淺析我國(guó)陸地石油勘探開發(fā)過(guò)程中的環(huán)境保護(hù)

■ 張艷芳/石琰子

（中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074）

1 我國(guó)陸地石油勘探開發(fā)過(guò)程中環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)狀

石油作為“工業(yè)的血液”，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著極其重要的作用，是國(guó)際爭(zhēng)奪的重要戰(zhàn)略資源。我國(guó)在加快石油勘探開發(fā)步伐的同時(shí)，也注意到了環(huán)境保護(hù)，并隨著環(huán)境保護(hù)學(xué)科和實(shí)踐的發(fā)展取得了一些顯著的進(jìn)步，特別是環(huán)境立法的加強(qiáng), 在資源保護(hù)、綜合利用、合理開發(fā)上, 形成了一系列法規(guī)[1]。但從總體情況看，我國(guó)陸地石油勘探開發(fā)方面的環(huán)境保護(hù)無(wú)論是在法律保障體系、政府環(huán)境執(zhí)法水平和企業(yè)環(huán)保機(jī)制建設(shè)上都與發(fā)達(dá)國(guó)家存在一定的差距。

1.1 缺乏統(tǒng)一的法律法規(guī)保障

隨著我國(guó)環(huán)境保護(hù)研究發(fā)展，我國(guó)石油工業(yè)環(huán)境保護(hù)立法形成了特殊行業(yè)特殊規(guī)制和一般規(guī)制相結(jié)合的模式，海洋石油勘探開發(fā)領(lǐng)域早在1983年就由國(guó)務(wù)院公布并實(shí)施了《中華人民共和國(guó)海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》。我國(guó)陸地石油勘探開發(fā)領(lǐng)域中的環(huán)境保護(hù)主要依靠《環(huán)境保護(hù)法》和污染防治等方面的單行法律法規(guī)及大量的地方行政法規(guī)進(jìn)行協(xié)調(diào)和規(guī)范，仍未建立起統(tǒng)一的法律法規(guī)。由于缺乏統(tǒng)一的立法規(guī)劃, 不同法律、法規(guī)之間的不協(xié)調(diào)問(wèn)題比較突出，立法上的沖突常常讓人們?cè)趯?shí)踐中無(wú)所適從、難以抉擇, 導(dǎo)致守法和執(zhí)法領(lǐng)域的混亂。更重要的是，這些法律法規(guī)都是從利用國(guó)內(nèi)資源這一角度出發(fā)的，對(duì)于如何保護(hù)資源、提高資源利用效率、協(xié)調(diào)資源利用與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系等方面體現(xiàn)不足。我國(guó)陸地石油勘探開發(fā)的自身特點(diǎn)決定它需要統(tǒng)一的法律法規(guī)來(lái)引導(dǎo)環(huán)境保護(hù)工作。陸上石油勘探開發(fā)是一項(xiàng)工藝復(fù)雜、技術(shù)含量高的生產(chǎn)作業(yè)，其中包括物探、測(cè)井、采油、井下作業(yè)等一系列的作業(yè)過(guò)程，石油工業(yè)企業(yè)在生產(chǎn)過(guò)程中，不可避免地會(huì)帶來(lái)不同程度的環(huán)境污染，于是就會(huì)在石油工業(yè)企業(yè)和周邊居民之間產(chǎn)生矛盾。因此，石油工業(yè)環(huán)境污染所形成的特定社會(huì)關(guān)系，需要在專門的法律制度框架內(nèi)予以規(guī)范和調(diào)整。

1.2 政府行政執(zhí)法關(guān)系混亂，環(huán)境執(zhí)法手段單一

石油工業(yè)領(lǐng)域內(nèi)環(huán)境污染事件中，遭受污染的客體種類多（如大氣、水、土地、植被等）、涉及地區(qū)廣、作用時(shí)間長(zhǎng)，因此涉及到的環(huán)境保護(hù)執(zhí)法部門也比較多，在同一個(gè)污染事件中依據(jù)法律規(guī)定的行政職責(zé)會(huì)有不同的部門介入[2]。在實(shí)際操作中，由于我國(guó)政府缺乏對(duì)環(huán)境的全面監(jiān)管和對(duì)資源的整體保護(hù), 形 成了各部門多頭管理的混亂局面，各部門之間分工不清、權(quán)責(zé)不明、職能相互交叉, 導(dǎo)致部門之間協(xié)調(diào)困難, 嚴(yán)重影響到政府的環(huán)境執(zhí)法水平。政府在我國(guó)陸地石油勘探開發(fā)領(lǐng)域的環(huán)境保護(hù)中占據(jù)著主導(dǎo)地位，政府職能發(fā)揮的好壞直接關(guān)系到環(huán)境保護(hù)的效果。由于長(zhǎng)期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，我國(guó)對(duì)于陸地石油勘探開發(fā)中的環(huán)境保護(hù)也多采用命令控制型手段。然而隨著我國(guó)對(duì)石油的勘探開發(fā)力度加大，生態(tài)和環(huán)境問(wèn)題由局部擴(kuò)展到更大范圍,成為流域性、區(qū)域性甚至全球性的問(wèn)題，這些環(huán)境問(wèn)題的新特點(diǎn)使得命令控制型模式無(wú)能為力，在我國(guó)環(huán)境政策執(zhí)行中加大運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段的力度是大勢(shì)所趨。政府應(yīng)順應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律，運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人選擇最佳方法達(dá)到規(guī)定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。

1.3 我國(guó)石油企業(yè)缺乏相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)機(jī)制

20世紀(jì)80年代，歐美一些跨國(guó)石油企業(yè)為了響應(yīng)可持續(xù)發(fā)展的號(hào)召，減少污染，提高公眾形象以提高商品經(jīng)營(yíng)水平，開始實(shí)施各自的環(huán)境管理措施。這些跨國(guó)石油化工企業(yè)在長(zhǎng)期的經(jīng)營(yíng)中，具備了較高的環(huán)境意識(shí)和社會(huì)責(zé)任感，形成了一整套降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的管理機(jī)制。主要包括ISO14001環(huán)境管理標(biāo)準(zhǔn)、HSE管理體系、勘探開發(fā)項(xiàng)目的環(huán)保管理、污染物排放管理、環(huán)境年報(bào)的編制與發(fā)布五個(gè)方面的管理體系[3]。完善的環(huán)境保護(hù)制度為跨國(guó)石油公司在石油勘探開發(fā)中提供了強(qiáng)有力的保障，不僅提升公司的形象,同時(shí)獲得更多的商業(yè)機(jī)會(huì)。相對(duì)而言，我國(guó)石油企業(yè)環(huán)境保護(hù)起步晚，經(jīng)驗(yàn)不足，并未形成完善的石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)制度體系。

2 我國(guó)在陸地石油勘探開發(fā)中實(shí)施環(huán)境保護(hù)的必要性

2.1 加強(qiáng)陸地石油勘探開發(fā)中的環(huán)境保護(hù)有利于保護(hù)和改善我國(guó)生態(tài)環(huán)境

從我國(guó)陸地資源的地理分布看，石油可采資源有76%分布在平原、淺海、戈壁和沙漠，天然氣可采資源有74%分布在淺海、沙漠、山地、平原和戈壁，多涉及生態(tài)敏感區(qū)和居民區(qū)。石油勘探開發(fā)作為一項(xiàng)工藝復(fù)雜、技術(shù)含量高的系列生產(chǎn)作業(yè)，對(duì)油田開發(fā)地區(qū)生態(tài)環(huán)境的影響必然是巨大的, 特別是對(duì)生態(tài)資源的破壞性極強(qiáng)。油田開發(fā)區(qū)域往往生態(tài)脆弱，土地和植被稀少，水土流失嚴(yán)重，若不進(jìn)行合理的生產(chǎn)管理和環(huán)境管理，勢(shì)必造成對(duì)耕地和植被的破壞，加劇水土流失，同時(shí)也會(huì)造成周邊水環(huán)境和土壤環(huán)境的污染。在油田開發(fā)早期, 受技術(shù)條件限制, 許多環(huán)境保護(hù)措施沒(méi)有落實(shí)到位, 鉆采過(guò)程中產(chǎn)生的巖屑、泥漿和廢水, 隨意堆積和排放, 對(duì)周邊的水環(huán)境和土壤環(huán)境造成污染；采油過(guò)程中的井場(chǎng)事故及單井管線破裂, 運(yùn)輸過(guò)程中原油泄漏等, 也使有限的農(nóng)田遭到不同程度的污染, 一些地塊多年無(wú)法耕種, 影響了民眾的正常生活[4]。

2.2 加強(qiáng)陸地石油勘探開發(fā)中的環(huán)境保護(hù)有利于提高我國(guó)石油企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力

隨著環(huán)保時(shí)代的到來(lái), 在全球經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境中,企業(yè)的環(huán)境行為逐步成為一個(gè)重要的市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn),成為衡量企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的一個(gè)基本要素。從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展角度考慮,企業(yè)的社會(huì)責(zé)任表現(xiàn)是提高企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的戰(zhàn)略性資產(chǎn)。按照生態(tài)環(huán)境的要求，加強(qiáng)我國(guó)陸地石油勘探開發(fā)中的環(huán)境保護(hù)，可以合理布局我國(guó)石油產(chǎn)業(yè)，充分發(fā)揮地區(qū)資源優(yōu)勢(shì)和技術(shù)、文化優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。同時(shí)，大力推進(jìn)企業(yè)清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)，提高企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。然而我國(guó)絕大多數(shù)的石油企業(yè)并未充分認(rèn)識(shí)到環(huán)境保護(hù)的重要性，仍然在走“先污染、后治理”的老路，以犧牲環(huán)境來(lái)?yè)Q取經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)，造成大量的資源浪費(fèi)、環(huán)境污染，影響企業(yè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展[5]。在這種形勢(shì)下，如何應(yīng)對(duì)環(huán)境保護(hù)與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，提高綜合競(jìng)爭(zhēng)力，是我國(guó)石油企業(yè)在發(fā)展戰(zhàn)略上面臨的核心問(wèn)題之一。

2.3 加強(qiáng)陸地石油勘探開發(fā)中的環(huán)境保護(hù)有利于保障我國(guó)石油安全

石油作為重要戰(zhàn)略資源，直接關(guān)系著國(guó)家安全。然而我國(guó)的石油安全體系還很薄弱，特別是我國(guó)石油公司國(guó)際化資本運(yùn)營(yíng)同國(guó)際石油巨頭相比仍有較大差距。我國(guó)四大石油公司——中國(guó)石油集團(tuán)、中國(guó)石化集團(tuán)、中國(guó)海洋石油集團(tuán)以及中化集團(tuán)雖都積極實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略，加快獲取海外份額油，但海外業(yè)務(wù)仍占總業(yè)務(wù)的很小比重，油氣儲(chǔ)備量控制比例低[6]。加強(qiáng)陸地石油勘探開發(fā)中的環(huán)境保護(hù)能夠使我國(guó)石油企業(yè)與國(guó)際接軌，取得國(guó)際上的普遍信任，有助于開辟海外市場(chǎng)。

3 我國(guó)在陸地石油勘探開發(fā)中實(shí)施環(huán)境保護(hù)的對(duì)策

3.1 建立統(tǒng)一的陸地石油勘探開發(fā)相關(guān)法律法規(guī)

我國(guó)陸地石油勘探開發(fā)的生產(chǎn)線長(zhǎng)、涉及面廣，包括飲用水源地、生態(tài)敏感區(qū)，基本瀕臨江河湖海、居民集中區(qū)。這種環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)，決定了我國(guó)陸地石油勘探開發(fā)中環(huán)境保護(hù)工作的艱巨性、復(fù)雜性和長(zhǎng)期性[7]。另一方面，我國(guó)陸地石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)立法層次低，主要依靠地方性法律法規(guī)來(lái)規(guī)范。例如我國(guó)現(xiàn)行的《山東省陸上石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)條例》、《甘肅省石油勘探生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》、《黑龍江省石油天然氣勘探開采環(huán)境保護(hù)條例》都是由省人大及其常委會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要制定和發(fā)布的，約束力只限定在一定的行政區(qū)域內(nèi)，難以對(duì)我國(guó)陸地石油勘探開發(fā)進(jìn)行統(tǒng)一的法律約束，無(wú)法形成長(zhǎng)效的環(huán)保機(jī)制。因而在我國(guó)現(xiàn)有立法成熟條件下，制定統(tǒng)一的《中華人民共和國(guó)陸地石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》十分必要，通過(guò)統(tǒng)一的立法可以有效明確地引導(dǎo)我國(guó)各行政區(qū)域和石油企業(yè)做好陸地石油勘探開采中的環(huán)境保護(hù)工作。

3.2 理順行政關(guān)系，促使政府環(huán)境執(zhí)法手段多元化

政府作為環(huán)境保護(hù)的主要責(zé)任主體, 其履行環(huán)境責(zé)任情況的優(yōu)劣, 直接關(guān)系到環(huán)境質(zhì)量的好壞。1989年頒布的《環(huán)境保護(hù)法》第16條就規(guī)定了：“地方各級(jí)人民政府, 應(yīng)當(dāng)對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé), 采取措施改善環(huán)境質(zhì)量?！闭畵?dān)負(fù)著社會(huì)管理的重任, 理應(yīng)把環(huán)境保護(hù)作為執(zhí)政的重要目標(biāo)之一。長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)在實(shí)踐中基本上是針對(duì)單項(xiàng)污染防治和單項(xiàng)資源要素保護(hù)進(jìn)行的, 缺乏對(duì)環(huán)境的全面監(jiān)管和對(duì)資源的整體保護(hù), 形成了各部門多頭領(lǐng)導(dǎo)的局面。因此理順行政關(guān)系是提高政府管理水平的重要舉措[8]。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)提升環(huán)保部門的政治地位, 增加它的權(quán)限, 突出其對(duì)環(huán)境建設(shè)“統(tǒng)一監(jiān)督管理”的職能。在環(huán)境突發(fā)事件中環(huán)保部門應(yīng)起到牽頭作用，負(fù)責(zé)人統(tǒng)一指揮領(lǐng)導(dǎo)，其他部門配合、協(xié)作。在日常工作中環(huán)保部門要積極行使統(tǒng)一監(jiān)督管理的職責(zé)，同時(shí)建立與環(huán)保部門權(quán)限相匹配的責(zé)任制度，將環(huán)保責(zé)任落實(shí)到具體的人，做到功必賞、責(zé)必究。建議政府對(duì)污染、破壞環(huán)境的行為或產(chǎn)品課征專門性稅種，來(lái)抑制污染環(huán)境企業(yè)的不良行為，以減輕或消除污染，保護(hù)環(huán)境。

3.3 鼓勵(lì)企業(yè)積極引進(jìn)并借鑒國(guó)外先進(jìn)的陸地石油勘探開發(fā)環(huán)保機(jī)制

早在20世紀(jì)80年代，國(guó)外先進(jìn)石油企業(yè)就形成了各自的環(huán)保管理體系，總結(jié)下來(lái)有ISO14001 環(huán)境管理標(biāo)準(zhǔn)、HSE管理體系、勘探開發(fā)項(xiàng)目的環(huán)保管理、污染物排放管理、環(huán)境年報(bào)的編制與發(fā)布五個(gè)方面的管理體系。其中ISO14001是國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）于1996年9月1日以來(lái)陸續(xù)出臺(tái)的關(guān)于環(huán)境管理的一系列標(biāo)準(zhǔn)，包含環(huán)境管理體系、生命周期評(píng)估、清潔生產(chǎn)等100個(gè)當(dāng)今世界環(huán)境管理領(lǐng)域中最新的理念和成果，統(tǒng)一了世界各國(guó)在環(huán)境管理領(lǐng)域的差異。ISO14001融入了世界上許多發(fā)達(dá)國(guó)家在環(huán)境管理方面的經(jīng)驗(yàn)，包括為制定、實(shí)施、評(píng)審和保持環(huán)境方針?biāo)璧慕M織結(jié)構(gòu)、策劃活動(dòng)、職責(zé)、慣例、程序過(guò)程和資源等，具有很強(qiáng)的操作性。HSE管理體系要求組織進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，確定其自身活動(dòng)可能發(fā)生的危害和后果，從而采取有效的防范手段和控制措施防止其發(fā)生，以便減少可能引起的人員傷害、財(cái)產(chǎn)損失和環(huán)境污染。這些環(huán)境管理體系不僅有利于促進(jìn)企業(yè)的清潔生產(chǎn)，同時(shí)也提高了企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。我國(guó)石油企業(yè)若能積極引進(jìn)這些國(guó)外先進(jìn)的環(huán)境管理機(jī)制并將其貫徹執(zhí)行，將對(duì)完善我國(guó)企業(yè)環(huán)境管理機(jī)制、提高企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、統(tǒng)籌企業(yè)環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益起到重要作用。

3.4 建立信息公開機(jī)制，鼓勵(lì)公眾參與

尊重和保護(hù)公民的環(huán)境權(quán)被納入人權(quán)體系之中。[10]環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)，信息公開是前提，公眾參與則是核心。具體到石油工業(yè)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，信息公開機(jī)制涉及三方主體，即石油工業(yè)企業(yè)、社會(huì)公眾和政府部門（圖1）。石油工業(yè)企業(yè)在石油石化項(xiàng)目立項(xiàng)中，應(yīng)將環(huán)境影響評(píng)價(jià)信息如實(shí)地提供給政府職能部門。然后，環(huán)境行政主管部門應(yīng)將其掌握的事關(guān)公眾利益的環(huán)境信息，以便利的途徑告知相關(guān)利益人，在對(duì)環(huán)境有重大影響的項(xiàng)目立項(xiàng)許可中可主辦聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)和建議。以信息公開為前提，推動(dòng)公眾參與，真正維護(hù)社會(huì)的整體利益。

圖1 信息公開機(jī)制涉及三方主體（箭頭表示環(huán)境信息的流向）

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