雙重邊緣化:流動(dòng)人口政治參與困境及其路徑選擇——基于成都市調(diào)研的思考

任振宇 石本惠

一、流動(dòng)人口政治參與的概念界定

政治參與是現(xiàn)代西方政治學(xué)中的一個(gè)重要概念，其起源可以追溯到古希臘。對(duì)公民參與的歷史和經(jīng)驗(yàn)研究由法國政治學(xué)家亞歷克西斯·德·托克威爾開創(chuàng)，他在其著作《論美國的民主》中提出“廣泛的參與實(shí)踐在一定程度上既是平等條件的后果，也是維持這種條件的動(dòng)力”的經(jīng)典論述?！?〕隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，對(duì)公民政治參與的研究也愈來愈多。關(guān)于政治參與的概念，國內(nèi)外學(xué)者有許多論述，美國著名政治學(xué)家塞繆爾·P·亨廷頓和J·納爾遜從政治參與主體、客體、目的和影響四個(gè)方面對(duì)政治參與進(jìn)行界定，他認(rèn)為:第一，政治參主體應(yīng)是普通公民;第二，政治參與是實(shí)際的政治活動(dòng);第三，政治參與的目的是為了對(duì)政府施加影響;第四，政治參與對(duì)活動(dòng)結(jié)果并不關(guān)注。〔2〕格林斯坦和波爾斯比在《政治學(xué)手冊(cè)精選》一書中有西德尼·維巴對(duì)政治參與的定義，他們主要從政治參與目的對(duì)其進(jìn)行界定，認(rèn)為政治參與的目的在于“影響政府決策的行為”或者“企圖影響社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配”?！?〕

國內(nèi)學(xué)者也從不同角度對(duì)政治參與進(jìn)行界定。王浦邭在《政治學(xué)基礎(chǔ)》一書中從政治參與主體、內(nèi)容、法定關(guān)系、外延和目標(biāo)五個(gè)方面對(duì)政治參與進(jìn)行界定。他認(rèn)為政治參與主體是普通公民;參與內(nèi)容是公民對(duì)于共同利益的主張行為;法定關(guān)系來看，政治參與是公民對(duì)于公共權(quán)力的政治權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任關(guān)系;政治參與只局限于以合法手段影響政府的活動(dòng)，而不包括非法行為;目標(biāo)是包括所有直接間接同政府活動(dòng)相關(guān)的政治生活。〔4〕

以上可以看出，雖然國內(nèi)外學(xué)者從不同角度對(duì)政治參與進(jìn)行界定，但始終包含了政治參與的四個(gè)基本因素，即政治參與主體、客體、途徑與目的。因此，結(jié)合學(xué)者的觀點(diǎn)，本文將政治參與定義為:公民為了爭(zhēng)取、實(shí)現(xiàn)和維護(hù)自己的利益，通過合法的方式和渠道參與政治生活，試圖以直接或間接的方式影響政府決策的政治行為。〔5〕該定義認(rèn)為政治參與主體是公民、政治參與客體是政治生活、參與途徑是通過合法的途徑和渠道，參與目的是為了爭(zhēng)取、實(shí)現(xiàn)和維護(hù)自己的利益以及直接或間接影響政府決策。

流動(dòng)人口是隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程加快而出現(xiàn)的龐大群體。關(guān)于流動(dòng)人口的定義是什么，學(xué)術(shù)界也從不同的角度進(jìn)行了研究。如魏津生認(rèn)為，流動(dòng)人口是指在不改變其戶口登記常住地的條件下，到該常住地所在的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道范圍以外的城市 (系指建制城市的市區(qū)，不包括城市管轄的縣和縣級(jí)市)的現(xiàn)住地暫住的人口以及城市中來自港澳臺(tái)和國外的暫住人口?！?〕吳瑞君從微觀和宏觀角度對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行界定。從微觀上看，流動(dòng)人口是指在某一地區(qū)流入該地區(qū)但不具有當(dāng)?shù)貞艏娜丝?，以及具有該地區(qū)戶籍但又流出該地區(qū)的兩類移動(dòng)人口。從宏觀上看，流動(dòng)人口是在不改變戶籍的情況下，跨越一定地界范圍的移動(dòng)人口?！?〕從以上界定可以看出，雖然學(xué)者的定義不盡相同，但基本都強(qiáng)調(diào)了三個(gè)因素，即時(shí)間、空間和戶籍。綜上所述，本文將流動(dòng)人口界定為，在不改變其戶籍登記所在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道的情況下，離開常住地半年以上 (以第六次人口普查的時(shí)間為依據(jù))，并到該常住地所在的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道范圍以外的城市，從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，從中獲取經(jīng)濟(jì)利益的人群。

結(jié)合以上對(duì)政治參與和流動(dòng)人口的界定，本文將流動(dòng)人口政治參與定義為，為了獲取經(jīng)濟(jì)利益，在不改變其戶籍登記常住地的條件下，離開常住地半年以上 (以第六次人口普查的時(shí)間為依據(jù))，并到該常住地所在的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道范圍以外的城市，從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的這部分人群，為了爭(zhēng)取、實(shí)現(xiàn)和維護(hù)自己的利益，通過合法的方式和渠道在戶籍所在地農(nóng)村社區(qū)、居住地社區(qū)或單位參與政治生活，試圖以直接或間接的方式影響政府決策的政治行為。

二、調(diào)研對(duì)象基本狀況

隨著城市化進(jìn)程的加快，流動(dòng)人口政治參與的程度也逐漸成為體現(xiàn)我國民主政治建設(shè)的一個(gè)重要指標(biāo)。流動(dòng)人口積極廣泛參與政治活動(dòng)，不僅有利于維護(hù)和實(shí)現(xiàn)自身利益，而且也能有效維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定?！?〕但現(xiàn)階段由于各方面的原因，流動(dòng)人口政治參與面臨雙重邊緣的危機(jī)。為了對(duì)該問題有更為深刻的了解，筆者通過深度訪談和問卷調(diào)查的方法，對(duì)120名流動(dòng)人口進(jìn)行調(diào)研，從側(cè)面應(yīng)證流動(dòng)人口政治參與的困境。

表1 受訪者性別比例

表2 受訪者年齡結(jié)構(gòu)

表3 受訪者受教育程度

表4 受訪者職業(yè)分布

表5 受訪者流動(dòng)年限

表6 受訪者收入水平

三、流動(dòng)人口政治參與雙重邊緣化困境

(一)流動(dòng)人口在流入地政治參與邊緣化:難以融入流入地政治生活

城市是流動(dòng)人口主要的生活和工作地，但實(shí)際上，流動(dòng)人口雖為城市建設(shè)貢獻(xiàn)了自己的力量，渴望融入城市生活，卻受到城鄉(xiāng)二元體制的限制，在一定程度上受到排斥，這對(duì)流動(dòng)人口在流入地的融合造成了一定阻礙。就政治參與而言，流動(dòng)人口在流入地的政治參與主要體現(xiàn)在參與社區(qū)選舉和參與單位政治活動(dòng)。

1.難以參與流入地社區(qū)選舉。

在筆者的調(diào)研中，問到受訪者“是否參與流入地社區(qū)選舉”，有 78.4%的受訪者回答“否”，問其原因，有67.8%的回答是“沒有選舉資格”，16.4%的回答“不知道”，15.8%的回答“不想?yún)⑴c”。這樣的調(diào)研結(jié)果，與之前學(xué)者的研究也有不同程度的吻合。徐增陽和黃輝祥2002年在對(duì)武漢市流動(dòng)人口政治參與狀況調(diào)查中問到“您參加過城市的管理嗎，比如參加社區(qū)居委會(huì)選舉，參加群防(火、盜)等”，得到的回答是:只有15人參加過，占被調(diào)查總?cè)藬?shù)的20.1%，490人沒參加過，占65.1%，回答“不清楚”和未作答的112人，占14.8。〔9〕鄧秀華在2004對(duì)湖南農(nóng)民工政治參與的調(diào)研也表明，在其采訪的439名對(duì)象，這問到“是否參加所在城市社區(qū)的居委會(huì)選舉”時(shí)，回答“是”的僅有26人，占被訪問對(duì)象總數(shù)的5.9%，而剩下的413人沒有參加過所在城市社區(qū)的居委會(huì)選舉，占被訪問對(duì)象的94.1%?！?0〕

2.難以參與流入地單位政治活動(dòng)。

參與流入地單位政治活動(dòng)，也是流動(dòng)人口在流入地政治參與的主要形式。筆者主要從流動(dòng)人口是否參與流入地政治活動(dòng)和是否加入相關(guān)組織兩方面進(jìn)行調(diào)研。

表7 是否參與流入地單位政治活動(dòng)

表8 未參加單位政治活動(dòng)原因

表9 是否加入相關(guān)組織

表10 未參加組織原因

(二)流動(dòng)人口在流出地政治參與邊緣化:政治參與冷漠

由于流動(dòng)人口遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)，家鄉(xiāng)對(duì)他們的工作生活的影響度變小，因此，流動(dòng)人口在家鄉(xiāng)參與選舉的情況并不樂觀。調(diào)查統(tǒng)計(jì)顯示，流動(dòng)人口政治參與冷漠化現(xiàn)象近幾年有呈上升趨勢(shì)，真正受自主意識(shí)驅(qū)使，自愿參加國家政治生活的選舉、投票等活動(dòng)的公民所占比例一直有限?！?1〕從以下的調(diào)研數(shù)據(jù)可見一斑。我們主要從流動(dòng)人口參加流出地黨支部選舉、縣鄉(xiāng)人大代表選舉、村委會(huì)選舉和參加村民委員會(huì)四方面進(jìn)行了調(diào)研。

表11 黨支部選舉參加次數(shù)

表12 縣、鄉(xiāng)人大代表選舉參加次數(shù)

表13 村委會(huì)選舉參加次數(shù)

表14 村民代表大會(huì)參加次數(shù)

上述數(shù)據(jù)表明，雖然村民自治為流動(dòng)人口在流出地提供合法的政治參與制度基礎(chǔ)，但由于流動(dòng)人口長(zhǎng)期流動(dòng)在外，很少有機(jī)會(huì)參與流出地的選舉、決策、監(jiān)督和管理等政治活動(dòng)，其中甚至有人都不知道民主選舉是如何進(jìn)行的。還有一些人認(rèn)為流出地的選舉與自己關(guān)系不大，所以，對(duì)流出地的政治參與相對(duì)比較冷漠。村委會(huì)選舉、縣鄉(xiāng)人大選舉和黨支部選舉和村民代表大會(huì)的的參選率均不高。同之前學(xué)者的研究相比，也基本吻合。學(xué)者鄭傳貴在對(duì)南昌市工作過2年以上的流動(dòng)人口進(jìn)行的調(diào)查顯示，在問到“是否回鄉(xiāng)參加村委會(huì)投票和選舉”，有高達(dá)81.7%的受訪者選擇了“沒參加過”，僅有15%的受訪者回答“參加過”?！?2〕另據(jù)鄧秀華2004年對(duì)湖南流動(dòng)人口進(jìn)行的調(diào)研表明，在439名受訪者中，在問到“有沒有回家參加最近的一次村委會(huì)選舉”，僅有99人回答“是”，占受訪者比例 22.6% ?！?3〕

以上數(shù)據(jù)均可表明，對(duì)流動(dòng)人口而言，長(zhǎng)期在外的工作、生活導(dǎo)致流出地的政治參與對(duì)他們沒有什么吸引力，顯出政治參與冷漠的特點(diǎn)。

(三)流動(dòng)人口政治參與雙重邊緣化

從以上流動(dòng)人口在流入地和流出地的政治參與狀況來看，我們認(rèn)為，流動(dòng)人口現(xiàn)階段政治參與處于雙重邊緣化。具體是指，對(duì)大多數(shù)流動(dòng)人口而言，其戶籍所在地是農(nóng)村，按照現(xiàn)行的法律法規(guī)，流動(dòng)人口所能享受的政治權(quán)利是在戶籍所在地，他們理應(yīng)通過參與縣鄉(xiāng)人大代表選舉、村委會(huì)選舉和村民自治充分實(shí)現(xiàn)自己的政治權(quán)利。但事實(shí)上，由于離家鄉(xiāng)太遠(yuǎn)或太久，他們對(duì)流出農(nóng)村的選舉、投票等政治參與積極性和主動(dòng)性不高，主要體現(xiàn)在參與選舉的不主動(dòng)。學(xué)者馬振清在其研究中指出，就政治參與的主動(dòng)性和積極性而言，流動(dòng)人口在兩方面的表現(xiàn)都不盡如人意。只有極少的一部分流動(dòng)人口參與國家政治生活是受民主意識(shí)的驅(qū)使，而且也只有少部分流動(dòng)人口自愿參與政治生活。缺乏政治主體意識(shí)的流動(dòng)人口占了很大一部分的比例，他們把自己當(dāng)做是國家和政府的附屬物，無論是參加政治學(xué)習(xí)、參與政治討論，還是參加政治活動(dòng)，都是組織安排什么就干什么，組織不安排就什么都不干?！?4〕有的流動(dòng)人口根本不愿意參與選舉，即使是經(jīng)過動(dòng)員后參選，也只不過是給領(lǐng)導(dǎo)看看，走個(gè)過場(chǎng)，隨便在候選人名字后劃個(gè)鉤了事。更有甚者，一些選民連過場(chǎng)也不想走，請(qǐng)人代投票，投誰都可以。面對(duì)這種情況，一些地方為了保證選民的參選率，不得不采取給參加選舉的選民發(fā)放補(bǔ)助的辦法。

在流入地，流動(dòng)人口工作和生活的城市，流動(dòng)人口非常希望能有機(jī)會(huì)參與流入地城市管理，參與流入地的政治生活，然而現(xiàn)行制度卻又把他們擋在了門外，他們無法參與流入城市的政治管理。他們陷入了這樣一個(gè)困境:在流出地有政治參與的機(jī)會(huì)卻不想?yún)⑴c，在流入地想?yún)⑴c政治卻沒有機(jī)會(huì)，在這樣的狀況下，流動(dòng)人口政治參與呈雙重邊緣化的困境。

四、消除困境路徑選擇

(一)政府觀念轉(zhuǎn)變:從管理到服務(wù)

政府作為公共政策主體，是政治參與過程中不可少的指導(dǎo)主體。在我國現(xiàn)行的制度下，民眾的政治參與基本屬于政府主導(dǎo)。政治參與的過程和成效在很大程度上取決于政府對(duì)公共權(quán)力的行使。如果公共權(quán)力能夠被政府合理使用，那么，這種狀態(tài)下，政府對(duì)政治參與結(jié)果的影響就是積極和正向的;反之，政府對(duì)政治參與結(jié)果的影響就是消極和負(fù)面的。

當(dāng)前政府對(duì)流動(dòng)人口的管理還存在一些不足，這體現(xiàn)在管理制度上對(duì)流動(dòng)人口的服務(wù)和保護(hù)是軟性的，而在對(duì)流動(dòng)人口的管理限制上卻又是具體和硬性的。比如對(duì)流動(dòng)人口相關(guān)證件的辦理、收費(fèi)、檢查等等，都體現(xiàn)出對(duì)流動(dòng)人口的管制，感受不到對(duì)流動(dòng)人口的服務(wù)。這樣的管理體制使得流動(dòng)人口從內(nèi)心感到城市的歧視，受挫感強(qiáng)烈，容易導(dǎo)致流動(dòng)人口的認(rèn)同危機(jī)，達(dá)到一定程度就易使他們不是通過合法的政治參與渠道維護(hù)自身利益，表達(dá)自己的利益述求，而采取暴力等過激行為等非制度化政治參與。

政府在觀念上要有所轉(zhuǎn)變，從之前的管理觀念轉(zhuǎn)變到服務(wù)觀念。要把流動(dòng)人口納入城市的管理體系，并最終消除兩個(gè)群體之間隔閡與沖突。要破除流動(dòng)人口的公共服務(wù)由農(nóng)村政府及其相關(guān)組織提供的舊觀念，建立凡在城市生活、工作的居民都應(yīng)統(tǒng)一享受公共服務(wù)部門服務(wù)的機(jī)制，給流動(dòng)人口以市民待遇，在醫(yī)療、保險(xiǎn)、失業(yè)、勞保、就業(yè)培訓(xùn)、兒童入學(xué)、以及相應(yīng)的各種福利待遇等方面逐步實(shí)現(xiàn)平等，為流動(dòng)人口自覺參與政治提供心理上的動(dòng)力。

(二)堅(jiān)持統(tǒng)籌原則，創(chuàng)新社會(huì)管理體制

隨著我國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程加快，流動(dòng)人口服務(wù)和管理成為當(dāng)前社會(huì)管理的一大難題。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和社會(huì)生活的發(fā)展變化，傳統(tǒng)的管理模式已變得不再適應(yīng)。因此，創(chuàng)新社會(huì)管理模式就顯得尤為重要。要破解該題就要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，建立流動(dòng)人口服務(wù)和管理體制，使流動(dòng)人口的管理從片面、臨時(shí)的管理轉(zhuǎn)向全面的常態(tài)管理。具體而言，就是要以科學(xué)發(fā)展觀為重要指導(dǎo)，充分了解流動(dòng)人口特點(diǎn)并充分尊重流動(dòng)人口，為流動(dòng)人口提供綜合的服務(wù)和管理，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口國民待遇，為流動(dòng)人口政治參與創(chuàng)造良好的條件。

我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元體制，造成農(nóng)村人口和城市人口分別由農(nóng)村和城市進(jìn)行管理，而存在于兩者之間的人口就是我們所謂的流動(dòng)人口。流動(dòng)人口的弱勢(shì)地位不僅僅是因?yàn)槠涫芙逃潭容^低，經(jīng)濟(jì)地位的低下，更多的還是因?yàn)樗麄冊(cè)诹鲃?dòng)的過程中權(quán)利既沒有得到農(nóng)村社會(huì)管理體制的保護(hù)，又受到城市社會(huì)管理體制的排斥?！?5〕因此，對(duì)流動(dòng)人口而言，他們的流動(dòng)不僅僅是指空間上的位移，還指在我國現(xiàn)行體制中的游離狀態(tài)。這在很大程度上限制了流動(dòng)人口享有政治參與的權(quán)利。因此，一定要堅(jiān)持統(tǒng)籌原則，創(chuàng)新社會(huì)管理體制，建立把流動(dòng)人口納入統(tǒng)一社會(huì)管理的新管理和服務(wù)機(jī)制，讓流動(dòng)人口在任何地方都能享受與非流動(dòng)人口類似的管理和服務(wù)。同時(shí)，還要在制度層面為流動(dòng)人口政治參與提供法律保障和體制保障。

(三)積極培養(yǎng)政治參與文化

政治民主化建設(shè)中有一項(xiàng)很重要的內(nèi)容，那就是參與型政治文化的培育。相關(guān)政治研究表明，只是停留在制度層面上的政治發(fā)展是不可能穩(wěn)定和長(zhǎng)久的。只有當(dāng)人們?cè)趦?nèi)心對(duì)政治發(fā)展所體現(xiàn)的價(jià)值內(nèi)涵認(rèn)同之后，才有可能形成相應(yīng)的政治文化。由于政治文化是國家政治發(fā)展的長(zhǎng)期積淀，因此，對(duì)我國來說，長(zhǎng)期形成的重社會(huì)習(xí)俗、意識(shí)形態(tài)，忽略法律、法規(guī)的政治文化在當(dāng)下還有很大的影響力。在全社會(huì)尚未形成良好的政治文化氛圍，政治冷漠、政治依賴和政治過激行為還在一定程度上存在。有研究表明，參與者文化水平的高低，在一定程度上與社會(huì)的政治參與程度成正比。因此，要提高流動(dòng)人口政治參與意識(shí)，必須為其創(chuàng)造良好的政治文化氛圍。只有這樣，才能促使流動(dòng)人口以積極的主人翁態(tài)度參與政治活動(dòng)，提高政治參與質(zhì)量。

(四)健全流動(dòng)人口利益保障機(jī)制

近些年來，關(guān)于流動(dòng)人口切身利益的矛盾和問題，不僅數(shù)量增加而且也變得更為復(fù)雜。因此，健全流動(dòng)人口利益保障機(jī)制迫在眉睫。第一，是要在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面利益，處理好局部利益和全局利益，減少利益沖突。第二，是在公共事務(wù)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督過程中，要充分考慮流動(dòng)人口利益，站在公平公正的立場(chǎng)上，有效維護(hù)流動(dòng)人口的基本利益。第三，是合理引導(dǎo)流動(dòng)人口利益表達(dá)，完善矛盾糾紛排查和化解機(jī)制，使流動(dòng)人口的合理述求得到機(jī)制的保障。第四，則是探索建立流動(dòng)人口社會(huì)保障體系，完善保障流動(dòng)人口基本權(quán)利的社會(huì)政策，確立平等保護(hù)與特殊保護(hù)相結(jié)合的機(jī)制，對(duì)流動(dòng)人口在某些方面給予一定的政策傾斜。

〔1〕〔美〕安東尼.M.奧勒姆.政治社會(huì)學(xué)導(dǎo)論——對(duì)政治實(shí)體的社會(huì)剖析〔M〕.浙江人民出版社，1989.324-325.

〔2〕〔美〕亨廷頓，納爾遜.難以抉擇——發(fā)展中國家的政治參與〔M〕.華夏出版社，1989.5.

〔3〕〔美〕格林斯坦，波爾斯比.政治學(xué)手冊(cè)精選下冊(cè)〔M〕.商務(wù)印書館，1996.29.

〔4〕王浦邭.政治學(xué)基礎(chǔ) (第二版)〔M〕.北京大學(xué)出版社，2006.166-168.

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〔7〕吳瑞君.關(guān)于流動(dòng)人口涵義的探索〔J〕.人口與經(jīng)濟(jì)，1990，(3).

〔8〕任振宇.流動(dòng)人口政治參與問題研究〔J〕.人民論壇，2012，(3).

〔9〕徐增陽，黃輝祥.武漢市流動(dòng)人口政治參與狀況調(diào)查〔J〕.戰(zhàn)略與管理，2002，(6).

〔10〕〔13〕鄧秀華.湖南農(nóng)民工政治權(quán)益保障問題研究〔J〕.湖湘論壇，2005，(6).

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〔12〕鄭傳貴.流動(dòng)人口政治參與邊緣性的社會(huì)學(xué)研究〔J〕.南京人口管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2004，(3).

〔14〕馬振清.中國公民政治社會(huì)化問題研究〔M〕.黑龍江人民出版社，2001.148.

〔15〕譚舒.關(guān)于建立流動(dòng)人口服務(wù)和管理體制框架的構(gòu)想〔J〕.天府新論，2011，(5).