境變化很快，給黃山市中心城區(qū)城市基礎設施投融資規(guī)劃的實施也帶來一定的影響，其顯著表現(xiàn)是投融資規(guī)劃受外部條件及宏觀政策的影響較大，主要表現(xiàn)在兩個方面。

其一，黃山市中心城區(qū)城市基礎設施投融資規(guī)劃是建立在許多假設條件基礎上的，如果這些條件或政策發(fā)生變化，相應的規(guī)劃內容則需要進行修正與調整。以征地成本和動遷費用的增漲為例，征地成本由初始設定的9 萬元/畝增加到現(xiàn)在的15 萬元/畝，動遷費用由初始設定的1700 元/平方米提高到目前的3200 元/平方米，且有繼續(xù)增長的趨勢，這些隨著經(jīng)濟形勢變化的數(shù)據(jù)無疑對投融資規(guī)劃的具體實施提出新的難題，同時由于各種原因而導致的拆遷難度加大也進一步促成了總體成本的提升。在這種由市場價值規(guī)律操控的變數(shù)中，要想如期完成規(guī)劃的內容就必須依靠提升預算成本來解決，這在制定規(guī)劃初期也是不可規(guī)避的問題。

其二，投融資規(guī)劃的某些具體內容直接受宏觀經(jīng)濟調控影響，具有較大的不確定性。一方面，作為政府融資平臺的城投公司，其所有債務都由財政兜底，其償還來源是土地出讓收益，而直接影響土地出讓收益的是土地市場即房地產(chǎn)市場。近幾年來，國家在對房地產(chǎn)市場進行調控的同時也加強了土地的管理，這便直接加大了城投公司償債的風險。另一方面，投融資規(guī)劃中對未來融資數(shù)額的估量也受國家經(jīng)濟調控的制約，表現(xiàn)出不穩(wěn)定性。如2010年6月國務院下發(fā)《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》后，政府相關部門及銀監(jiān)會陸續(xù)出臺對政府平臺公司清理、整頓、整改等相關文件，各商業(yè)銀行幾乎對平臺公司停止了貸款。黃山市城投公司的融資也從2010年最頂峰的15.1億元下降到2011年的5.74 億元。這種大幅的資金縮減極大地影響了城投公司的規(guī)劃發(fā)展，也使其對城市基礎設施的開發(fā)和建設處于舉步維艱的境地。

從上述可以看出，投融資規(guī)劃實施的效力遠比不上國家法律、法規(guī)及城市總體規(guī)劃的效力。投融資規(guī)劃中設字的初始條件也跟不上外部客觀環(huán)境變化快。實際上，投融資規(guī)劃是采用系統(tǒng)工程對城市投融資工作進行綜合統(tǒng)籌的過程。規(guī)劃的核心是投融資平衡，這種平衡是動態(tài)的，即在動態(tài)中保持平衡，在平衡中進行修正，并呈螺旋式上升態(tài)勢，具體的規(guī)劃工程不僅是一種理念和工作思路的融合，也是踐行科學發(fā)展觀指導城市投融資工作的具體體現(xiàn)。

三、黃山市中心城區(qū)城市基礎設施投融資規(guī)劃的對策思考

結合黃山市的市情，根據(jù)投融資規(guī)劃工作的要點，可以將黃山市中心城區(qū)基礎設施投融資規(guī)劃分為四項專題：第一：建設項目與投資。在具體調查分析的基礎上謀劃未來6年需黃山市市本級財政城建資金投資的項目，建立項目庫，完善項目信息，評估各項目投資規(guī)模及實施優(yōu)先度。第二：土地儲備出讓。估算投融資規(guī)劃空間范圍內未來可儲備和出讓的經(jīng)營性用地規(guī)模，對其出讓收益進行評估，并研究各片區(qū)土地開發(fā)的輕重緩急。第三：可利用資源性質及收益。需要盤整出包括經(jīng)營性用地在內的各類可為市本級財政城建資金所利用的資源，并評估其未來5年的收益規(guī)模。第四：融資需求及實施。這需要在與模型輸出結果的互動檢驗中完成，并確定未來6年城投公司融資方案，進而形成市本級財政城建資金平衡方案。資金平衡方案經(jīng)綜合評估通過后，相應形成投融資規(guī)劃最終方案，包括未來5年項目投資計劃、土地儲備出讓計劃、資源收益實現(xiàn)計劃、再融資計劃以及風險評估等。

圖1 投融資規(guī)劃編制方法及流程示意圖

在具體的操作中，要加大土地資源以外的資產(chǎn)運營力度，提高經(jīng)營性收入比重，增強公司造血能力，提高風險防范能力，這樣才能確保規(guī)劃可持續(xù)地健康發(fā)展。任何一個行政區(qū)域都是有邊界的，靠不斷圈地、賣地是不能做到可持續(xù)發(fā)展的，而土地也是一種稀缺資源，總有賣完的時候，因此需要引入社會資本，改善股權結構，提高資金使用效率，降低項目投入成本。在具體的投融資規(guī)劃過程中，可以將公司股權向社會轉讓，這樣既可改善法人治理結構，又可解決資金需求問題。在規(guī)劃中引入市場化管理模式，擴大投融資建設平臺，允許和鼓勵多種模式的經(jīng)營方式進入公用事業(yè)或有盈利預期的基礎設施投資。對于公益項目，尤其是一些準公益項目通過民間資本來建設，即采取BOT 方式。項目建成后，政府規(guī)定在一定期限內，經(jīng)營收益歸投資者，不足部分由政府給予補貼或獎勵。只有按市場化運營并提高經(jīng)營性收入，增強自身造血功能，才能真正做到投融資平衡，確保公司可持續(xù)發(fā)展。

需要注意的問題是，黃山市中心城區(qū)城市基礎設施投融資規(guī)劃的目的是保持相對平衡的投資融資環(huán)境，以減低財政風險，維護政府信譽，但目前政府地方領導實行任期制，普遍存在短期行為，不可避免地也會產(chǎn)生規(guī)劃過度的問題?；诖耍瑧L險預警機制，將公司的償債資金列入黃山市人大批準的財政預算中。黃山市財政部門參照外地城投公司的先進經(jīng)驗，建立科學的指標體系，如采用債務率≤100%、償債率≤15%等指標體系，建立風險預警機制，以控制財政風險及公司的融資規(guī)模。另外建立重大項目公示制度也可以在一定程度上規(guī)避這種風險。在建設公益項目之前，應建立公示制度，聽取百姓的意見，在建設過程中受百姓的全程監(jiān)督，最好列入人大監(jiān)督范疇，這樣才能真正管好用好全體納稅人的錢，防止拆了建、建了再拆等極大浪費現(xiàn)象的發(fā)生。

投融資規(guī)劃的目的是切實地提高黃山市城投公司的投融資實力，增強其償債能力和抗風險能力。從根本上講，只有賦予城投公司更多的可利用資源、更大的國有資產(chǎn)運作權限，才能使其擺脫“借債還債”的狀態(tài)，做大做強黃山市市本級這一城建投融資平臺。

[1]李偉，陳民，等.投融資規(guī)劃[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2009.