基于土地征收補償下的“三舊”改造研究進展評述

伍時力

摘 要：舊廠房改造作為政府盤活閑置土地的方式，逐漸受到專家學(xué)者關(guān)注。本文在介紹和分析國內(nèi)外舊廠房改造發(fā)展的基礎(chǔ)上，將舊廠房的研究從理論研究、發(fā)展歷程、開發(fā)改造方式等方面進行了總結(jié)，并分析了在新政策不斷出臺，城市更新建設(shè)制度不斷完善的前提下，舊廠房改造所遇到的問題，最后對舊廠房改造的發(fā)展趨勢和研究點進行了展望。

關(guān)鍵詞：城市更新，舊廠房改造，政府收益，發(fā)展趨勢

基金項目：大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練項目（1184513205）與廣東工業(yè)大學(xué)社科研究課題立項項目聯(lián)合支持。

隨著城市經(jīng)濟的快速發(fā)展，探索科學(xué)發(fā)展新模式的深入，2008年起廣東省佛山市率先開展三舊改造工作，廣東走出了探索土地節(jié)約集約高效利用的第一步。2009年廣東頒布《關(guān)于推進“三舊”改造節(jié)約集約用地的若干意見（粵府〔2009〕78號）》，要求根據(jù)實際改造區(qū)域采取不同的改造方式；并實行分類處置，完善用地的辦理手續(xù)等措施；積極通過從城市內(nèi)部挖掘土地資源，增加建設(shè)用地，優(yōu)化城市用地結(jié)構(gòu)，提升城市競爭力。

2012年6月，廣州市人民政府在總結(jié)“三舊”改造實行3年來的工作并更深入分析了實際情況和新出現(xiàn)的問題，相繼出臺了“穗56號”、“穗20號”文件，繼續(xù)深化“三舊”改造，并就土地資源儲備、舊廠房改造中收益分配機制、“城中村”改造模式及主體、舊城改造中歷史文化保護等問題進行了補充和完善。為下一步“三舊”改造的進行起重要的指導(dǎo)作用。

1 國內(nèi)外舊廠房改造研究背景

1.1 國外舊廠房改造研究背景

自從“二戰(zhàn)”后西方大多城市受到戰(zhàn)爭的破壞，亟需進行城市建造，各國紛紛開展對城市發(fā)展與問題的深入研究。學(xué)者Roberts提出的“城市更新”概念得到認可；他強調(diào)城市的整合性，認為城市更新改造應(yīng)該致力于在經(jīng)濟、社會、物質(zhì)環(huán)境等各個方面對處于變化中的城市地區(qū)做出長遠的、持續(xù)性的改善和提高。西方國家對城市更新再造的認識經(jīng)過多年的發(fā)展已從簡單的單維更新（惟物質(zhì)環(huán)境改善為主）向更綜合、更全面的多維更新轉(zhuǎn)化。

1.2 國內(nèi)舊廠房改造研究背景

我國城市快速發(fā)展起于80年代，隨著市場經(jīng)濟體制的逐漸建立，城市化加速，為城市經(jīng)濟的增長提供了廣闊的空間和機遇，同時對城市改造建設(shè)中的諸多利益關(guān)系者帶來較大的影響，出現(xiàn)多種不同的城市改造模式。伴隨而來的城市問題也日益突出，政府、學(xué)者開始探討城市建設(shè)新方式；提出過“舊城改造”、“舊村莊改造”、“城中村改造”等一系列的城市更新理念。人們開始認為城市的更新應(yīng)該包含更多的社會和人文內(nèi)涵，簡單的房地產(chǎn)開發(fā)并不是真正意義上的城市更新；無論是舊城更新、舊村莊改造或是城中村改造都應(yīng)該是從表面物質(zhì)空間向空間、經(jīng)濟、社會的綜合實質(zhì)轉(zhuǎn)變。

2 舊廠房改造研究現(xiàn)狀

2.1 國外舊城更新研究主要內(nèi)容

國外有關(guān)舊廠房改造的研究大多包含在舊城市更新改造研究中，并已形成了較為完善的理論。西方學(xué)者對城市更新的分析，認為自“二戰(zhàn)”后西方國家城市發(fā)生了四次較大的變動。

（1）城市重建階段，經(jīng)過戰(zhàn)爭的重創(chuàng)，西方國家首要任務(wù)是進行城市重建。 1954年英國頒布《格林伍法德法案》，允許私人開發(fā)商介入到城市建設(shè)中來；隨之，1949年美國通過了住宅法案，明確城市建設(shè)的任務(wù)是要振興舊城區(qū)。這一時期，政府部門占主導(dǎo)地位。

（2）鄰里重建階段，60年代的拆遷重建造成了很嚴重的社會問題，城市走向千篇一律的困境，許多學(xué)者批評城市的重建極大的損壞了原有的鄰里關(guān)系，實際生活水平?jīng)]有提高。并不有從根本上擺脫貧困。潛伏的問題被激發(fā)，人民要求軟措施的實施，緊接著一系列綜合措施被采納，城市進入鄰里關(guān)系修復(fù)期。

（3）城市經(jīng)濟制度修復(fù)階段，由于70年代末經(jīng)濟危機的影響，城市發(fā)展走向衰落，國家實行了有針對性的城市更新方案，政府鼓勵私人企業(yè)進入到城市建設(shè)中，同時越來越多的個人房地產(chǎn)開發(fā)商也意識到城市建設(shè)帶來的高額回報；所以越來越多的私人把資金投入到城市更新與建設(shè)中，而政府也逐漸從城市建設(shè)的主導(dǎo)角色淡出，后來這樣的趨勢從英國發(fā)展到荷蘭和德國等西方國家。

（4）多伙伴合作建設(shè)階段，經(jīng)過幾十年的城市更新改造的實踐證明，單靠市場的引導(dǎo)并不能解決舊城更新的所有問題。學(xué)者們認為，除鼓勵私人參與開發(fā)投資，還可以加強公私合伙建設(shè)方式，舊城改造的內(nèi)涵被重新認識，要求城市建設(shè)是經(jīng)濟、社會、環(huán)境等多目標多方合伙關(guān)系的綜合更新，隨著多維更新目標的提出，人們認為城市物質(zhì)環(huán)境、社會環(huán)境、以至經(jīng)濟環(huán)境的改善，應(yīng)當(dāng)通過社會區(qū)的各個部門的其同參與來達到。從90年代至今，這種多伙伴關(guān)系的更新方式仍是西方國家進行城市更新改造的主導(dǎo)方法，社區(qū)眾參與和社區(qū)能力的培養(yǎng)，成為很多西方國家城市更新政策的新方向。

2.2 國內(nèi)舊廠房改造研究主要內(nèi)容

過去國內(nèi)學(xué)者更多地是進行“舊城改造”、 “城中村改造”等的研究。在舊城更新方面，如清華大學(xué)吳良鏞教授從城市“有機更新”理論出發(fā)，提出按照城市的內(nèi)在發(fā)展規(guī)律，順應(yīng)城市發(fā)展的自身機理，在可持續(xù)發(fā)展理論的基礎(chǔ)上，探求城市更新與發(fā)展。張平宇（2004）則認為從城市化過程中城市問題不斷出現(xiàn)的角度去研究城市再生的過程；還有提出了探求城市歷史文化保護區(qū)的小規(guī)模改造和整治的思路（張杰，1996）。在城中村更新方面，石巖，李鵬（2006）提出的城中村是由于城市人口的膨脹和城市建設(shè)用地的擴張造成的。李俊夫（2004）認為城中村是指位于城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)或城鄉(xiāng)結(jié)合部，被城市建成區(qū)用地包圍或半包圍的、沒有或僅有少量農(nóng)用地的村落。而關(guān)于“舊廠房改造”的研究能收集的資料不多，但仍可把舊廠房改造的歷程大致分為三個發(fā)展階段。

萌芽階段（80年代初到80年代末），這一時期國家對舊廠房改造和利用的意識較弱，對于廢棄的舊廠房仍然是以拆后重建為主；而且隨著城市規(guī)模的急劇擴大，改造更多的是針對原有廠區(qū)性質(zhì)的改變，對舊廠房進行改造利用還沒有進入人們的視野。