我國礦區(qū)土地破壞現(xiàn)狀和整治新機(jī)制研究

■ 鄭娟爾/袁國華

（1.中國地質(zhì)大學(xué)（北京）人文經(jīng)管學(xué)院，北京 100083；2.中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；3.國土資源部資源環(huán)境承載力評價重點(diǎn)實驗室, 北京 101149）

黨的十八大提出大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，全面促進(jìn)資源節(jié)約。由于歷史、體制、技術(shù)等多方原因，我國礦區(qū)土地占用和破壞現(xiàn)象嚴(yán)重。大力推進(jìn)礦區(qū)土地整治可改善礦區(qū)環(huán)境1礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理與土地復(fù)墾是兩個既有聯(lián)系，又有差別的概念。前者側(cè)重礦山地質(zhì)環(huán)境的穩(wěn)定，后者側(cè)重土地利用價值的恢復(fù)。理論上，礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理是土地復(fù)墾的前期工作，實際上，兩者是難以完全區(qū)分的。本文將兩者結(jié)合起來，用礦區(qū)土地整治來統(tǒng)稱礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理和土地復(fù)墾。，促進(jìn)礦業(yè)用地退出，增加有效土地面積，是國土資源管理部門貫徹落實十八大、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和節(jié)約土地資源的一項重要內(nèi)容。

1 礦區(qū)土地破壞現(xiàn)狀

采礦工業(yè)占用和破壞土地，包括采礦活動所占用的土地（如廠房、工業(yè)廣場、堆礦場），為采礦服務(wù)的交通（公路、鐵路等）設(shè)施，采礦生產(chǎn)過程中堆放的大量固體廢棄物所占用的土地，以及因礦山開采而產(chǎn)生地面裂縫、變形及地表大面積塌陷破壞的土地等。表1給出了我國2003-2011年礦業(yè)占用和破壞土地的有關(guān)情況。總體而言，我國礦山開采占用和破壞的土地面積呈增加趨勢。2006-2010年間，每年新增的占用、破壞的土地面積要大于當(dāng)年恢復(fù)的土地面積，土地修復(fù)率（本年恢復(fù)面積/累計占用破壞面積）有下降趨勢，見圖1。

表1 2003-2011年礦山占用破壞土地情況表 單位：公頃

2 礦區(qū)環(huán)境治理和土地復(fù)墾投入

2.1 礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理資金

近年來，我國不斷加大礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理方面的資金投入。2011年，我國共投入礦山環(huán)境治理資金96.98 億元，其中中央財政投入45.17億元，地方財政投入26.36 億元，企業(yè)投資25.45 億元?；謴?fù)治理礦山6066 個，累計25896 個；恢復(fù)治理面積71406公頃，累計523354公頃2數(shù)據(jù)來源于《2011年國土資源公報》。根據(jù)該公報，2011年企業(yè)投入礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理29.45億，但筆者將中央財政、地方財政、企業(yè)資金三項加總后發(fā)現(xiàn)，總和比96.98多了4億。為此，本文以25.45億元作為2011年企業(yè)投入礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理的資金。。截止2011年底，國家已經(jīng)累計投入礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理資金500.54億元，其中中央財政占32.7%，地方財政占25.3%，其他占41.98%（其中企業(yè)占37.4%）。（參見表2、圖2）

2.2 土地復(fù)墾投入

表2 2004-2011年礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理資金投入單位：萬元

由于缺乏礦區(qū)土地復(fù)墾專項數(shù)據(jù)，我們只能從土地整治和復(fù)墾資金總量中窺得一二?！笆晃濉逼陂g，我國土地復(fù)墾投入主要依靠政府財政，社會資金投入缺乏。這一期間，國家累計投入土地整治資金近3000億元；其中，土地復(fù)墾投入430億元，僅占總投入的13%，共復(fù)墾了15%的工礦廢棄地。預(yù)計“十二五”期間投入土地整治資金將超過6000億元，估算土地復(fù)墾投入將占到1000億左右，能夠復(fù)墾土地1200萬畝[1]。

3 建立完善礦區(qū)土地整治新機(jī)制

3.1 完善礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度

礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度是解決生產(chǎn)礦山占用和破壞土地的重要手段。近年來，我國礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金繳存數(shù)額不斷增加。截止2011年底，全國應(yīng)繳保證金礦山數(shù)量為79892個，已繳存62742個，占應(yīng)繳總數(shù)的79%；應(yīng)繳保證金總額993.78億元，已繳456.82億元3數(shù)據(jù)來自國土資源部汪民副部長在全國“礦山復(fù)綠”行動部署現(xiàn)場會上的講話。。雖然取得了一定的成績，但保證金制度還是存在不少問題：一是“兩低”并存。主要體現(xiàn)為繳納標(biāo)準(zhǔn)低和繳納比例低。多數(shù)省份征收的保證金低于礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理實際所需資金。倘若采礦權(quán)人不履行治理義務(wù)，勢必出現(xiàn)“納稅人”買單的情況。然而，即便在如此低的標(biāo)準(zhǔn)下，繳納比例還是很低，截止2011年底，收繳比例僅為46%。二是全國31個?。▍^(qū)、市）的保證金繳存標(biāo)準(zhǔn)各異。三是資金閑置。截止2011年底，全國批準(zhǔn)動用的保證金僅占已繳金額的21%，返還的保證金僅占已繳金額的4%，75%的保證金處于閑置狀態(tài)。四是企業(yè)抵觸，部門排斥。一些省，如福建除要求礦山企業(yè)向國土資源管理部門繳納礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理保證金外，還要求向林業(yè)部門繳納林業(yè)植被恢復(fù)費(fèi)。對此，一些企業(yè)有抵觸情緒，認(rèn)為保證金是重復(fù)收費(fèi)。另外，保證金管理制度也不夠規(guī)范，存在只收不用，一收了事的情況。

深刻理解保證金的性質(zhì)是改革完善保證金制度的前提。從“應(yīng)然法”的層面，保證金是一種擔(dān)保方式，是強(qiáng)制執(zhí)行合同和法律條款的一種手段。通過保證金制度，政府可以轉(zhuǎn)移舉證責(zé)任，將企業(yè)不履行合同的風(fēng)險轉(zhuǎn)移出去[2]。根據(jù)相關(guān)法律，保證金及其孳息為原始人所有。據(jù)此，我國現(xiàn)行的礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度可做以下改革：

(1)按礦山環(huán)境恢復(fù)治理成本來設(shè)定保證金繳存標(biāo)準(zhǔn)。按我國現(xiàn)行法律法規(guī)和操作實踐，企業(yè)所繳納的保證金普遍低于實際治理成本。相當(dāng)于企業(yè)只承擔(dān)了部分環(huán)境損害責(zé)任，并將不履約的風(fēng)險部分轉(zhuǎn)嫁給了政府和納稅人。下一步，必須按礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理成本來設(shè)定保證金繳存標(biāo)準(zhǔn)。按照J(rèn)ames R.Kuipers（2003）的研究，礦山修復(fù)成本應(yīng)該包括直接成本和間接成本。其中，直接成本是由物理復(fù)墾和閉坑引起的必需成本，如斜坡復(fù)綠。間接成本是那些由于礦山公司不履行職責(zé)而引起的——即由第三方承包商進(jìn)行復(fù)綠所增加的成本。間接成本一般是直接成本的40%-60%[3]。

(2)優(yōu)化保證金繳納和返還機(jī)制。目前，我國礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金主要采取一次性繳納和返還方式，這是導(dǎo)致資金閑置、企業(yè)抵觸的原因之一。事實上，保證金的核心不在于把錢收上來，而在于督促企業(yè)履行治理責(zé)任。若企業(yè)采取分期治理或邊采邊治方式，可采取按應(yīng)繳納的保證金總額的一定比例分階段或分年度繳納保證金。對已建礦山投入的治理資金和完成的分期生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理項目的投入，在繳納后期保證金時給予抵扣。同時采取在每年采礦許可證年檢時，核減企業(yè)邊采邊治理的完成情況，以保證治理效果，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。另外，考慮到礦山生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)效果的滯后性，保證金可晚于驗收結(jié)束后一定時期返還，這一期限的選擇應(yīng)視地區(qū)氣候、水文等自然條件的不同而不同。

(3)加強(qiáng)制度設(shè)計和法律保障。目前，保證金方面的法律法規(guī)主要是2009年發(fā)布的《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》。作為一部部門規(guī)章，《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》的位階很低。從中長期看，應(yīng)盡快將保證金制度納入礦產(chǎn)資源法或制定位階相對較高的《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)條例》。短期內(nèi)，應(yīng)盡快研究形成全國統(tǒng)一的保證金制度，出臺相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范保證金的收繳、使用和返還。

(4)處理好保證金與相關(guān)收費(fèi)項目的關(guān)系。礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理保證金牽涉的部門較多，建議出臺有關(guān)政策，整合國土、環(huán)保、林業(yè)、水利等相關(guān)部門的收費(fèi)項目。同時，還要處理好礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金與土地復(fù)墾預(yù)存費(fèi)用的關(guān)系。在2012年《土地復(fù)墾條例實施辦法》出臺以前，我國的法律法規(guī)僅要求礦業(yè)權(quán)人繳納礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金，對土地復(fù)墾保證金未提明確要求。實踐中，一些?。▍^(qū)、市），如廣西也要求企業(yè)繳納土地復(fù)墾保證金。2012年，國土資源部發(fā)布了《土地復(fù)墾條例實施辦法》，正式建立土地復(fù)墾預(yù)存制度。該辦法規(guī)定，礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金中已經(jīng)包含了土地復(fù)墾費(fèi)用的，可不再預(yù)存相應(yīng)數(shù)額的土地復(fù)墾費(fèi)用。這有助于減少一個部門內(nèi)重復(fù)收費(fèi)的情況，但操作起來可能會面臨一些問題。

3.2 構(gòu)建礦區(qū)土地綜合整治新機(jī)制

礦區(qū)土地整治涉及區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理（含礦區(qū)地質(zhì)災(zāi)害的治理）、礦區(qū)土地復(fù)墾、農(nóng)業(yè)用地開發(fā)整理等多個方面。因此，對存量礦山廢棄地，可效仿地質(zhì)災(zāi)害防治新機(jī)制的建設(shè)[4]，將礦山地質(zhì)環(huán)境治理、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)、基本農(nóng)田建設(shè)、工礦廢棄地復(fù)墾、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、新農(nóng)村建 設(shè)、生態(tài)城市建設(shè)、城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型等結(jié)合起來，構(gòu)建礦區(qū)土地綜合整治新機(jī)制。

3.2.1 編制統(tǒng)一的整治方案或規(guī)劃

礦區(qū)土地綜合整治涉及多個部門和多個工作領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)在政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，編制礦區(qū)土地綜合整治方案或規(guī)劃。方案或規(guī)劃的編制應(yīng)當(dāng)以區(qū)域土地資源的可持續(xù)利用為根本，以恢復(fù)地力、促進(jìn)土地資源再利用為重點(diǎn)，綜合考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、財政實力、機(jī)構(gòu)設(shè)置、市場發(fā)育度、民間資本實力、氣候條件、礦區(qū)土壤質(zhì)量和水文地質(zhì)特點(diǎn)等，把礦業(yè)用地整治與提高區(qū)域百姓收入、改善區(qū)域環(huán)境、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變等結(jié)合起來。

3.2.2 統(tǒng)籌考慮采后土地的用途

對于采后土地的用途，應(yīng)堅持兩項原則，一是以農(nóng)業(yè)開發(fā)為主。有條件復(fù)墾成農(nóng)用地的，應(yīng)復(fù)墾成農(nóng)用地，能復(fù)墾成耕地的，應(yīng)復(fù)墾成耕地。二是因地制宜的原則，遵循“宜農(nóng)則農(nóng)，宜林則林，宜漁則漁，宜建則建，宜景則景”的要求，集約有效地利用各種資源與基礎(chǔ)設(shè)施。探索通過礦區(qū)土地恢復(fù)治理和復(fù)墾再利用建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系。以安徽淮南市東辰創(chuàng)大公司的治理模式為例，該公司把塌陷區(qū)綜合治理與發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)相結(jié)合，在復(fù)墾土地上進(jìn)行了農(nóng)產(chǎn)品加工、林木、蔬菜、農(nóng)作物種植、畜禽養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖等循環(huán)經(jīng)濟(jì)各個節(jié)點(diǎn)建設(shè)，把煤炭開采沉陷的治理與開發(fā)打造為“種植養(yǎng)殖、食品安全、觀光旅游、農(nóng)業(yè)物流”四個產(chǎn)業(yè)。另外，《淮南市采煤塌陷區(qū)土地綜合整治規(guī)劃(2009—2020)》明確提出以創(chuàng)大公司規(guī)劃的綠化基地為基礎(chǔ)，打造匯景濕地公園，實現(xiàn)了礦區(qū)土地復(fù)墾與城市景觀建設(shè)的結(jié)合。

3.2.3 建立多元投資機(jī)制

基于我國礦區(qū)土地破壞的嚴(yán)重性，礦區(qū)土地整治必須依靠多元化的投資渠道。

一是進(jìn)一步加強(qiáng)財政資金投入，解決因歷史原因、責(zé)任主體缺失、自然災(zāi)害破壞造成的礦區(qū)土地破壞問題。應(yīng)建立礦山地質(zhì)環(huán)境治理和土地復(fù)墾項目的分級分類制度，制定財政出資治理項目名錄，防止將財政資金用于有責(zé)任主體的項目治理。

二是探索建設(shè)礦區(qū)土地恢復(fù)治理專項資金。可借鑒美國經(jīng)驗，設(shè)立礦區(qū)土地復(fù)墾專項基金，專門用于廢棄礦山的環(huán)境治理和土地復(fù)墾?；饝?yīng)整合現(xiàn)有廢棄礦山治理資金，向企業(yè)征收的廢棄礦山治理費(fèi)、采礦權(quán)和探礦權(quán)價款、開采許可證申請費(fèi)、礦山開采違規(guī)罰款、廢棄礦山修復(fù)治理后新增的土地收益等[5]。

三是建立激勵機(jī)制，積極引入市場資金。這方面，一些地區(qū)已做了不少探索和實踐。國土資源部也已出臺《國土資源部全國工商聯(lián)關(guān)于進(jìn)一步鼓勵和引導(dǎo)民間資本投資國土資源領(lǐng)域的意見》、《土地復(fù)墾條例實施辦法》等多個制度，鼓勵民間資本參與礦區(qū)土地復(fù)墾和礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理。下一步的關(guān)鍵是落實。

四是整合各類財政資金，發(fā)揮資金合力?；鶎诱梢詫⒂糜诃h(huán)境保護(hù)、地質(zhì)災(zāi)害防治、土地整治（包括基本農(nóng)田建設(shè)、工礦廢棄地復(fù)墾等）、新農(nóng)村建設(shè)、生態(tài)城市創(chuàng)建等各類財政資金進(jìn)行聚合，發(fā)揮資金合力。

3.3 提高治理技術(shù)，完善整治制度

主要有五方面的建議：

一是將礦區(qū)環(huán)境保護(hù)和土地復(fù)墾貫穿礦產(chǎn)資源開發(fā)的全過程。應(yīng)從資源勘查階段就考慮礦山環(huán)境保護(hù)和土地復(fù)墾，越早考慮，環(huán)境代價越低，治理成本越小。

二是致力于發(fā)展礦山環(huán)境保護(hù)和土地復(fù)墾新技術(shù)。這兩方面技術(shù)的發(fā)展，對礦區(qū)土地整治起著十分重要的作用，屬于基礎(chǔ)研究領(lǐng)域，應(yīng)大力加強(qiáng)。

三是強(qiáng)化礦區(qū)土地恢復(fù)治理的驗收工作，確保復(fù)墾后的礦山環(huán)境和土地質(zhì)量不低于資源開采前的水平。應(yīng)在礦產(chǎn)資源開采前對礦區(qū)土壤、植被等要素進(jìn)行取樣，作為未來復(fù)墾驗收是否通過、保證金是否返還、返還比例為多少的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)[6]。

四是盡快建立礦山環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾支出統(tǒng)計制度。建議對年度礦產(chǎn)資源開發(fā)的環(huán)境效應(yīng)及在治理復(fù)墾方面的投入進(jìn)行統(tǒng)計，在此基礎(chǔ)上，建立礦產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)境代價核算制度[7]，為礦山環(huán)境保護(hù)和復(fù)墾資金的投入提供決策支撐。

五是開展部門聯(lián)合，積極探索市場經(jīng)濟(jì)條件下的礦區(qū)土地整治新制度。如實施礦業(yè)公司環(huán)境績效報告制度，規(guī)定上市公司必須在年報和半年報中匯報企業(yè)的礦區(qū)土地恢復(fù)治理績效，這會間接地影響公司的股票價格和市場盈利，從而迫使礦企去改善礦區(qū)環(huán)境，治理破壞土地。

[1]賈海峰,劉翔.全國復(fù)墾投入缺口達(dá)1.6萬億[DB/OL].(2012-11-22)[2013-02-25]http://www.21cbh.com/HTML/2010-11-23/0NMDAwMDIwNzI0NQ.html.

[2]吳順發(fā).礦區(qū)生態(tài)重建保證金制度研究[D].西安：陜西師范大學(xué),2008:5-10.

[3]James R.Kuipers.Putting a Price on Pollution--Financial Assurance for Mine Reclamation and Closure[R].[2013-02-25] http://www.sosbluewaters.org/PuttingAPriceOnPollution.pdf.

[4]鄭娟爾,余振國.廣西地質(zhì)災(zāi)害防治新機(jī)制的探索與實踐[J].中國礦業(yè),2012(2):48-50.

[5]宋蕾.美國土地復(fù)墾基金對中國廢棄礦山修復(fù)治理的啟示[J].經(jīng)濟(jì)問題探索,2010(4):87-90.

[6]鄭娟爾,孫貴尚,等.加拿大礦山環(huán)境管理制度及礦產(chǎn)資源開發(fā)的環(huán)境代價研究[J].中國礦業(yè),2012(11):62-65.

[7]鄭娟爾,余振國,馮春濤.澳大利亞礦產(chǎn)資源開發(fā)的環(huán)境代價及礦山環(huán)境管理制度研究[J].中國礦業(yè),2010(11):66-69.