淺談如何加強(qiáng)縣級(jí)城市土地管理

楊占軍

土地資源管理是指國(guó)家在一定的環(huán)境條件下，綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù) 方法，為提高土地利用生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益，維護(hù)在社會(huì)中占統(tǒng)治地位的土地所有制 ，調(diào)整土地關(guān)系，監(jiān)督土地利用，而進(jìn)行的計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)和控制等綜合性活動(dòng)。

為了貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，加快縣區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化步伐 ，推進(jìn)縣區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放，構(gòu)建國(guó)土資源保障科學(xué)發(fā)展體系是新世紀(jì)新階段各縣從經(jīng)濟(jì)社會(huì) 發(fā)展全局出發(fā)做出的重要戰(zhàn)略部署，在國(guó)家實(shí)行“最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”的大前提下 ，各縣開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)用地相對(duì)緊張，據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，許多縣開(kāi)發(fā)區(qū)用地面積占縣城建設(shè)面積的一半以上。土地已經(jīng)成為縣區(qū)發(fā)展的一個(gè)瓶頸，必須千萬(wàn)百計(jì)地緩解用地緊張狀況。各縣未來(lái)土地使用的重點(diǎn)是探索土地占補(bǔ)平衡的有效途徑，最重要的一項(xiàng)改革就是農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，這對(duì)于盤(pán)活土地資源非常有幫助。鑒于用地出現(xiàn)的新情況、新矛盾，許多縣國(guó)土管理跟不上新時(shí)期新階段土地管理的要求，因此，必須探索加強(qiáng)土地管理改革的有效途徑。

1 發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)實(shí)施研究對(duì)策

1、耕地銳減， 人地矛盾日益突出。近幾年，隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的突起，居民點(diǎn)及建設(shè)用地的逐年增多，大量耕地被破壞和占用，使耕地總量和人均量呈減少態(tài)勢(shì)。另一方面， 在現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)體制下，由于土地用于城市和工業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)收益明顯高于農(nóng)、林、牧業(yè)，所以以經(jīng)濟(jì)效益指導(dǎo)土地利用，必然使土地不斷轉(zhuǎn)向高收益的用途，比較利益的存在是耕地不斷減少的主要原因之一。

2、在城市化的進(jìn)程中，土地改革政策的制定和工作的開(kāi)展，牽涉到農(nóng)民的根本權(quán)益。因?yàn)楦鞯卣诔鞘谢⒐I(yè)化過(guò)程中，都不可避免地要征占農(nóng)業(yè)用地，其實(shí)質(zhì)是農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)發(fā)生了讓渡和轉(zhuǎn)移，這種具有行政行為的“市場(chǎng)交易”，若缺乏有效的制度保障，極易將集體土地產(chǎn)權(quán)安排的缺陷引發(fā)出來(lái)，結(jié)果是政府公共管理缺位，失地農(nóng)民利益受到損害。根據(jù)我國(guó)《土地管理法》，“城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有”。土地既然歸農(nóng)民集體所有，這就意味著任何個(gè)人，無(wú)論從法律意義上還是經(jīng)濟(jì)意義上，都是所有者，因?yàn)樗枪姷囊粏T，共同占有的權(quán)利是任何個(gè)人所擁有的那一部分所有權(quán)和一切其他人所同時(shí)擁有的所有權(quán)共同構(gòu)成的；他又是非所有者，因?yàn)樗麅H是公眾的一員，作為個(gè)人所擁有的公有權(quán)只有同其他本集體成員的所有權(quán)結(jié)合、共同構(gòu)成集體所有權(quán)的時(shí)候才有效，才能發(fā)揮作用。

3、土地管理措施不力，浪費(fèi)土地現(xiàn)象嚴(yán)重。城鎮(zhèn)建設(shè)外延擴(kuò)展快，內(nèi)涵潛力挖掘不夠， 用地容積率低，而且功能分區(qū)和布局不盡合理，致使存在一些亂占濫用土地的現(xiàn)象。另外，土地管理措施不力，不能有效地保護(hù)土地。土地規(guī)劃和計(jì)劃管理不力，集體土地流轉(zhuǎn)缺乏嚴(yán)格的管理措施。比如說(shuō)交通建設(shè)用地，每年都有大量的土地改建為交通用地， 由于規(guī)劃的不合理，存在許多道路拓寬的現(xiàn)象，而這種是建立在房屋拆遷的基礎(chǔ)上的，既耗費(fèi)了人力，又浪費(fèi)了財(cái)力，并且導(dǎo)致某些道路不能均衡合理利用，年久失修，浪費(fèi)了大量的土地。

2 提升和加強(qiáng)土地管理的有效措施

為了解決征地問(wèn)題，最好的辦法是各縣管委會(huì)和國(guó)土資源管理部門(mén)以及房屋管理局共同組建各縣土地整理儲(chǔ)備中心，把能征的地先征過(guò)來(lái)，同時(shí)集中力量進(jìn)行農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的研究和實(shí)踐，并形成各縣的土地管理改革方案，為縣域的長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展儲(chǔ)備必要的土地資源。 隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，每年發(fā)放的補(bǔ)貼必定會(huì)逐年增加。對(duì)于村里的集體財(cái)產(chǎn)，將聘請(qǐng)第幾力一評(píng)估后招標(biāo)出讓?zhuān)觅Y金由村民均分。村民變成市民之后，將重新分片，歸人不同居委會(huì)。隨著居委會(huì)的設(shè)立，農(nóng)民原有的土地，便轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)土地，經(jīng)營(yíng)權(quán)和管理權(quán)限將收歸政府部門(mén)所有。

2.1 切實(shí)保護(hù)耕地，實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡

要實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，首先應(yīng)協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)用地與非農(nóng)業(yè)用地的關(guān)系，應(yīng)根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃制定太谷縣土地利用總體規(guī)劃，以確定不同區(qū)域土地開(kāi)發(fā)利用方向。通過(guò)實(shí)施土地用途管制制度抑制建設(shè)用地的擴(kuò)展規(guī)模及其用地的不合理性和盲目性，盡可能對(duì)城鄉(xiāng)交錯(cuò)帶耕地實(shí)行特殊的保護(hù)?？刂瞥鞘型庋右?guī)模，對(duì)于城市發(fā)展所必須占用的土地，應(yīng)當(dāng)制定計(jì)劃，控制土地的供應(yīng)量，分階段釋放。合理安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地；建設(shè)工業(yè)小區(qū)，集約利用現(xiàn)有土地以減少對(duì)耕地的繼續(xù)占用。增加耕地的投入，推廣新品種，興修水利設(shè)施；加強(qiáng)耕地改造，推行糧食、經(jīng)濟(jì)、飼料作物三元一體化種植，提高土地的產(chǎn)出率，減少耕地需求壓力，確保基本農(nóng)田，保持耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡。

2.2 完善土地管理法律體系

基于全國(guó)縣級(jí)土地管理改革的事實(shí)和先進(jìn)成功經(jīng)驗(yàn)，從法律上允許并規(guī)范農(nóng)民集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)成為大勢(shì)所趨，法律要不斷適應(yīng)國(guó)家政治文明和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，體現(xiàn)社會(huì)的進(jìn)步。土地管理法規(guī)應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)進(jìn)行修改，重點(diǎn)解決集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)及農(nóng)民土地的階段所有權(quán)問(wèn)題。我國(guó)土地長(zhǎng)期實(shí)行國(guó)家所有制和農(nóng)村集體所有制兩種形式，但土地承包經(jīng)營(yíng)把土地一塊一塊劃分到戶(hù)，不能形成集約化經(jīng)營(yíng)，難以進(jìn)行大規(guī)模的土地改造。尤其是集體所有制的土地，支配權(quán)實(shí)際上是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部手里，農(nóng)民不是真正的土地所有者，只是使用權(quán)人。而土地又是和農(nóng)民的生存權(quán)連在一起的，這就造成了農(nóng)民的生存權(quán)與使用權(quán)結(jié)合而不是和所有權(quán)結(jié)合。當(dāng)與自己生存權(quán)連在一起的土地被征用時(shí)，農(nóng)民不知道或者知道了也無(wú)可奈何，導(dǎo)致農(nóng)民離土又離鄉(xiāng)，生活沒(méi)保障，甚至生存也成了問(wèn)題。我國(guó)土地法制的不完善，最大的問(wèn)題就在集體土地上。這些年，大量征地直接侵害了農(nóng)民利益，也影響了社會(huì)的穩(wěn)定。

2.3 加強(qiáng)土地法制教育宣傳，加大執(zhí)法力度

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地資產(chǎn)數(shù)量逐步顯現(xiàn)并不斷升值，土地違法案件、土地權(quán)屬糾紛也頻繁發(fā)生。因此，加強(qiáng)《中華人民共和國(guó)土地管理法》及其他相關(guān)法律法規(guī)的宣傳教育顯得尤其重要。特別是修訂過(guò)的《中華人民共和國(guó)土地管理法》中有許多新內(nèi)容涉及廣大人民群眾的切身利益，應(yīng)經(jīng)常組織宣傳教育，掀起學(xué)法高潮，使人人能知法、守法、用法。對(duì)于既成事實(shí)的違法用地，規(guī)劃、國(guó)土、建設(shè)、房管等部門(mén)必須從維護(hù)整體利益出發(fā)，嚴(yán)格依照法律法規(guī)聯(lián)合執(zhí)法，認(rèn)真開(kāi)展清查處理，符合規(guī)劃的，可采取酌情處罰、補(bǔ)辦手續(xù)等辦法予以確權(quán)登記發(fā)證，不符合規(guī)劃的要堅(jiān)決予以拆除。