我國道路運輸行政管理職能定位研究＊

李 妮

（長安大學(xué) 政治與行政學(xué)院，陜西 西安 710077）

一道路運輸行政管理職能的概念

（一）行政管理職能的概念

根據(jù)公共管理學(xué)理論，行政管理職能是指行政機關(guān)在依法管理國家、社會公共事務(wù)和機關(guān)內(nèi)部事務(wù)中的基本職責(zé)和功能作用。行政管理職能不是一成不變的，而是不斷發(fā)展變化的，它受制于國家的根本制度、國內(nèi)外環(huán)境以及社會發(fā)展?fàn)顩r等因素。

行政管理職能是社會發(fā)展到一定階段時，行政機關(guān)從國家和社會發(fā)展的實際出發(fā)，依法管理社會公共事務(wù)時應(yīng)履行的職責(zé)和發(fā)揮的功能及其作用。

（二）道路運輸行政管理職能概念的界定

根據(jù)行政管理職能的概念，我們界定道路運輸行政管理職能是指根據(jù)法律規(guī)定，各級道路運輸管理組織在依法管理道路運輸事務(wù)活動中的基本職責(zé)和功能作用。道路運輸行政管理的主體是各級政府的交通主管部門及其下屬的道路運輸管理機構(gòu)。各級政府的交通主管部門負責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域的道路運輸管理工作，縣級以上道路運輸管理部門，有省級道路運輸管理局（處）、市級道路運輸管理處（局、科）和縣級道路運輸管理所（站、股）及其下屬的運管站，負責(zé)具體實施道路運輸管理工作。道路運輸行政管理的客體是指道路運輸領(lǐng)域內(nèi)所有從事道路運輸客貨經(jīng)營、道路運輸相關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)營的主體以及它們從事的經(jīng)營活動等，它包括道路旅客運輸經(jīng)營、道路貨物運輸經(jīng)營、道路客貨運站場經(jīng)營、機動車維修經(jīng)營、駕駛員培訓(xùn)等［1］。

二、我國行政管理職能轉(zhuǎn)變的三維職能理論框架

改革開放30多年以來，我國政府已經(jīng)完成了政治統(tǒng)治型政府向經(jīng)濟建設(shè)型政府的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)了第一次政府轉(zhuǎn)型的跨越。當(dāng)前，在國外新公共管理浪潮的沖擊下，在我國經(jīng)濟社會全面轉(zhuǎn)型的內(nèi)在訴求下，我國正處于第二次政府轉(zhuǎn)型時期，即從經(jīng)濟建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。

筆者認為我國目前的政府范型是以經(jīng)濟建設(shè)型為主導(dǎo)的，向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實條件已經(jīng)具備，但由于長期的計劃經(jīng)濟條件下政府對社會的超強管控和憲政意識的貧乏，實際上政治統(tǒng)治的色彩仍然存在。經(jīng)濟建設(shè)仍然是政府的主導(dǎo)職能，政府在一定程度上忽略了社會管理和公共服務(wù)的職能。因此，政府第二次轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵就是實現(xiàn)行政管理職能由以經(jīng)濟建設(shè)為主導(dǎo)向以公共服務(wù)為主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變。在當(dāng)前經(jīng)濟建設(shè)型政府的框架內(nèi)，理性分析和探討行政管理職能定位對于我國構(gòu)建公共服務(wù)型政府，完善社會主義市場經(jīng)濟具有重要意義［2］。

公共服務(wù)型政府與政治統(tǒng)治型政府和經(jīng)濟建設(shè)型政府相比而言，是一種政府公共治理范型，它強調(diào)的是行政管理職能從經(jīng)濟建設(shè)向公共服務(wù)的轉(zhuǎn)變，它涵蓋有豐富的內(nèi)容，集中表現(xiàn)在政府與經(jīng)濟、政治、社會的關(guān)系上［3］。

第一，政府與市場的關(guān)系。在資源配置上市場發(fā)揮主導(dǎo)性作用，政府主要糾正市場失靈，為市場創(chuàng)造好的環(huán)境，提供市場不能解決的公共產(chǎn)品和服務(wù)。

第二，政府與社會的關(guān)系。公共服務(wù)型政府不再具體干涉經(jīng)濟領(lǐng)域，而是為經(jīng)濟和社會的全面發(fā)展服務(wù)，這也就要求政府要促進社會公平，實現(xiàn)利益的均衡發(fā)展。

第三，政府與公民的關(guān)系。公共服務(wù)型政府從傳統(tǒng)的官本位、政府本位、權(quán)力本位轉(zhuǎn)向公民本位、社會本位、權(quán)利本位，強調(diào)法治基礎(chǔ)上的公民權(quán)利，依法劃分政府與公民之間的權(quán)限。

可以看出，公共服務(wù)型政府在行政管理職能上是要求以公共服務(wù)職能為主導(dǎo)，在完善市場經(jīng)濟體制的基礎(chǔ)上，應(yīng)以提供維護性和社會性的公共服務(wù)為主。經(jīng)濟學(xué)只是從政府與市場關(guān)系的角度，主要是從經(jīng)濟效率出發(fā)，研究了行政管理職能，但行政管理職能的范圍不只限于經(jīng)濟領(lǐng)域，還有社會現(xiàn)象領(lǐng)域。因此，根據(jù)治理理論，結(jié)合西方國家公共管理改革趨向，筆者提出我國行政管理職能轉(zhuǎn)變的框架。在這個理論框架中，其三大支柱是政府管理、市場機制和公民社會自主管理，政府、市場和社會三者的有機結(jié)合是實現(xiàn)行政管理職能轉(zhuǎn)變的制度基礎(chǔ)。

這個理論框架改變了社會科學(xué)中長期存在的政治國家與公民社會、市場與計劃、公共部門與私人部門的兩分法，只強調(diào)政府與市場二者關(guān)系的傳統(tǒng)思維方式，國家與市場、政府與社會之間的界線模糊，它強調(diào)的是政府、社會與市場三者之間的合作和互動，從政府、市場、公民、社會的多維度、多層面上觀察和思考問題。這為行政管理職能改革提供了一個更為開闊的、新的理論視角，打破了傳統(tǒng)的單中心的政府統(tǒng)治模式，構(gòu)建了政府、市場和社會三維框架下的多中心公共服務(wù)供給模式。

圖1 “政治－經(jīng)濟－社會”三維職能理論框架

在這個理論框架下行政管理職能要正確定位，就要厘清政府與企業(yè)、政府與市場、政府與社會的關(guān)系，進一步推進社會自治。政府的基本職能，主要從以下三個方面體現(xiàn)。

第一，政治職能。政府要全心全意為人民服務(wù)，為社會各階層，尤其是為弱勢群體提供一個公平和民主的制度環(huán)境，實現(xiàn)國家的有效治理。

第二，經(jīng)濟職能。政府的角色是經(jīng)濟宏觀調(diào)控，糾正市場失靈，加強市場監(jiān)管，提供市場不能有效提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，創(chuàng)造保證市場競爭有效性的公平環(huán)境。

第三，社會職能。為了實現(xiàn)社會長遠發(fā)展，政府要有效地解決社會貧富差距過大的問題，要為人民提供義務(wù)教育、穩(wěn)定的就業(yè)、打擊違法犯罪等社會保障性公共服務(wù)，保證社會健康有序可持續(xù)地發(fā)展。

三、道路運輸行政管理職能界定

由于道路運輸行政管理屬于國民經(jīng)濟專業(yè)管理，它的政治職能體現(xiàn)不明顯，因此對于道路運輸行政管理職能的定位，我們主要從市場和社會方面分析其經(jīng)濟職能和社會職能。對于道路運輸行政管理職能定位的內(nèi)在機理，依據(jù)實際狀況，我們可以從以下三方面進行剖析。

（一）針對市場缺陷的管理職能

建立市場機制的兩個重要條件是完全的競爭市場和充分的信息。信息不對稱和不充分在現(xiàn)實中會導(dǎo)致市場失靈，此外還會產(chǎn)生外部效應(yīng)、公共物品供給不足、不公平等問題。這些問題，市場自身無法克服，必須通過政府的宏觀管理才能解決［4］。

1.市場競爭失效。有效競爭可以實現(xiàn)資源充分合理的配置。企業(yè)在充分競爭中實現(xiàn)集中和聯(lián)合，組織規(guī)模進一步擴大甚至發(fā)展為壟斷。當(dāng)實行壟斷時，產(chǎn)品價格高且產(chǎn)量少，這時資源配置效率低下。同時，如果存在信息不對稱情況，服務(wù)和產(chǎn)品的消費者和提供者都可能通過犧牲交易一方的利益來獲取高利潤，結(jié)果消費者的利益受到損害。為達到促進競爭，防止市場競爭失效，限制壟斷的目的，運政管理必須制定市場競爭規(guī)則和行業(yè)開放政策，并通過履行監(jiān)督職能來實現(xiàn)。

2.市場供給失效。由于公共物品的提供是無利可圖的，所以市場往往不愿提供。但由于其社會的必需性，政府提供或在政府支持下由市場提供是必然的。運輸業(yè)是社會公益性基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)，具有非排他性和非競爭性，其場站、道路等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和投資等屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，所以個體或私人在此方面有效供給肯定不足，此時政府作為社會服務(wù)主體責(zé)無旁貸要提供或支持公益性設(shè)施建設(shè)，以有效發(fā)揮行政管理職能。

3.市場的總量調(diào)節(jié)。市場經(jīng)濟中由于市場形成的物價穩(wěn)定和暫時平衡常常被不平衡不穩(wěn)定打破，以及價格規(guī)律的內(nèi)在作用常常受到各種干擾因素的破壞和影響，所以保障國民經(jīng)濟總量平衡和持續(xù)發(fā)展，靠單純的市場機制的調(diào)節(jié)作用是無法實現(xiàn)的。為維持國民經(jīng)濟與部門的協(xié)調(diào)發(fā)展，道路運輸業(yè)必須由政府從全局對其進行宏觀調(diào)控與總體規(guī)劃，以達到運輸供求平衡，所以調(diào)控職能和規(guī)劃職能是對運政管理的要求。

4.公平問題。利益是市場機制的導(dǎo)向，市場競爭在提高效率的同時，會導(dǎo)致兩極分化。因為市場主體在市場交易活動中本是等價和平等的，但由于主體稟賦差異、非公平性、競爭條件不同等原因，競爭主體的經(jīng)營收入就存在差距，甚至產(chǎn)生兩極分化，偏離社會公平原則。資源較多或技能較高的競爭主體獲得的利潤就高，反之則利潤低甚至無利可圖。在這種情況下，就需要政府運用行政命令、政策等手段在各利益主體之間進行必要的協(xié)調(diào)。

5.外部性問題。當(dāng)存在負外部性時，完全競爭就不能有效配置資源，此時對個人或企業(yè)決策最優(yōu)，而對社會不一定決策最優(yōu)。以運輸污染為例，私人或企業(yè)的環(huán)境污染成本由大家分擔(dān)，所以社會成本高于其私人成本，正因為此，政府要嚴格地管制危險品運輸?shù)染哂胸撏獠啃缘念I(lǐng)域。

（二）促進經(jīng)濟發(fā)展的職能

由于市場發(fā)育不完善，國家發(fā)展到一定階段，依靠市場自身調(diào)節(jié)功能促進經(jīng)濟發(fā)展很困難。因此，在激烈的國際競爭中，我國要實現(xiàn)經(jīng)濟的持續(xù)增長，就必須充分發(fā)揮政府的經(jīng)濟職能，以推動經(jīng)濟的發(fā)展［5］。

1.推動道路運輸生產(chǎn)力發(fā)展。國家具有推動經(jīng)濟發(fā)展的職能，包括制定道路運輸發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略；協(xié)調(diào)、緩解計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過渡期內(nèi)的各種利益矛盾，并提供一定的補償，保證經(jīng)濟平穩(wěn)轉(zhuǎn)型；直接投資建設(shè)對經(jīng)濟發(fā)展有重大促進作用的重要道路運輸基礎(chǔ)設(shè)施；制定并實施有利于促進道路運輸發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策。

2.培育道路運輸市場。市場發(fā)育程度與經(jīng)濟發(fā)展水平相互關(guān)聯(lián)，經(jīng)濟發(fā)展水平較低時，道路運輸市場發(fā)育處于市場分割，市場體系不健全，市場運作缺乏組織性，市場規(guī)則不規(guī)范等較低程度。此時，政府就應(yīng)該擔(dān)負起培育道路運輸市場的責(zé)任，通過有效組織和規(guī)范市場競爭，推動市場發(fā)育。政府培育道路運輸市場主要包括：通過制定規(guī)則有效監(jiān)督，為道路運輸企業(yè)創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境；培育道路運輸市場主體，提升道路運輸業(yè)組織水平，建立自主的企業(yè)制度；對道路運輸市場依法進行組織，建立市場運作方式，市場準(zhǔn)入及退出，市場服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等行業(yè)運作機制；發(fā)展道路運輸市場中介組織，發(fā)揮其協(xié)調(diào)溝通作用。

3.發(fā)展道路運輸中介組織。在道路運輸市場完整的體系中，道路運輸中介組織也發(fā)揮著重要作用。

（1）市場中介組織。它包括汽車駕駛員培訓(xùn)、裝卸維修、貨運信息配載服務(wù)、倉儲理貨、運輸代理等組織。溝通承托信息是中介服務(wù)組織的主要功能，充分發(fā)揮其作用有利于緩解運力與貨源之間的矛盾，提高運輸?shù)男?，促進運輸專業(yè)化分工與協(xié)作。監(jiān)管市場中介組織主要是對其經(jīng)營行為進行規(guī)范，包括界定服務(wù)質(zhì)量、資費標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)營范圍；提高網(wǎng)絡(luò)化組織，提高其服務(wù)能力；適應(yīng)運輸生產(chǎn)力發(fā)展的需要，堅持合理布局尤其是對貨運代理網(wǎng)點合理布局。

（2）行業(yè)協(xié)會組織。行業(yè)協(xié)會組織的功能有：協(xié)助政府制定行業(yè)法規(guī)政策；協(xié)調(diào)行業(yè)內(nèi)外部關(guān)系；參與行業(yè)規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定；參與價格制定，認證產(chǎn)品質(zhì)量；經(jīng)授權(quán)后，參與或承擔(dān)運輸企業(yè)資質(zhì)、資信評定及登記工作，解決行業(yè)矛盾糾紛，執(zhí)行社會監(jiān)督；為協(xié)會會員提供咨詢、培訓(xùn)、經(jīng)驗交流服務(wù)。行業(yè)協(xié)會的發(fā)展應(yīng)注意的問題是：首先，行業(yè)協(xié)會是由運輸企業(yè)自愿參與組成，它代表的是協(xié)會會員的利益，所以要去除其官辦色彩，突出企業(yè)代表的作用。其次，從政策法規(guī)上要嚴格界定其職能，主要開展協(xié)調(diào)、服務(wù)、技術(shù)性工作，這部分工作是從政府管理職能分離出的部分管理職能。

（三）加強社會管理和公共服務(wù)職能

隨著社會的不斷發(fā)展和進步，在道路運輸行業(yè)中公共服務(wù)和社會管理職能也顯得更加重要。政府不但要維護公共秩序，以管理者的面目出現(xiàn)，而且要保障公民的基本需要，以服務(wù)者的面目出現(xiàn)，并具體提供那些道路運輸市場無法提供的服務(wù)和需求。如道路運輸對災(zāi)害救援和救助，道路運輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，道路運輸引起的環(huán)境污染的治理，道路運輸公共信息的收集、處理和提供，以及其他社會需要而社會自身無法提供的服務(wù)等。對于這些問題的解決，必須要不斷地提升和改善道路運輸公共服務(wù)和社會管理水平［6］。

1.加強道路運輸危機管理。根據(jù)各級人民政府突發(fā)公共事件總體應(yīng)急方案和《中華人民共和國道路運輸條例》的規(guī)定，在道路運輸領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)建立科學(xué)、統(tǒng)一、高效、規(guī)范的道路運輸應(yīng)急處理指揮體系，提高預(yù)防和處置道路運輸突發(fā)事件的應(yīng)急能力。這樣，才能確保道路運輸部門在突發(fā)狀態(tài)下，能夠以最佳的效能和最快的速度實施救援工作，從而最大限度地控制和減少突發(fā)事件造成的損失，保障人民群眾生命財產(chǎn)安全。

2.大力推行道路運輸公共服務(wù)市場化。由于建設(shè)資金不足，樞紐、場站發(fā)展緩慢且服務(wù)能力差是當(dāng)前我國道路運輸發(fā)展過程中仍然存在的問題。由于其良好的社會效益和經(jīng)濟效益，政府要拓寬投融資渠道，加快運輸樞紐、場站的建設(shè)。

3.提供道路運輸公眾信息服務(wù)。市場機制充分發(fā)揮作用的一個重要條件是擁有充分的市場信息。運輸市場信息按來源可分為三部分：一是行業(yè)發(fā)展信息；二是政府管制信息；三是市場交易信息，如運輸產(chǎn)品的價格、質(zhì)量和類別等。首先，提供道路運輸公眾信息服務(wù)有助于運輸企業(yè)經(jīng)營決策。其次，提高運政管理效率的重要途徑是管理信息。道路運政信息應(yīng)采用先進技術(shù)進行管理，及時將有價值的信息提供給道路運政管理機構(gòu)，實現(xiàn)全國道路運政管理信息的網(wǎng)絡(luò)化，減輕管理工作量，提高工作效率。

［1］陳慶云，鄲益奮，曾軍榮.公共管理理念的跨越：從政府本位到社會本位［J］.中國行政管理，2005（4）：19－22.

［2］朱光磊，于 丹.建設(shè)服務(wù)型政府是轉(zhuǎn)變政府職能的新階段：對中國政府轉(zhuǎn)變職能過程的回顧與展望［J］.政治學(xué)研究，2008（6）：67－72.

［3］劉美銀.談道路運政管理機構(gòu)的職能轉(zhuǎn)變［J］.綜合運輸，2003（5）：44－45.

［4］翁 壘.轉(zhuǎn)變道路運政管理職能的探討［J］.北京交通管理干部學(xué)院學(xué)報，2003（1）：19－23.

［5］張乃俠，趙 莉.我國道路運政管理職能轉(zhuǎn)變的思考［J］.行政論壇，2012（36）：96－97.

［6］劉厚金.公共服務(wù)型政府在法治與市場中的理論內(nèi)涵與職能定位［J］.求實，2009（6）：15－19.