老撾水電項目環(huán)境與社會影響評價制度研究

王波雷 王鵬飛

（中國水電顧問集團西北勘測設(shè)計研究院移民規(guī)劃設(shè)計分院 陜西 西安 710065）

隨著中國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，國內(nèi)水電站工程開發(fā)的不斷深入，國內(nèi)水電工程布局的基本劃定，因此中國水電站開發(fā)公司進(jìn)入國外已成為不可阻擋的趨勢。老撾國家水能資源理論蘊藏量為30000MW，技術(shù)開發(fā)量為23470MW，截止目前，已開發(fā)1870MW，占可開發(fā)量的8%[1]，水電開發(fā)潛力巨大。老撾毗鄰我國云南省，因此老撾將成為我國水電開發(fā)企業(yè)投資海外的重要區(qū)域之一。

老撾屬于欠發(fā)達(dá)國家，其自身經(jīng)濟、技術(shù)實力較弱，老撾水電站工程以往大多由國外公司特別是西方國家（如意大利、日本、法國等）投資修建，因此其環(huán)境與社會影響評價一般由國外公司聘請國際上的咨詢機構(gòu)獨立進(jìn)行（如挪威咨詢公司、法國羅納公司），或者以國際公司為主導(dǎo)，老撾本地咨詢公司配合進(jìn)行，近年來老撾本土也成長起來一些咨詢機構(gòu)（如老撾NCC、Earth等公司），進(jìn)行環(huán)境與社會影響評價獨立評價。由于受國際公司，尤其是受西方國家公司，影響較大，因此，老撾國家水電站工程環(huán)境及社會影響評價制度基本上參照西方發(fā)達(dá)國家國際公司的評價體系，同時也結(jié)合本國國情形成了一套獨具特色的環(huán)境與社會評價制度。因此，研究老撾的環(huán)評制度，不僅對于完善我國的環(huán)評制度，同時對于我國境外水電站項目投資的環(huán)評工作都具有重要的借鑒意義。

環(huán)境與社會影響評價（ESIA）包括環(huán)境影響評價（EIA）和社會影響評價（SIA）兩部分內(nèi)容，是指對規(guī)劃和建設(shè)項目實施后可能對環(huán)境與社會造成的影響進(jìn)行分析、預(yù)測和評估，提出預(yù)防或者減緩不良環(huán)境影響的對策和措施，并進(jìn)行跟蹤監(jiān)測的方法與制度的總稱。水電項目涉及面較廣，對環(huán)境和社會的影響較為顯著，因此開展環(huán)境與社會影響評價顯得尤為重要。

1 老撾ESIA依據(jù)

老撾的環(huán)境與社會影響評價制度的依據(jù)主要是法律、法規(guī)及法令[2-6]。

法律主要有：《環(huán)境保護(hù)法》（No.02/99/NA，1999）、《 電 力 法 》（No.02/99/NA，1999）、《土地法》（2003）、《森林法》（No.06/NA，2007）、《野生動物與水生物法》（No.07/NA，2007）、《文化、歷史與自然遺產(chǎn)保護(hù)法》等，這些法律都是進(jìn)行環(huán)境與社會影響評價的參考依據(jù)。法規(guī)及法令主要有《環(huán)境影響評價法規(guī)》（No.112/PM，2010）和《工程建設(shè)影響的移民補償和安置的法令》（192/PM，2005）。

其中比較重要及操作性較強的兩個文件是《環(huán)境影響評價法規(guī)》（2010）及《工程建設(shè)影響的移民補償和安置的法令》（No.2432/STEA，2005）。

《環(huán)境影響評價法規(guī)》是專門針對環(huán)境影響評價（EIA）工作而制定的法規(guī)。該法規(guī)較早的版本為2000年頒布《環(huán)境評價規(guī)范（No.1770/WREA）》（3/10/2000），老撾工業(yè)技術(shù)部參照此規(guī)范，另行制定了《老撾人民民主共和國電力項目環(huán)境評價實施細(xì)則（No.447/MIH）》（20/11/2001），以對老撾境內(nèi)電力項目的環(huán)評工作進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定。這里的電力項目是指建造或安裝任何發(fā)電設(shè)備的有關(guān)電力行為，包括水電、火電、太陽能和風(fēng)電項目，以及輸電線路、變電站和相關(guān)的設(shè)備設(shè)施?？v觀該實施細(xì)則，與《環(huán)境影響評價法規(guī)》的內(nèi)容大同小異，只是特別規(guī)定了老撾電力司為電力項目實施環(huán)境評估的首要責(zé)任單位。

《補償與安置法規(guī)》（No.2432/STEA，2005）規(guī)定了減輕項目的不利社會影響的措施，對重置土地、動產(chǎn)和不動產(chǎn)所帶來損失進(jìn)行補償?shù)脑瓌t。該法規(guī)要求對于建設(shè)項目要進(jìn)行社會影響評價（SIA），如果涉及到一定數(shù)量的移民，還需要編制專門的移民安置計劃（RAP）。

2 老撾ESIA工作程序

老撾的ESIA工作包括環(huán)境評價和社會評價兩個方面，雖然《環(huán)境影響評價法規(guī)》（2010）僅針對環(huán)境影響評價（EIA）制定了相應(yīng)的工作程序，但是在實踐中社會影響評價（SIA）方面的內(nèi)容也合并在該程序框架內(nèi)進(jìn)行，形成一整套豐富而完整的ESIA體系。

2.1 ESIA基本程序

一般來講，老撾水電項目的環(huán)境與社會影響評價需要經(jīng)過以下步驟：①項目建議→②項目環(huán)境篩選→③準(zhǔn)備IEE報告→④審核并通過IEE報告→⑤根據(jù)初步環(huán)評結(jié)果準(zhǔn)備ESIA報告→⑥審核并通過ESIA報告→⑦執(zhí)行EMMP與SMMP→⑧項目監(jiān)督和評價。

在以上程序中，IEE報告即初步環(huán)境影響評價。經(jīng)過項目建議及環(huán)境篩選以后，被認(rèn)定為需要進(jìn)行環(huán)境評價的項目，必須首先完成IEE報告。在IEE報告中，如果推斷不需要進(jìn)行詳細(xì)的ESIA工作，則需要在報告中包含EMMP（環(huán)境管理與監(jiān)督計劃）的內(nèi)容；如果推斷需要進(jìn)行詳細(xì)的ESIA工作，則需要在報告中包含ESIA的工作大綱（TOR）。

ESIA基本程序涵蓋了水電項目的整個周期，具體對應(yīng)關(guān)系如表1所示。

2.2 ESIA各方職責(zé)

在水電項目的ESIA工作中，工業(yè)技術(shù)部和電力司對項目負(fù)責(zé)，電力司是該項目實施環(huán)境評估的首要責(zé)任單位。而水資源與環(huán)境部（WREA）則對ESIA報告進(jìn)行技術(shù)把關(guān)。具體職責(zé)見表2所示。

對于可研階段的ESIA報告，應(yīng)充分征求縣級和省級政府意見，并得到縣級和省級政府的許可，最后國家水資源與環(huán)境部負(fù)責(zé)審核并批準(zhǔn)該項目的ESIA報告。

2.3 ESIA報告組成

ESIA報告包括環(huán)境部分和社會部分。根據(jù)各個項目的影響程度不同，ESIA報告的組成會有一定的差別，但基本都會涵蓋EIA、EMMP、SIA和SMMP四個部分。

（1）環(huán)境部分。環(huán)境部分的報告包括環(huán)境影響評價（EIA）和環(huán)境管理與監(jiān)控計劃（EMMP）。在EMMP中，需要明確：①在項目建設(shè)過程中，為減少環(huán)境破壞而采取的環(huán)境保護(hù)措施；②安排機構(gòu)，劃分責(zé)任，制定進(jìn)度以執(zhí)行環(huán)境治理計劃；③項目建設(shè)及運行過程中的環(huán)境監(jiān)控和評估程序，以及執(zhí)行環(huán)境治理計劃的預(yù)算。另外，環(huán)境部分還可能涉及到健康影響評價（HIA）。

（2）社會部分。社會部分的報告包括社會影響評價（SIA）和社會管理與監(jiān)控計劃（SMMP）。如果涉及到200人或以上的移民，還需要制定移民安置規(guī)劃（RAP）；如果移民人數(shù)少于200人，則只需在SMMP中進(jìn)行體現(xiàn)，不需要專門的RAP報告。另外，如果水電項目涉及到的少數(shù)民族問題比較突出，還需要編制少數(shù)民族發(fā)展計劃（EMDP）。

如果水電項目涉及到老撾湄公河干流，由于湄公河屬于國際性河流，根據(jù)《湄公河委員會公約》（1995）以及其他法規(guī)的要求，還需要協(xié)調(diào)影響涉及國家開展跨邊界環(huán)境與社會影響評價（TBESIA）和累積影響評價（CIA）。

3 與國內(nèi)環(huán)評工作的比較

老撾水電項目的ESIA工作與中國的環(huán)評工作相比較，有著較為明顯的特色。這種特色主要來自于老撾ESIA制度的西方背景，在這種背景下，環(huán)境問題被置于一個非常重要的位置，是工程建設(shè)過程中一個非常重要的因素。從總體上來看，老撾水電項目的ESIA有如下幾個方面的特色：

3.1 環(huán)境與社會評價相融合

在老撾的ESIA中，環(huán)境部分與社會部分的報告關(guān)系緊密的一個整體，缺一不可。但是在中國的水電項目中，環(huán)境社會評價與移民安置分為兩部分獨立進(jìn)行，環(huán)境影響評價往往只關(guān)注環(huán)境部分，社會評價退縮成為環(huán)評的一個章節(jié)。對于社會評價中包含的移民安置規(guī)劃則是由專門的水庫移民專業(yè)來完成，對環(huán)境與社會影響關(guān)注較少。

環(huán)境與社會評價相融合，可以更為完整的展現(xiàn)項目對人類環(huán)境產(chǎn)生的影響。在最早賦予環(huán)評法律地位的美國《國家環(huán)境政策法令》（1969），以及日本國際協(xié)力機構(gòu)（JICA）的《考慮環(huán)境與社會影響指導(dǎo)大綱》（2004）中，都提出需要評價的人類環(huán)境既包括自然與物質(zhì)環(huán)境，也包括人類環(huán)境。但是不可否認(rèn)，將環(huán)境與社會評價相融合也會導(dǎo)致一些問題，例如評估主體的資格確認(rèn)問題。環(huán)境影響評價和社會影響評價所需要的專業(yè)理論和方法差異較大，是否需要不同的專業(yè)團隊分別開展評價[7]？因此，環(huán)境與社會評價相融合仍然是一個值得進(jìn)一步研究的問題。

3.2 注重公眾參與機制

在老撾的ESIA中，公眾參與（PI）是一項非常重要的內(nèi)容。老撾《電力項目環(huán)境評價實施細(xì)則（No.447/MIH）》（20/11/2001）規(guī)定：環(huán)境評估的各階段均應(yīng)有適當(dāng)?shù)墓_參與。公開參與的內(nèi)容包括：（1）公開項目業(yè)主信息、項目 ESIA信息；（2）與受影響方協(xié)商；（3）項目計劃及實施階段回應(yīng)受影響方關(guān)注的問題；（4）項目審批時聽取公眾的評論意見；（5）受影響方參與項目實施。

關(guān)于受影響方的定義，《電力項目環(huán)境評價實施細(xì)則》規(guī)定包括但不僅限于：受到該項目影響的人、村莊和社區(qū)，政府部門、代理機構(gòu)、省政府、區(qū)和村的管理部門、相關(guān)的慈善機構(gòu)、援助機構(gòu)，非政府組織、商貿(mào)組織和服務(wù)性群體[6]。因此受影響方的范圍十分廣泛。

在中國的環(huán)評當(dāng)中，雖然也有公眾參與的內(nèi)容，但無論在實體還是程序方面都較為簡單，公眾參與大多為末端參與，移民的意愿在電站的建設(shè)中間所起的作用有限，公眾難以真正參與到環(huán)評之中[8]。并且公眾的范圍十分有限，基本只涉及受項目直接影響的人，對于項目區(qū)外圍一般調(diào)查較少。

表1 水電項目周期與ESIA程序?qū)Ρ缺?/p>

表2 水電項目ESIA工作各方職責(zé)表

3.3 庫區(qū)與樞紐區(qū)的分階段進(jìn)行

對于一些規(guī)模較大的水電站（如湄公河上的電站），工期較長，在進(jìn)行ESIA階段，如果對整個電站建設(shè)征地區(qū)進(jìn)行環(huán)評，可能影響電站建設(shè)時間，因此通常采用電站樞紐區(qū)與水庫淹沒區(qū)分開進(jìn)行環(huán)評的方法。先根據(jù)工程進(jìn)度需要，對電站樞紐工程區(qū)開展環(huán)評工作，并編寫ESIA報告，報老撾各級政府審批通過，通過后即可在樞紐區(qū)進(jìn)行工程建設(shè)。緊接著進(jìn)行庫區(qū)的環(huán)評工作，并編寫報告，履行報批程序。這樣可為企業(yè)贏得時間，加快電站開發(fā)進(jìn)度，降低工程風(fēng)險。

3.4 覆蓋范圍廣，注重環(huán)境監(jiān)測與評價

老撾ESIA覆蓋范圍廣，從水電項目的計劃階段一直到運行階段，都包含有環(huán)境與社會評價的相關(guān)內(nèi)容，并且十分注重環(huán)境的監(jiān)測與評價工作。《環(huán)境評價規(guī)則》（2010）中規(guī)定，在EMMP和SMMP實施過程中，項目業(yè)主方直接負(fù)責(zé)項目環(huán)境的監(jiān)督與評價，由中央或者地方政府負(fù)責(zé)檢查實施情況。另外，項目必須成立一個環(huán)境小組，小組成員可以是公司人員，從外部機構(gòu)聘用的人員，或與公司簽訂協(xié)議的組織。項目業(yè)主方或環(huán)境小組必須制作項目環(huán)境監(jiān)督月報，并按時提交給相關(guān)政府機構(gòu)。

對于國內(nèi)水電項目的環(huán)評，環(huán)境影響評價工作起于項目申請，止于報告書的編制[8]。環(huán)評報告的研究結(jié)果，對于項目決策者往往起不到應(yīng)有的效果。另外，環(huán)評工作程序中也不包括對預(yù)測結(jié)果和措施的進(jìn)一步監(jiān)測和評估，這些都在一定程度上削弱了環(huán)評工作的效果。

3.5 評價方法傾向于定性研究

老撾ESIA工作中的研究方法雖然比較多，但基本上都是定性分析方法，比如文獻(xiàn)法、訪談法、問卷法和個案分析法，缺少定量研究。同時，老撾ESIA工作也缺少技術(shù)規(guī)范文件，基本上只要把項目的環(huán)境與社會現(xiàn)狀、項目對環(huán)境與社會的影響、減少影響的措施等內(nèi)容描述清楚即可，因此操作起來較為方便。而國內(nèi)的環(huán)境影響評價則比較注重技術(shù)規(guī)范，要求評價與預(yù)測具有一定的精準(zhǔn)性。

4 結(jié)論

環(huán)境與社會影響評價在水電項目中具有重要的預(yù)測與參考意義，它通過預(yù)防、控制和減輕人類開發(fā)活動造成環(huán)境不良影響，具有“防患于未然”的作用。老撾的ESIA制度對于我國境內(nèi)水電項目以及境外投資項目的環(huán)評工作具有一定的參考價值，具體體現(xiàn)在以下兩個方面。

首先，對于我國境內(nèi)水電項目的環(huán)評工作，老撾ESIA制度給我們的啟示是：（1）應(yīng)當(dāng)注重社會影響評價的重要作用，認(rèn)識到社會、經(jīng)濟、宗教文化、生態(tài)環(huán)境等各項因素之間的內(nèi)在聯(lián)系；（2）應(yīng)當(dāng)注重公眾參與的內(nèi)容，尊重并承認(rèn)受影響方在環(huán)評工作中的重要意義；（3）應(yīng)當(dāng)注重環(huán)境與社會監(jiān)測與評價機制，把環(huán)境與社會評價研究結(jié)論真正應(yīng)用到實踐當(dāng)中，保證水電項目的環(huán)境與社會效益。

其次，對于我國境外投資水電項目的環(huán)評工作來講，老撾ESIA制度給我們的啟示是：（1）應(yīng)當(dāng)認(rèn)真了解當(dāng)?shù)氐腅SIA相關(guān)法規(guī)文件，認(rèn)真對待ESIA工作；（2）在ESIA具體工作中，不應(yīng)死板的遵照國內(nèi)相關(guān)技術(shù)規(guī)范，而應(yīng)當(dāng)盡量滿足當(dāng)?shù)丶夹g(shù)要求；（3）注重ESIA審批程序，了解ESIA審批過程中重要的時間節(jié)點。比如：電力司在接到ESIA報告后30天內(nèi)完成審查，并向水資源與環(huán)境部提供意見；水資源與環(huán)境部則在接到ESIA報告后60天內(nèi)完成最終審批。如果是湄公河干流項目，則還需要將ESIA提交湄公河委員會審核，審核時間為6個月。因此，掌握ESIA審批程序及時間節(jié)點，對于合理安排項目進(jìn)程，具有重要的意義。

總之，由于經(jīng)濟發(fā)展水平、環(huán)境保護(hù)意識和文化習(xí)慣的差別，老撾與中國在水電項目環(huán)境與社會影響評價方面存在著一定的差異。但是，老撾對于環(huán)境保護(hù)的重視，以及ESIA制度中的優(yōu)點，都值得我們進(jìn)一步研究與借鑒。

[1]郭軍，賈金生。東南亞六國水能開發(fā)與建設(shè)情況[J].水力發(fā)電，2006，32(5)∶64-66.

[2]PM Decree No.102/PM on the Implementation of the Environmental Protection Law(2001),Lao PDR

[3]PM Decree No.112/PM on Environmental Impact Assessment(2010),Lao PDR

[4]PM Decree No.192.PM on the Compensation and Resettlement(2005),Lao PDR

[5]Regulation on Environment Assessment No.1770/WREA(3/10/2000),Lao PDR

[6]Regulation on Implementing EA for Electricity Projects No.447/M IH(20/11/2001),Lao PDR

[7]劉佳燕，社會影響評價在我國的發(fā)展與展望[J].，國外城市規(guī)劃，2006Vol.21，No.4

[8]孫宗亮，淺談中外環(huán)境影響評價制度的差異[J]，鐵道勘測與設(shè)計，2010（5）

[9]汪勁，環(huán)境影響評價法：公眾參與程序與制度的完善[C].，2003年中國環(huán)境資源法學(xué)研討會（年會）論文集，2003

[10]吳玲玲，黎麗華，老撾南塔河1號水電站環(huán)境和社會影響評價工作簡述[M]，魅力中國，2009（9）