拆遷補(bǔ)償規(guī)則制定與執(zhí)行程序的倒置——拆遷中政府與公民互動(dòng)的一個(gè)解釋框架

聶洪輝

（上饒師范學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，江西 上饒334001）

在中國(guó)社科院發(fā)布2010年《社會(huì)藍(lán)皮書》中，李培林認(rèn)為房屋拆遷、土地征用等問題得不到及時(shí)解決造成的民怨太深。一方面是公民通過上訪、自焚等手段進(jìn)行抵抗。另一方面，地方政府認(rèn)為被拆遷居民的經(jīng)濟(jì)訴求是漫天要價(jià)，是“要挾”政府。2007年南昌魏淑平不滿拆遷喝農(nóng)藥自殺被稱為“要挾政府”。［1］浙江省王海陽威脅將檢舉揭發(fā)開發(fā)區(qū)存在的問題，讓開發(fā)區(qū)滿足了70余萬元的賠償要求，被以詐騙罪、敲詐勒索罪起訴。［2］2010年，四川峨眉山有村民阻止強(qiáng)拆，政府認(rèn)為是少數(shù)人為不正當(dāng)利益要挾政府。［3］在人們印象中，在拆遷過程中地方政府不是蠻橫就是為強(qiáng)拆巧言掩飾，被拆遷公民道義上都是正確的，要求都是合理的。但筆者經(jīng)過調(diào)查幾起拆遷案例發(fā)現(xiàn)，這并不是事實(shí)的全部。有些地方政府確實(shí)在拆遷中采取了很多既不合理也不合法的手段，但如果一涉及拆遷就將責(zé)任全歸為地方政府也并不是科學(xué)的態(tài)度，也無益于全面分析和解決目前拆遷中存在的問題。本文剖析在拆遷中幾個(gè)公民“要挾”政府的案例，提示人們不要忽視在拆遷中確實(shí)存在漫天要價(jià)問題，揭示我國(guó)拆遷問題的多個(gè)面相，目的并不是要為地方政府辯護(hù)，而是希望采取價(jià)值中立的立場(chǎng)，對(duì)我國(guó)拆遷問題有所助益。

一、文獻(xiàn)述評(píng)

歐美對(duì)房屋拆遷的規(guī)定相對(duì)嚴(yán)格，強(qiáng)制拆遷較為少見，原因是土地私有化，商業(yè)利益和公眾利益的界定清晰，行政權(quán)受到約束。而我國(guó)城市土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村土地歸集體所有，政府可以通過征收農(nóng)村土地將其變?yōu)閲?guó)家所有，行政權(quán)過于強(qiáng)大，地方政府直接參與土地經(jīng)營(yíng)。這些不同直接導(dǎo)致拆遷現(xiàn)象各異。目前學(xué)界對(duì)拆遷問題的研究主要集中在以下方面：

第一，拆遷的法律和制度視角。法學(xué)學(xué)者認(rèn)為，拆遷制度在程序上不合理，必須將強(qiáng)制執(zhí)行司法化、確立強(qiáng)制拆遷的程序機(jī)制、確立公共利益聽證制度、健全補(bǔ)償和評(píng)估制度。［4］有的學(xué)者對(duì)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的法律定位、規(guī)定的政府角色及行政權(quán)的介入方式等進(jìn)行了分析。［5］還有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)該制定統(tǒng)一的《公用征收法》，使現(xiàn)行的拆遷模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐运饺素?cái)產(chǎn)權(quán)為重要價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的征收法律制度。［6］在《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（新拆遷條例）正式頒布以后，學(xué)者將其與《物權(quán)法》結(jié)合起來分析，從價(jià)值重構(gòu)、制度安排與救濟(jì)完善三個(gè)方面探尋適合我國(guó)城市房屋征收補(bǔ)償辦法。［7］也有的研究者通過剖析征地拆遷引發(fā)沖突的深層原因，認(rèn)為行政程序上的缺陷導(dǎo)致政府行政權(quán)力的濫用，應(yīng)該完善拆遷中的正當(dāng)法律程序。［8］

第二，政府角色定位研究。有些學(xué)者認(rèn)為政府角色不清是重要因素。學(xué)者們認(rèn)為，地方政府在拆遷中既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員，通過拆遷謀求財(cái)政收入，甚至是個(gè)人私利，政府定位不清才是根本原因。政府應(yīng)該成為社會(huì)公平與正義的代表者，成為社會(huì)各種階層利益矛盾的調(diào)解者，成為廣大人民利益的維護(hù)者和社會(huì)責(zé)任的承擔(dān)者。［9］有的提出地方政府要改正角色錯(cuò)位問題，矯正政府職能的不當(dāng)之處。［10］

第三，公共利益界定的角度。學(xué)者們認(rèn)為地方政府強(qiáng)制拆遷是因?yàn)楣怖媾c商業(yè)利益界限模糊。防止強(qiáng)制拆遷重要的是要界定公共利益。有的學(xué)者專門探討了城市拆遷中公共利益的特點(diǎn)、界定方法及解決路徑對(duì)城市拆遷公共利益實(shí)體界定的重復(fù)性問題和程序界定的虛化性問題。［11-12］但也有學(xué)者認(rèn)為，公共利益的本質(zhì)決定了公共利益的內(nèi)涵具有不確定性。實(shí)踐也表明界定公共利益的思路對(duì)房屋征收中公共利益泛化或虛化問題的解決成效并不明顯。關(guān)鍵還是要建立完善的公示程序、聽證程序和司法審查程序保障公共利益。［13］

第四，健全拆遷機(jī)制的視角。寧騷等通過一個(gè)典型案例，認(rèn)為缺乏暢達(dá)互動(dòng)的溝通機(jī)制是造成這些困境的主要原因，大力培育和發(fā)展社會(huì)自治性組織，是破解城市拆遷決策過程公民參與困境的基本路徑。［14］有的學(xué)者認(rèn)為，不規(guī)范的城市拆遷使得弱勢(shì)群體更加弱勢(shì)化，要建立兼顧社會(huì)各方面利益的利益表達(dá)機(jī)制和規(guī)范的住房保障制度。［15］因此，構(gòu)建拆遷利益表達(dá)機(jī)制尤為重要，具體包括拆遷前的拆遷許可聽證，拆遷中的社會(huì)性自治組織，拆遷后的回訪。［16］另外，有些研究者具體探討了對(duì)拆遷戶的補(bǔ)償方式，也有的從引發(fā)群體性事件角度對(duì)拆遷進(jìn)行了研究。［17］

雖然這些研究非常有啟發(fā)性。但是很難解釋以下問題：雖然經(jīng)常發(fā)生地方政府強(qiáng)拆事件，但為什么強(qiáng)勢(shì)的政府在一些被拆遷戶漫天要價(jià)甚至“要挾”政府時(shí)無能為力？難道在拆遷中政府一點(diǎn)道理都沒有，所有被拆遷戶占盡道德優(yōu)勢(shì)，并且全是受害者？本文目的就是嘗試回答以上問題，并試圖為當(dāng)前的拆遷問題提出一些可操作性的對(duì)策或解決思路。

二、解釋框架、研究方法及案例

（一）拆遷規(guī)則制定與執(zhí)行程序的倒置：本文的解釋框架

韋伯在闡述合法性時(shí)，認(rèn)為法必須得到大眾認(rèn)可才具有權(quán)威，社會(huì)成員才會(huì)發(fā)自內(nèi)心地服從并使之變成現(xiàn)實(shí)，法律規(guī)則的制定要有社會(huì)成員的參與，各利益群體直接或選舉代表相互之間經(jīng)過辯論、協(xié)商最后達(dá)成法律和規(guī)則。在法律規(guī)則制定以后，就成為各利益群體解決矛盾糾紛的唯一準(zhǔn)繩。前一階段可稱之為相互博弈的政治過程，它遵循平等關(guān)系、利益政治原則；后一階段稱為行政過程，是法律規(guī)則的執(zhí)行過程，奉行的是命令與服從原則。雖然二者相互依存，但順序不能顛倒，更不可能跨越討價(jià)還價(jià)的政治過程。

而行政規(guī)則的制定須遵循以上規(guī)律，有兩種情形：一種是通過個(gè)別裁定來創(chuàng)制規(guī)則；第二種是通過規(guī)則制定程序來制定行政規(guī)則。正式規(guī)則制定程序以及協(xié)商程序?qū)俅蟊妳⑴c模式，最重要的特征是聽證程序的運(yùn)用。二者共同之處是保證更多的利益關(guān)系人參與到程序中來，在知識(shí)利用的方式上，并沒有本質(zhì)差別。協(xié)商程序兼具了正式程序和非正式程序的益處。［18］在論述中國(guó)土地使用規(guī)則不確定問題時(shí)，張靜認(rèn)為，中國(guó)的土地立法程序中雖然有征求意見的程序，但缺乏民眾參與，并不接受現(xiàn)有法律文本，實(shí)踐中造成了多種土地使用規(guī)則的狀況。［19］本文的解釋框架受其啟發(fā)，當(dāng)然，多種土地使用規(guī)則是地方政府、村干部、集體和當(dāng)事人選擇規(guī)則的競(jìng)爭(zhēng)，是我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)歸集體所有、產(chǎn)權(quán)模糊或產(chǎn)權(quán)虛置所致。但是，這一點(diǎn)與具有明確產(chǎn)權(quán)的私人房屋不一樣。所以，現(xiàn)實(shí)中我們可以看到村干部可以私自把土地變賣，但絕對(duì)看不到干部私自把他人房屋變賣的情形。

按以上分析，本文的解釋框架內(nèi)容是，在拆遷過程中，地方政府既不遵守國(guó)家相關(guān)法律和拆遷條例，也不踐行自己制定的規(guī)章，一味追求單方定價(jià)、“公告征地”。正是因?yàn)檫@些規(guī)則沒得到公民認(rèn)可，所以地方政府又不得不與有抵制情緒和行為的公民進(jìn)行點(diǎn)對(duì)點(diǎn)地逐個(gè)協(xié)商賠償，協(xié)商無果則可能會(huì)采取強(qiáng)制拆遷、株連式拆遷和以各種手段威脅（如不發(fā)養(yǎng)老金等）進(jìn)行拆遷。但問題是，地方政府及工作人員也并不是無“軟肋”，特別是存在操作本身違規(guī)，或者還伴隨某些人的貪腐行為，抑或與政府重要目標(biāo)相沖突的時(shí)候，政府很可能被某些公民要挾利用，造成現(xiàn)實(shí)中政府與公民互相要挾的窘?jīng)r。因此，問題的根源在于，拆遷時(shí)將政治過程與行政過程倒置了。政治行政二分法對(duì)此有清晰的界定：社會(huì)治理由行政和政治兩部分構(gòu)成。政冶領(lǐng)域體現(xiàn)民主原則和人民參政議政，行政領(lǐng)域體現(xiàn)效率至上等。

（二）研究設(shè)計(jì)和研究思路

本文用文獻(xiàn)法搜集已有拆遷的相關(guān)新聞報(bào)道、學(xué)術(shù)論文和法律法規(guī)；通過實(shí)地觀察法調(diào)查發(fā)生在S市的公民要挾政府的兩個(gè)案例，了解其來龍去脈，獲得全景式資料；運(yùn)用訪談法訪談兩個(gè)案例中要挾政府的房主及參與拆遷的政府人員，以及拆遷涉及的其他被拆遷居民和附近居民，共調(diào)查了29人。調(diào)查時(shí)間2010年3月到2011年11月。

本文的研究思路是，以拆遷規(guī)則的制定與執(zhí)行程序的倒置為理論框架，著重考察拆遷中公民“要挾”地方政府的整個(gè)過程和機(jī)制，以質(zhì)性研究方法呈現(xiàn)調(diào)查的兩個(gè)案例，在此基礎(chǔ)上與媒體報(bào)道的類似案例進(jìn)行比較研究，試圖揭示拆遷問題的機(jī)制與實(shí)質(zhì)，并對(duì)完善城市拆遷機(jī)制進(jìn)行有針對(duì)性的政策思考。

（三）相關(guān)案例

案例一和案例二是筆者實(shí)地調(diào)查的案例，案例三引用了一個(gè)新聞報(bào)道的事例，旨在說明這種現(xiàn)象并非發(fā)生在某個(gè)地方，而是具有一定的普遍性。

案例一：在2007年，S市將水南街道路加寬擴(kuò)建，市政府事先制定好了拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。涉及的大多是低矮的小房子且年代久遠(yuǎn)，住戶條件非常差。因此，大多居民認(rèn)為補(bǔ)償還算合理，接受了拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。市政府實(shí)踐操作也較靈活，也接受了一些居民的其他要求。最后剩下一戶卻提出，他20多平米的二層房子要補(bǔ)償500萬，還附加一個(gè)店面和一套房子的要求。而鄰居相同的面積只補(bǔ)償了40萬，當(dāng)時(shí)S市房?jī)r(jià)是1500元一平米。由于無法達(dá)成協(xié)議，市政府沒有拆遷，此房子至今占據(jù)著1/4的街道。

案例二：2009年，S市擴(kuò)建南環(huán)路，準(zhǔn)備將市區(qū)道路延伸至某縣城。沿路居民基本接受了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，大多得到補(bǔ)償后搬離，道路施工進(jìn)展順利，但一老年戶主突然提出不愿意搬遷，提出要政府解決兩個(gè)初中畢業(yè)的女兒公務(wù)員編制，解決自己的養(yǎng)老保險(xiǎn)，再補(bǔ)償100萬。管此工作的副市長(zhǎng)也上門做了工作，答應(yīng)解決其養(yǎng)老保險(xiǎn)，因?yàn)榻鉀Q公務(wù)員編制違反政策，愿意幫助解決其女兒在企業(yè)工作，遭到戶主拒絕。經(jīng)過多次協(xié)商無果，整個(gè)環(huán)城路后續(xù)工作全部停止，到筆者調(diào)查時(shí)的2011年底也沒有繼續(xù)開工。

案例三：在浙江省臺(tái)州市，有一條原本橫貫東西的體育場(chǎng)路，被兩幢二層小樓一截兩段。大約10年前，這個(gè)村480多戶村民就與開發(fā)商簽訂了房屋拆遷合同，并已拆遷完畢。只剩下現(xiàn)在的這一戶，這戶村民在10年前也簽了合同領(lǐng)了補(bǔ)償款，但戶主洪春琴后來把錢退了回去，并且說：“現(xiàn)在我不想搬了，除非地方由我挑?！保?0］

三、軟肋：強(qiáng)拆逼遷邏輯下地方政府面臨的壓力

在房屋拆遷過程中，地方政府遇到被拆遷居民的抵制通常會(huì)采取各種手段強(qiáng)制拆遷或逼遷。但是，只要不是按叢林法則赤裸裸地剝奪，只要拆遷還遵循基本的交換原則，交易雙方的交換總是會(huì)由不均衡變?yōu)榫?。齊美爾在論述交換時(shí)認(rèn)為，行動(dòng)者越是認(rèn)為另一方資源價(jià)值越大，后者對(duì)其擁有的權(quán)力就越大。［21］因此，在拆遷過程中，只要地方政府還承認(rèn)被拆遷居民的財(cái)產(chǎn)權(quán)的合法性——違章建筑例外，又不能無償剝奪的情況下，采取強(qiáng)力措施就存在由強(qiáng)勢(shì)轉(zhuǎn)為弱勢(shì)的可能。

（一）補(bǔ)償單方定價(jià)違背交易公平

地方政府壟斷開發(fā)的主導(dǎo)權(quán)和直接從城市開發(fā)中獲利，常為公眾所詬病，構(gòu)成價(jià)值觀念的正面壓力，受到“住房權(quán)”這些“現(xiàn)代的”普遍價(jià)值的否定。［22］只要是交易就應(yīng)遵行自由、公平原則，這也是中央在新拆遷條例中規(guī)定房屋補(bǔ)償不能低于市場(chǎng)價(jià)的原因。雖然如此，很多地方制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)沒有經(jīng)過協(xié)商談判環(huán)節(jié)，即使合理的補(bǔ)償也容易被拆遷居民認(rèn)為不合理，在我國(guó)，住房不但是人們居住的場(chǎng)所，也是人們情感的寄托。出于感情上的依戀，人們常常會(huì)對(duì)自己的房子估價(jià)過高，因此，政府單方制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)總會(huì)低于公民的期望值和估價(jià)值。并且，被拆遷居民不能參與拆遷規(guī)劃，無法討價(jià)還價(jià)，不知道拆遷到底是為公共利益還是商業(yè)利益，將產(chǎn)生不能在體制內(nèi)途徑解決問題的挫折感，無法體現(xiàn)平等維護(hù)權(quán)益的羞恥感。［23］這些都會(huì)強(qiáng)化一些被拆遷居民的抗?fàn)巸A向，甚至在抗?fàn)帟r(shí)，民間力量、網(wǎng)絡(luò)力量等都會(huì)參與進(jìn)來成為其道義上的支持者。［24］

（二）強(qiáng)拆逼遷邏輯下面臨巨大的輿論壓力

與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)單方定價(jià)有失公平相對(duì)應(yīng)，地方政府在遇到阻力時(shí)強(qiáng)拆逼遷，更處于輿論的風(fēng)口浪尖。政府官員拆遷行為如果失當(dāng)，在強(qiáng)大的輿論面前，相關(guān)官員會(huì)成為眾矢之的，重視政績(jī)和形象面子的官員大都會(huì)如履薄冰，小心謹(jǐn)慎，態(tài)度蠻橫只會(huì)激起公眾的憤怒。相反，被拆遷居民則在輿論的支持下，好像具有天然的道德優(yōu)勢(shì)，即使采取暴力抵抗也能獲得廣泛同情。有個(gè)值得注意的現(xiàn)象是，現(xiàn)在人們談?wù)摬疬w常常是以道德代替規(guī)則，好像誰不站在居民一邊誰就沒有良心，也使理性的聲音受到壓制。這樣很容易引發(fā)價(jià)值主導(dǎo)型的群體性事件。如果利益主導(dǎo)型群體事件的個(gè)體或群體利益之爭(zhēng)，喚起普通民眾內(nèi)心的價(jià)值認(rèn)同，形成價(jià)值訴求，動(dòng)員大量圍觀者參與，會(huì)促使價(jià)值主導(dǎo)型群體事件形成。［25］通過媒體報(bào)道不但會(huì)形成社會(huì)壓力，還可能引起上級(jí)政府部門的關(guān)注，產(chǎn)生政治壓力，當(dāng)事官員也可能因負(fù)面影響太大被上級(jí)部門追責(zé)，影響仕途。

（三）維穩(wěn)任務(wù)是最大的軟肋

政府目標(biāo)是多元的，不僅僅發(fā)展經(jīng)濟(jì)和增加財(cái)政收入，還有社會(huì)目標(biāo)、考評(píng)體系常常以目標(biāo)責(zé)任制形式出現(xiàn)。中國(guó)政府逐級(jí)實(shí)施目標(biāo)管理責(zé)任制，層層簽訂責(zé)任狀。目標(biāo)責(zé)任制的考核體系既包括精神文明建設(shè)等“軟指標(biāo)”，也包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、計(jì)劃生育、重大人身生命安全等“硬指標(biāo)”。硬指標(biāo)是剛性約束，實(shí)行“一票否決”［26］只要出現(xiàn)上述問題，當(dāng)事官員將受到處理，前程會(huì)受到影響。在回答維穩(wěn)的重要性時(shí)，一位參與過拆遷的鎮(zhèn)干部說：“兩會(huì)的時(shí)候那個(gè)（拆遷戶）要去上訪，我們?nèi)齻€(gè)（鎮(zhèn)干部）日夜守著他，他走到哪里，我們就跟到哪里，24小時(shí)跟著（他），整天守在他們家門口，我們哪都去不了。萬一要是不見了，我們有責(zé)任。反正有上訪苗頭的，我們都有人去跟著，甚至還有的請(qǐng)（想上訪的人）吃飯?！?/p>

也就是說，地方政府面對(duì)的是多重任務(wù)目標(biāo)，要承受上級(jí)政府與社會(huì)的雙重壓力，相互矛盾的任務(wù)體系使政府必須在其中權(quán)衡利弊，比如，發(fā)展與穩(wěn)定、管制與服務(wù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)。所以，上級(jí)政府部門剛性約束和社會(huì)公眾的要求會(huì)影響地方政府精力投向、政策取向和資源投向，會(huì)成為左右地方政府行為的重要變量。一般情況下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是首要目標(biāo)，這也是為什么地方政府大力招商引資、征地拆遷，但維穩(wěn)目標(biāo)作為一項(xiàng)政治任務(wù)，甚至是晉升規(guī)則中的重要標(biāo)準(zhǔn)，在某些時(shí)候能“一票否決”，事關(guān)官員前途。地方政府只有在打壓手段如截訪、拆遷株連等無效后，最后才會(huì)選擇強(qiáng)拆。但是，要冒巨大政治風(fēng)險(xiǎn)，撫州宜黃拆遷主要領(lǐng)導(dǎo)都受到處分就是一個(gè)證明。因此，出于維穩(wěn)的需要，地方政府對(duì)“釘子戶”常常采取懷柔政策，要么私下提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，要么被迫停止工程項(xiàng)目，如案例二和案例三；要么不拆遷保持原樣，如案例一。政府在拆遷遇到“釘子戶”時(shí)，迫于維穩(wěn)目標(biāo)和越級(jí)上訪的硬指標(biāo)，也會(huì)為居民所要挾，特別在輿論一致指責(zé)下，政府也覺得自己處于弱勢(shì)。據(jù)調(diào)查，45.1%的受訪黨政干部認(rèn)為自己是弱勢(shì)群體，原因之一是在嚴(yán)厲的問責(zé)制度和強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督面前，一些官員生怕做錯(cuò)一件事，說錯(cuò)一句話，而成眾矢之的。［27］

四、要挾：被拆遷居民行為邏輯

（一）以協(xié)商為起點(diǎn)看待拆遷是要挾行為的倫理基礎(chǔ)

如上文所言，地方政府拿著制定好的規(guī)則進(jìn)行拆遷，除大多數(shù)居民默默接受外，也有少數(shù)采取走關(guān)系等手段多爭(zhēng)取補(bǔ)償，還有少數(shù)可能進(jìn)行抵制。在某些情況下，還有些人出爾反爾不斷提高拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。本文幾個(gè)案例中戶主均屬于漫天要價(jià)或要求過高，比如，案例二中居民提出解決女兒公務(wù)員編制的要求，案例三中戶主說的“現(xiàn)在我不想搬了，除非地方由我挑”。這些要求不但明顯過高，有的還違反相關(guān)政策。筆者在訪談時(shí)，被拆遷戶主的鄰居和知情的公眾都表示他們的要求確實(shí)過高。有位居民說：“那個(gè)要求是有點(diǎn)過（分），你看現(xiàn)在這個(gè)路也修不成，誰去做工作都沒有用，老頭有點(diǎn)楞，現(xiàn)在是好久沒修了，停工了，就因?yàn)樗！逼鋵?shí)，所有問題的實(shí)質(zhì)，在于被拆遷居民在拆遷時(shí)，將政府從規(guī)則執(zhí)行過程重新拉回到規(guī)則的制定過程。也就是說，居民意圖將“實(shí)際操作規(guī)則”變成“紙上規(guī)則”，這與政府試圖將“紙上規(guī)則”變成“實(shí)際操作規(guī)則”的程序剛好相反。案例一中戶主就說：“哪能什么都他們（地方政府人員）說了算，我的房子上有天下有地，補(bǔ)給我的（房子）地是他們的，我的房子不值錢地值錢啊，你（指筆者）的商品房你看看有什么？要我的房子就要和我談價(jià)錢，你出個(gè)價(jià)就要（拆遷），這是強(qiáng)買強(qiáng)賣?！?/p>

（二）公民非制度化生存是要挾行為的現(xiàn)實(shí)根據(jù)

孫立平認(rèn)為，中國(guó)公民處于非制度化生存狀態(tài)。人們所依賴的生存制度環(huán)境缺少確定性，在遭遇某種需要解決的問題時(shí)，不是依據(jù)明確而穩(wěn)定的制度安排來解決，而是依靠一次次的具體博弈。［28］就拆遷而言，公民接受的是既定規(guī)則，在權(quán)利缺乏的情況下，自然會(huì)不按既定規(guī)則出牌。在政府存在軟肋的情形下，公民會(huì)抓住機(jī)遇并有能力和有可能將政府重新拉回討價(jià)還價(jià)的協(xié)商過程。當(dāng)然，這是在實(shí)際操作過程中形成不成文的規(guī)則，不是重新制定成文的拆遷規(guī)則，是在變通現(xiàn)有規(guī)則。正是這種變換形式的異化談判方式，使得政府不得不與每一個(gè)采取“要挾”方式的被拆遷居民談判。這樣既造成了已經(jīng)接受拆遷補(bǔ)償規(guī)則的居民的不滿，他們覺得自己吃虧了，也增加了行政成本，擱置了已有的規(guī)則，淡化了規(guī)則應(yīng)有的嚴(yán)肅性。結(jié)果，在拆遷過程中，人們依據(jù)當(dāng)前利益和自身力量對(duì)規(guī)則進(jìn)行選擇，而不是依據(jù)事前確立的規(guī)則衡量利益是否正當(dāng)。［29］案例一中，筆者在調(diào)查時(shí)，訪談對(duì)象都說當(dāng)事人要求過高，但在道義上都同情他，一個(gè)附近居民的意見具有代表性，他說：“他開（價(jià)）是開得高了點(diǎn)，但補(bǔ)償不能都由干部說了算，起碼要聽聽老百姓的嘛，不管開價(jià)多少，總是可以談的，反正他們（指政府）補(bǔ)的還是蠻低的，要是拿去買個(gè)房是不行了（買不起），要是拿去到自己田里做是做得起?！?/p>

（三）政府懷柔政策是公民要挾行為的助長(zhǎng)方式

在維穩(wěn)目標(biāo)“一票否決”的壓力下，地方政府遭遇公民抵制時(shí)，會(huì)擱置規(guī)則靈活操作，所謂“規(guī)則是死的，人是活的”——實(shí)際上是重回協(xié)商談判階段。這種靈活操作卻削弱了規(guī)則的權(quán)威性，現(xiàn)實(shí)中造成“誰老實(shí)誰遵守，誰抵制誰獲益”的現(xiàn)狀。鄭廣懷用安撫型國(guó)家概念形容這種情形。他構(gòu)建的“安撫型國(guó)家”概念反映了地方政府在處理某些問題時(shí)的策略性甚至隨機(jī)性，在整體上進(jìn)行精神安撫，在個(gè)別問題上進(jìn)行物質(zhì)安撫。［30］既然國(guó)家只是將政策文本作參考，那就意味著在實(shí)踐中可以改變；既然國(guó)家會(huì)采取安撫政策，那就暗示誰反抗誰就有獲益的可能。因此，在缺乏利益協(xié)調(diào)機(jī)制的情況下，社會(huì)上出現(xiàn)了一種普遍現(xiàn)象，不管是拆遷沖突、勞資沖突還是醫(yī)患糾紛，人們都采取了“鬧”的方式，即有人形容的“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”。規(guī)則的制定與執(zhí)行的倒置使政府政策文本參照的可能性大為增加，國(guó)家可能會(huì)采取安撫措施，則提高了人們“鬧”的預(yù)期。更為重要的是，有違章建筑的公民竟然也維權(quán)！現(xiàn)役蹼泳世界冠軍朱寶珍站在廣州花都獅嶺鎮(zhèn)溢盈湖別墅強(qiáng)拆廢墟上維權(quán)，質(zhì)疑相關(guān)部門“選擇性”執(zhí)法。微博還貼上了他們夫妻戴著獎(jiǎng)牌手舉維權(quán)牌子的照片。［31］值得思考的是：雖然政府選擇性執(zhí)法不合理，難道違章建筑就不應(yīng)該拆除嗎？房屋本身是違章建筑，公民維權(quán)怎么也如此理直氣壯？

五、結(jié) 語

本文通過公民“要挾”政府的三個(gè)案例，揭示地方政府規(guī)則制定與執(zhí)行的倒置是目前拆遷問題的根源。規(guī)則的制定應(yīng)該遵循議案的“提出―審議―通過―公布”的程序。讓每個(gè)涉及自身利益的主體或代表都能參與到規(guī)則的制定過程中來，這是規(guī)則得以執(zhí)行的前提，因?yàn)槊總€(gè)人都有一種基于正義的不可侵犯性，即使作為整體的全社會(huì)利益也不可小視。［32］經(jīng)過嚴(yán)格程序形成共識(shí)性規(guī)則后，對(duì)于在拆遷中的違章建筑，應(yīng)該強(qiáng)拆的還是要強(qiáng)拆，這樣才能維護(hù)規(guī)則的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。事實(shí)上，在美國(guó)土地私有的情況下，個(gè)人也不能在自己的土地上隨意開發(fā)，要受到政府規(guī)劃的限制和旁邊公眾利益的約束。美國(guó)地方政府即使不能侵犯土地所有權(quán)，但可通過立法和土地管理制度規(guī)范土地使用權(quán)。一個(gè)正當(dāng)?shù)姆审w系代表著全體人民之間的一種契約，是事先約定的規(guī)則，如果因?yàn)槭潞蟀l(fā)現(xiàn)規(guī)則不合理，就推翻事先約定的規(guī)則以求一時(shí)一事的合理，就會(huì)使所有的法律條令變成一紙空文，也包括公民希望制定的“合理”的法律，為社會(huì)更大的不合理開創(chuàng)條件。［33］

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