“省直管縣”改革的經(jīng)濟(jì)績效實(shí)證研究——來自四川省縣 (市)面板數(shù)據(jù)的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)

葉子榮 鄭浩生

一、引 言

更好地發(fā)展經(jīng)濟(jì)是各國進(jìn)行體制改革的重要依據(jù)。改革開放以來，我國圍繞促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行了一系列改革嘗試。改革開放初期，基于加快工業(yè)化和城市化進(jìn)程的需要，中共中央 (1982)51號文件向全國發(fā)出了改革地區(qū)體制、實(shí)行市管縣體制的指示。當(dāng)年先在江蘇試點(diǎn)，1983年開始在全國試行。到1994年底，除海南省外，大陸各省自治區(qū)、直轄市都試行了市管縣體制。然而，由于“市管縣”行政體制缺乏必要的法律依據(jù)、政區(qū)范圍的劃分不盡合理等原因，“市管縣”的實(shí)踐逐漸顯現(xiàn)了“小馬拉大車”、“有馬不拉車”，甚至出現(xiàn)“市刮縣”等弊端，既限制了中心城市的發(fā)展空間，又導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)和引發(fā)市縣矛盾。為此，從2002年起，我國各地先后進(jìn)行了“省直管縣”體制改革試點(diǎn)，試圖通過減少地方財政層級和下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，提高財政管理效率和縣級政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，從而促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)增長。隨后，國家《第十一個五年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃》提出，要“理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實(shí)行省級直接對縣的管理體制”。2009年6月，國家財政部頒布了《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財政改革的意見》，明確要求，“2012年底前，力爭全國除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)省直接管理縣財政改革”。中共十七屆五中全會通過的《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》提出，“在有條件的地方探索省直接管理縣 (市)的體制”，“加強(qiáng)縣級政府提供基本公共服務(wù)財力保障”。截止到2010年末，全國共有20多個省超過1000個縣推行了“省直管縣”改革。

四川省位于我國西部地區(qū)，境內(nèi)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體水平較低、地區(qū)差異較大，絕大多數(shù)縣仍處于“農(nóng)業(yè)弱縣、工業(yè)小縣、財政窮縣”的狀況，如何促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為四川省實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的關(guān)鍵。2007年起，四川省開始推行“省直管縣”財政體制改革 (也稱“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”)，先后已有59個縣 (市)被納入試點(diǎn)改革。①四川省“省直管縣”改革分兩批:2007年，選擇了27個經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣、人口大縣和類區(qū)優(yōu)勢縣 (市)進(jìn)行試點(diǎn);2009年，從糧油生產(chǎn)大縣、生豬調(diào)出大縣、新增百萬人口大縣、省轄市級代管的縣級市和2008年縣域經(jīng)濟(jì)激勵考核先進(jìn)縣中選擇增加了32個試點(diǎn)縣。59個試點(diǎn)縣 (市)分布于四川省境內(nèi)16個市。隨著“省直管縣”財政體制的推行，這一政策改革對試點(diǎn)地區(qū)產(chǎn)生了怎樣的經(jīng)濟(jì)績效，備受各界關(guān)注。鑒于此，本文運(yùn)用2003—2010年四川省70個縣 (市)的社會經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，建立面板數(shù)據(jù)模型，對“省直管縣”改革與縣域經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。

本文余下結(jié)構(gòu)安排是:第二部分對相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行簡要綜述;第三部分介紹采用的數(shù)據(jù)、變量和模型;第四部分對計(jì)量結(jié)果進(jìn)行分析;最后是結(jié)論與政策蘊(yùn)含。

二、相關(guān)文獻(xiàn)綜述

從各國發(fā)展趨勢上看，政府層級改革一般分兩個階段進(jìn)行:第一階段是在經(jīng)濟(jì)管理和財政體制等方面減少政府層級，第二階段在行政管理上逐漸減少政府層級。目前，我國各地的改革大都還處于第一階段?！?〕“省直管縣”改革是1994年分稅制改革以來省以下財政體制的重大變革。隨著“省直管縣”財政體制在各地的試行，學(xué)術(shù)界就“省直管縣”改革對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和縣級財政困境的化解做了深入探討。賈康和白景明〔2〕、傅光明〔3〕、楊志勇〔4〕認(rèn)為，“省直管縣”財政體制增強(qiáng)了省級財政對縣級財政的支持力度，提高了縣級財政地位，從而充分調(diào)動了縣級政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了促進(jìn)作用。張占斌對湖北省的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，實(shí)施“省直管縣”改革對地方經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了積極影響，該省縣域經(jīng)濟(jì)整體實(shí)力明顯增強(qiáng)，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效益大大提高。〔5〕才國偉和黃亮雄對2000—2007年的中國縣級數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，結(jié)果證實(shí)了政府層級改革顯著提高了縣域的財政支出和經(jīng)濟(jì)增長速度?！?〕劉佳等的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，“省直管縣”改革的整體財政政策效應(yīng)明顯，能夠顯著的提高縣級政府的財政自給能力，從而緩解縣級政府的財政困境?！?〕此外， “省直管縣”改革對緩解縣級政府財政困難起到了正面作用的觀點(diǎn)，在一些案例研究得到了支持?！?，8〕當(dāng)然，也有學(xué)者持審慎觀點(diǎn)。龐明禮等認(rèn)為，“省直管縣”改革并沒有從根本上動搖分稅制改革造成的縣級政府事權(quán)和財權(quán)不對等問題，因此，并不能解決縣級財政困難?！?〕賈俊雪等的實(shí)證也發(fā)現(xiàn)， “省直管縣”體制創(chuàng)新不利于縣級財政自給能力的增強(qiáng)，并不能有效地緩解縣級政府的財政困難?！?0〕

總體上看，學(xué)術(shù)界對“省直管縣”改革的政策效果進(jìn)行了一些有益的探索，但關(guān)于“省直管縣”改革是否促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)增長，仍沒有形成一致的結(jié)論，相關(guān)定量研究更為缺乏。鑒于此，本文以地處西部的四川省70個縣 (市)為分析樣本，建立面板數(shù)據(jù)模型對“省直管縣”改革與縣域經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，以期全面認(rèn)識“省直管縣”改革的經(jīng)濟(jì)績效，為進(jìn)一步完善相關(guān)政策提供實(shí)證依據(jù)。

三、實(shí)證分析

1.樣本和數(shù)據(jù)說明

本文主要定量分析“省直管縣”改革對縣域經(jīng)濟(jì)增長的影響，樣本集合為四川省70個縣(市)2003～2010年的面板數(shù)據(jù)，共560個樣本。在560個樣本中，實(shí)行“省直管縣”改革的樣本有172個，占樣本總數(shù)的30.8%。在研究中，各年度的國內(nèi)生產(chǎn)總值數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計(jì)局編撰的《中國縣 (市)社會經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒2004～2011》，樣本區(qū)間為:2003～2010;各年度的固定資產(chǎn)投資、普通中學(xué)在校學(xué)生數(shù)和人口數(shù)據(jù)來源于四川省統(tǒng)計(jì)局編寫的《四川統(tǒng)計(jì)年鑒2004～2011》，樣本區(qū)間為:2003～2010;“省直管縣”改革的數(shù)據(jù)來源于四川省政府的相關(guān)文件。

2.變量選擇及說明

人均GDP水平是本文考察的被解釋變量。為了得到實(shí)際值②這里的實(shí)際值采用1999年不變價計(jì)算，CPI以上一年為1。，這一數(shù)據(jù)采用GPI指數(shù)進(jìn)行平減，以剔除價格變化的影響?！笆≈惫芸h”改革政策啞變量是本文核心的解釋變量。我們根據(jù)四川省進(jìn)行“省直管縣”改革的時間和范圍，構(gòu)建了“省直管縣”改革的政策虛擬變量:即改革試點(diǎn)縣(市)取值1，未改革試點(diǎn)縣 (市)則取值0;試點(diǎn)縣 (市)實(shí)行“省直管縣”改革當(dāng)年以及改革后各年取值為“1”，改革前則取值為“0”。

基于已有研究，我們還控制了一系列可能對縣域經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生影響的因素。物質(zhì)資本和人力資本是構(gòu)成經(jīng)濟(jì)增長的兩大來源。固定資產(chǎn)投資率可視為物質(zhì)資本增長率的近似替代，很明顯構(gòu)成地方經(jīng)濟(jì)增長的要素約束。本文采用全社會固定資產(chǎn)投資占GDP的比重作為衡量物質(zhì)資本的變量。人力資本的變量可用受教育程度進(jìn)行度量?！?1〕由于各樣本縣中幾乎都沒有高等院校，因此，我們選取了平均每萬人在校中學(xué)生數(shù)作為衡量人力資本的指標(biāo)。此外，由于地區(qū)間本身的資源稟賦差異會對當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生影響，〔12〕因此，我們還考察了城鎮(zhèn)化水平和人口規(guī)模對縣域經(jīng)濟(jì)增長的影響，前者用非鄉(xiāng)村人口占地區(qū)總?cè)丝诘谋戎刀攘?，后者則用地區(qū)總?cè)丝诙攘?。本文涉及的所有變量的定義詳見表1。

表1 變量一覽表

3.實(shí)證模型和計(jì)量方法

基于前面分析，本文構(gòu)建估計(jì)模型如下:

上式中，i表示縣區(qū)，t表示年份，PGDP表示人均GDP水平，POLICY表示“省直管縣”改革虛擬變量，INVEST表示投資率，EDU表示人力資本，URBAN表示城鎮(zhèn)化水平，POP表示人口規(guī)模，ε為誤差項(xiàng)?？紤]到財政預(yù)算編制與執(zhí)行之間存在時間差可能造成財政轉(zhuǎn)移支付的滯后效應(yīng)，這里的人均轉(zhuǎn)移支付總額采用滯后一期的數(shù)據(jù)進(jìn)行考察。

限于縣級數(shù)據(jù)的可得性和滯后性，我們無法捕捉所有對縣域經(jīng)濟(jì)增長的影響因素納入到回歸方程之中，而使用面板數(shù)據(jù)模型能消除遺漏變量偏差的問題〔13〕，得到更加可信的系數(shù)估計(jì)值。首先，要先對面板模型的類型進(jìn)行判別。我們通過Hausman檢驗(yàn)來判別采取固定效應(yīng) (FE)模型還是隨機(jī)效應(yīng) (RE)模型進(jìn)行估計(jì) (表2)。Hausman檢驗(yàn)的原假設(shè)認(rèn)為，固定效應(yīng)和隨機(jī)效應(yīng)的估計(jì)結(jié)果是系統(tǒng)一致的，如果檢驗(yàn)結(jié)果接受原假設(shè)，那么，就應(yīng)該采用隨機(jī)效應(yīng)估計(jì);反之，原假設(shè)被拒絕，則需要選擇固定效應(yīng)進(jìn)行估計(jì)?！?4〕由表2的Hausman隨機(jī)性檢驗(yàn)結(jié)果顯示可知，模型 (1)隨機(jī)效應(yīng)面板估計(jì)參數(shù)優(yōu)于固定效應(yīng)面板估計(jì)，因此，我們選擇隨機(jī)效應(yīng)模型進(jìn)行估計(jì)，而模型 (2)和 (3)適合使用固定效應(yīng)模型進(jìn)行估計(jì)。受篇幅所限，本文僅根據(jù)Hausman檢驗(yàn)結(jié)果報告最適合的回歸模型(見表2)。

表2 “省直管縣”改革對縣域經(jīng)濟(jì)增長影響的回歸結(jié)果 (2003—2010)

4.計(jì)量結(jié)果分析

表2報告了面板數(shù)據(jù)估計(jì)模型的回歸結(jié)果。從中可以得出以下基本結(jié)論:

“省直管縣”改革顯著促進(jìn)了試點(diǎn)縣 (市)的經(jīng)濟(jì)增長。表2模型 (1)單獨(dú)檢驗(yàn)“省直管縣”改革與人均GDP之間的關(guān)系，結(jié)果顯示兩者呈正相關(guān)關(guān)系且在1%水平上顯著，模型 (3)把政策啞變量和控制變量一起放入進(jìn)行考察，結(jié)果發(fā)現(xiàn)政策啞變量的顯著性和系數(shù)符號沒有發(fā)生變化，表明我們的估計(jì)是相對穩(wěn)健的，這時模型的整體解釋程度也從0.4981提高到0.7949。從模型 (3)可見，“省直管縣”改革對縣域經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生了顯著的正向影響 (=0.194，p〈0.01)，表明在“省直管縣”財政體制下，由于減少了行政管理層次和下放了經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，提高了財政管理效率和調(diào)動了縣級政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，使得原來“市管縣”體制下處于從屬地位的縣域經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展。

在控制變量方面，從模型 (3)可見，投資率的回歸系數(shù)顯著為正，說明投資率越高，縣域經(jīng)濟(jì)增長速度越快。這與我國投資拉動的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式是有關(guān)的，由于投資率越高的地區(qū)的財政收入和財政支出越高，從而拉動了地方經(jīng)濟(jì)的增長;人力資本的回歸系數(shù)不顯著，一方面說明縣域經(jīng)濟(jì)增長有待于實(shí)現(xiàn)從資本密集型向技術(shù)密集型的轉(zhuǎn)變，另一方面也可能與我們選取的受教育指標(biāo)層次過低有關(guān)(僅限于初中);城鎮(zhèn)化水平的回歸系數(shù)在5%水平上顯著，說明由于城市的集聚效應(yīng)帶來資本回報，從而有助于縣域經(jīng)濟(jì)增長;人口規(guī)模對縣域經(jīng)濟(jì)增長水平的系數(shù)為正，但兩者在統(tǒng)計(jì)上并不顯著。

四、結(jié)論與啟示

本文利用2003—2010年四川省70個縣 (市)的社會經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，建立面板數(shù)據(jù)模型對“省直管縣”改革與縣域經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系進(jìn)行實(shí)證了檢驗(yàn)。研究結(jié)果發(fā)現(xiàn)，實(shí)施“省直管縣”改革對促進(jìn)試點(diǎn)縣 (市)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了積極的影響。在“省直管縣”財政體制下，由于減少了地方財政層級，增強(qiáng)了縣級財政能力和下放了經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，有利于提高財政管理效率和縣級政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，從而有助于縣域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

通過本文研究，我們有理由相信，決策層必然會乘“十八大”之東風(fēng)，加快全面推行“省直管縣”步伐。本文的政策啟示在于，一方面，隨著減少行政管理層次和下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，諸如“大部制”改革提速，執(zhí)行層的準(zhǔn)備能否及時到位，事關(guān)“省直管縣”推行以及地方政府經(jīng)濟(jì)績效的提升;另一方面，完善省以下分稅制財政體制要以“省直管縣”改革為契機(jī)，做實(shí)“縣”級財政，構(gòu)建我國“中央—省—縣 (市)”三級財政體制，疏通和縮短上級政府與基層政府的財政資金連接渠道，以實(shí)現(xiàn)財政制度對地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的政策效果。

〔1〕才國偉，黃亮雄.政府層級改革的影響因素以及經(jīng)濟(jì)績效研究〔J〕.管理世界，2010，(8).

〔2〕賈康，白景明.縣鄉(xiāng)財政解困與財政體制創(chuàng)新〔J〕.經(jīng)濟(jì)研究，2002，(3).

〔3〕傅光明.論省直管縣財政體制〔J〕.財政研究，2006，(2).

〔4〕楊志勇.省直管縣財政體制改革研究——從財政的省直管縣到重建政府間財政關(guān)系〔J〕.財貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2009(11).

〔5〕張占斌.省直管縣體制改革的實(shí)踐創(chuàng)新〔M〕.國家行政學(xué)院出版社，2009.

〔6〕劉佳，馬亮，吳建南.省直管縣改革與縣級政府財政解困:基于6省面板數(shù)據(jù)的實(shí)證研究〔J〕.公共管理學(xué)報，2011，(3).

〔7〕駱祖春.省直管縣財政體制改革的成效、問題和對策研究——來自江蘇省的調(diào)查報告〔J〕.經(jīng)濟(jì)體制改革，2010，(4).

〔8〕石亞軍，施正文.從“省直管縣財政改革”邁向“省直管縣行政改革”——安徽省直管縣財政改革的調(diào)查與思考〔J〕.中國行政管理，2010，(2).

〔9〕龐明禮，李永久，陳翻.“省管縣”能解決縣鄉(xiāng)財政困難嗎〔J〕.中國行政管理，2009，(7).

〔10〕賈俊雪，郭慶旺，寧靜.財政分權(quán)、政府治理結(jié)構(gòu)與縣級財政解困〔J〕.管理世界，2011，(1).

〔11〕Barro.R.and J.W.Lee.International Measures of Schooling Years and Schooling Quality〔J〕.American Economic Review.1996，86(2)，218-223.

〔12〕林毅夫，劉志強(qiáng).中國的財政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長〔J〕.北京大學(xué)學(xué)報 (哲學(xué)社會科學(xué)版)，2000，(4)..

〔13〕Islam，N..Growth Empirics.A Panel Data Approach〔J〕.Quarterly Journal of Economics，1995，110:1127-1170.

〔14〕Hausmana J，Kuersteiner G.Difference in Difference Meets Generalized Least Squares:Higher Order Properties of Hypotheses Tests〔J〕.Journal of Econometrics，2008(144):371-391.