民生為本：澳門特區(qū)政府施政的落腳點—— 訪澳門理工學(xué)院公共行政學(xué)教授兼課程主任婁勝華

■ 本刊記者

記者：2009年12月20日，以崔世安為行政長官的第三屆特區(qū)政府宣誓就職。新一屆特區(qū)政府組成后，堅持民本原則，以民意為施政依歸，傾聽民眾訴求，順應(yīng)民心所向，推出系列性惠民政策措施，關(guān)懷弱勢群體，疏解民眾怨氣，促進民生發(fā)展，銳意推進民生政府建設(shè)。澳門特區(qū)政府以民生為本的政策是怎樣形成的？

婁勝華：首先是政策主軸從經(jīng)濟導(dǎo)向轉(zhuǎn)向民生導(dǎo)向。眾所周知，以民為本的施政理念是回歸后由首屆特區(qū)政府提出的，而政府施政理念則是需要通過政策來體現(xiàn)并加以落實的。政府的施政重點與政策取向取決于社會環(huán)境與社會矛盾的變化與發(fā)展。因此，在不同歷史階段，即使是相同的政府落實同樣的施政理念也是需要根據(jù)社會形勢的變化而制訂出各有側(cè)重的具體政策的。

回歸初期，特區(qū)政府面對的是低迷的經(jīng)濟、高企的失業(yè)、脆弱的財政收入等問題，因此，如何在較短時間內(nèi)擺脫經(jīng)濟低迷徘徊，推動經(jīng)濟迅速成長與提升社會就業(yè)就成為施政的當(dāng)務(wù)之急，并以此為目標導(dǎo)致政府在制訂政策時偏重考慮經(jīng)濟發(fā)展，形成經(jīng)濟導(dǎo)向的政策。為此，初生的特區(qū)政府制定了以旅游博彩業(yè)為龍頭、服務(wù)業(yè)為主體的新產(chǎn)業(yè)政策，并主動實施了博彩經(jīng)營權(quán)的分散化改革。在中央政府的大力支持下，隨著內(nèi)地赴港澳“自由行”政策的實施，澳門經(jīng)濟出現(xiàn)跳躍性增長，本地生產(chǎn)總值(GDP)連年增長(圖1)，而失業(yè)率由回歸初期的6.8%(2000年)迅速下降到2.5%(2011年)，基本實現(xiàn)了全民就業(yè)?？梢哉f，經(jīng)過回歸后首十年兩屆政府的努力，澳門社會經(jīng)濟面貌出現(xiàn)迥異于回歸前的根本性變化。

與此同時，經(jīng)濟的迅猛發(fā)展對原有的社會資源供給與利益分配平衡形成強烈沖擊，特別是隨著樓價飛升與通貨膨脹，普通民眾的日常生活開始受到影響，部分市民非但未能受惠于經(jīng)濟發(fā)展，反而因物價上漲而導(dǎo)致生活質(zhì)素下降，尤其是社會弱勢群體的感受更加強烈。此外，交通擁擠、環(huán)境惡化、在職貧窮等問題亦隨之而來，不斷積聚的民怨更因個別政府高官的貪腐而爆發(fā)，轉(zhuǎn)化為日見頻繁的街頭抗議運動，穩(wěn)定與和諧的社會秩序受到?jīng)_擊。顯然，與回歸初期不同，社會問題與矛盾已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)移，即從經(jīng)濟領(lǐng)域轉(zhuǎn)向社會領(lǐng)域，因此，亦需要政府的施政重點相應(yīng)地轉(zhuǎn)變。故而，第二屆特區(qū)政府在其后半段任期內(nèi)已經(jīng)有所察覺，并開始推出部分疏解民困與民怨的政策措施，惟回應(yīng)較為被動，政策力度未能完全合乎民眾要求與社會期望，且民眾對政府的信任度因前運輸工務(wù)司司長歐文龍巨貪案而受挫。

正是在上述背景下，以“傳承”、“創(chuàng)新”自謂的第三屆特區(qū)政府組成后，不但承接第二屆特區(qū)政府推出的一些民生政策，更在此基礎(chǔ)上，先以關(guān)顧與援助社會基層弱勢社群為重點，繼而全面推展各項民生措施，形成民生導(dǎo)向的政策基調(diào)。

其次是多種形式并舉，廣泛聽取與吸納民意作為制定民生政策的依據(jù)。

第三屆特區(qū)政府組成后，于次年3月公布的首份施政報告即提出“陽光政府”與“科學(xué)決策”兩大施政新理念。前者的意涵在于增加施政透明度，而后者則直接與政策制定相關(guān)。實際上，兩大施政理念的貫徹都離不開民眾的參與與民意的吸納。因為只有允許民眾參與才能建設(shè)開放型的陽光政府，同樣，決策的科學(xué)化是以決策的民主化為前提的，廣納民意就是決策民主化的重要環(huán)節(jié)與基本內(nèi)涵。而第三屆特區(qū)政府形成以民生為本的政策導(dǎo)向正是從廣泛聽取與吸納民意為起點的。

在聽取與吸納民意方面，第三屆特區(qū)政府除利用既有的正式渠道收集意見(如各種咨詢委員會)外，行政長官甚至直接走訪社區(qū)，與基層民眾進行面對面交流，以便能夠最真切地聽取居民對政府的施政期望與政策意見。概括起來，主要有下述一些與民眾直接交流互動的創(chuàng)新途徑與形式。

第一，舉辦對話交流會。與其他地區(qū)一樣，近年來，80后、90后青年頻繁參與抗議活動成為澳門社會的新動向。2010年“五一游行”中，出現(xiàn)了由80后、90后青年組成的游行隊伍。其中，不少是教師與醫(yī)生等專業(yè)人士。為此，由教育暨青年局組織專場青年對話會，行政長官與社會文化司司長親自出席，與青年進行對話與交流，從中進一步了解到青年因置業(yè)困難而要求政府出手抑制樓宇炒風(fēng)，以及包括教師、醫(yī)生在內(nèi)的青年專業(yè)人士希望盡快設(shè)立專業(yè)認證制度，保障專業(yè)人士合理權(quán)益，增撥資源，促進優(yōu)質(zhì)教育發(fā)展等意見。同時，網(wǎng)絡(luò)作為青年社群較常用的交流平臺亦啟發(fā)行政當(dāng)局更多地運用互聯(lián)網(wǎng)促進社會溝通。

第二，聽取社團意見。澳門是典型的社團社會，眾多的社團組織聯(lián)系并代表著各種不同社會群體。因此，行政當(dāng)局定期或不定期地與社團領(lǐng)袖會晤協(xié)商社會事務(wù)已經(jīng)成為治理傳統(tǒng)。然而，與以往不同的是，第三屆特區(qū)政府?dāng)U大了與社團接觸的范圍，無論是作為執(zhí)政聯(lián)盟的所謂建制派社團，還是由非建制力量所組成的社團，均進行廣泛與公開的接觸，以聽取不同社會職業(yè)或利益群體代表的意見。對于政策制定者而言，多元聲音并不可怕，怕的是沒有聲音。事實上，盡管不同社團的意見與訴求不盡相同，然而，特區(qū)政府循兼聽則明之原則，從多元意見中尋求共識，并制訂出符合社會多數(shù)民眾所期望的政策。至于少數(shù)或個別社團的特殊訴求，為避免社會爭議，即使一時難以形成相應(yīng)政策，同樣會予以重視，等待時機成熟。

第三，走訪社區(qū)居民。盡管社團具有不同社會群體的代表性功能，但是，回歸以來的事實表明，由于社團成員的流失以及新生社團大量涌現(xiàn)進而導(dǎo)致社團的代表性有所下降，因此，僅咨詢社團的意見往往并不全面，甚至難以為市民所認同，況且社團領(lǐng)導(dǎo)提供的意見相對間接。鑒此，每年的施政報告公布前，行政長官會專門安排時間走訪社區(qū)，尤其是低收入人士聚集的北區(qū)。通過走訪老人院、護理中心等社會服務(wù)機構(gòu)，直接與接受服務(wù)的老人、弱智人士等弱勢社會群體進行面對面的交流，了解其具體的服務(wù)需求。而進入街市、茶餐廳，與商販、小企業(yè)主、普通市民進行傾談，可以直接感受商品供應(yīng)與物價起伏，掌握社情民意及民生動態(tài)。

第四，咨詢界別選委。按照《澳門基本法》規(guī)定的行政長官產(chǎn)生辦法，現(xiàn)任行政長官是由來自不同社會界別的300名選舉委員會成員投票產(chǎn)生的。換句話說，某種意義上，行政長官當(dāng)選并獲中央政府任命后，其工作成效是需要接受作為社會不同界別代表的選委會成員評價與認可的。不過，從法律制度上講并未設(shè)計此一機制。然而，崔世安自獲選為行政長官后，于每年施政報告公布前，主動安排與不同界別選委的座談會，向選委介紹過去一年的施政成效與問題，聽取選委對下一年政府施政的意見與建議。由于界別選委來自不同的利益背景，具有不同界別利益的代表性，因此，通過咨詢界別選委意見，可以藉此準確掌握不同利益群體的訴求，從而在制定政策時確定更為準確的政策目標。

第五，開通個人網(wǎng)站。在信息化時代，政府與社會進行溝通的一個重要平臺就是網(wǎng)絡(luò)，而且其巨大的能量在實踐中越來越得以彰顯?；貧w后，特區(qū)政府致力于發(fā)展電子化政務(wù)平臺，取得了一定的成效。到目前為止，不但統(tǒng)一建設(shè)了政府入口網(wǎng)站與每個政府部門的網(wǎng)站，而且近年注意加強便利服務(wù)公眾的專業(yè)網(wǎng)站建設(shè)，如政策咨詢網(wǎng)、法律查詢網(wǎng)等。更加值得一提的是，從增加政府與網(wǎng)民的互動性、回應(yīng)性，使民眾能夠更為便捷地表達意見，政府能夠及時迅速地收集民意，2011年11月，行政長官更開通了個人網(wǎng)站，內(nèi)容除了包括行政長官個人的逐日工作安排，使民眾知曉行政長官的行蹤外，還專門開辟意見板塊，收集民眾意見，市民可以通過該平臺表達自己對特區(qū)政府與行政長官的意見，而且保證相關(guān)意見會得到快速回應(yīng)。

上述途徑與方式，加上過去已有的渠道，使政府可以廣泛聽取與收集民意，為政府決策提供依據(jù)，也正是在民意的提取、分類、整理的過程中，以民生為本的公共政策導(dǎo)向逐漸形成。

記者：澳門特區(qū)政府以民生為主調(diào)的政策和具體內(nèi)容主要體現(xiàn)在哪些方面？

婁勝華：分析第三屆特區(qū)政府成立以來公布的三份年度施政報告，從中不難看出，無論結(jié)構(gòu)安排，還是內(nèi)容篇幅，民生政策都占據(jù)顯要位置，且呈現(xiàn)出認識日益深化、地位越加突出的趨勢。2010年施政報告以“協(xié)調(diào)發(fā)展，和諧共進”來闡述施政安排，并以“著力保障改善民生，推進和諧社會建設(shè)”作為新一屆特區(qū)政府推進“協(xié)調(diào)發(fā)展”的首項任務(wù)，由此可見，特區(qū)政府的施政重心開始由經(jīng)濟建設(shè)轉(zhuǎn)移到社會民生。2011年施政報告闡述了三個方面的施政重點，第一項即為“致力優(yōu)化民生素質(zhì)，共同建設(shè)美好家園”，標志著進一步提升民生素質(zhì)的信心。而2012年的施政報告則以“推動經(jīng)濟適度多元，提高民生綜合水平”為施政重點，且以“共享發(fā)展成果”作為首項施政安排。2013年施政報告確定以“增進民生福祉，立足長遠發(fā)展”為施政重點。顯而易見，特區(qū)政府將致力于“提升民生水平”視作發(fā)展經(jīng)濟的目的所在。

綜觀幾份施政報告對民生政策的安排，可以說，著力改善民生已經(jīng)成為第三屆特區(qū)政府的首要施政目標，其以民生為主調(diào)的政策表現(xiàn)主要有：

一是援助弱勢群體。雖然一直以來特區(qū)政府都有關(guān)顧弱勢群體的援助政策，然而，經(jīng)濟越發(fā)展、社會越繁榮，弱勢群體的貧困問題就變得越突出。為此，第三屆特區(qū)政府加大力度援助弱勢群體。具體可分為臨時性援助與制度化援助。

在臨時性援助方面，因應(yīng)通貨膨脹對貧困家庭的影響程度更大的情況，特區(qū)政府不時以特別津貼等形式援助生活困難群體。如，2012年施政報告提出將困難家庭的援助金多發(fā)放一次；向三類弱勢家庭(單親、殘疾人士、長期病患者)發(fā)放特別補助和特別生活津貼；豁免社屋住戶全年租金；將原本到期的合資格社屋輪候家庭發(fā)放臨時住屋補貼計劃延長一年。該項計劃規(guī)定，1-2人家庭每月獲發(fā)補助1250元，3人或以上家庭每月獲發(fā)補助1900元。

在制度性援助方面，實行全職低收入受雇人士的經(jīng)濟補貼制度，作為全職雇員的本地居民如每月收入不足4400元，可向政府申請收入補貼差額；實行最低維生指數(shù)制度與三類弱勢家庭援助制度。自2012年起，上述兩項制度受惠群體的發(fā)放金額均得以調(diào)升。最低維生指數(shù)，一人家庭由3000元調(diào)升至3200元，2013年更調(diào)整至3360元；二人家庭由5210元調(diào)升至5920元，余皆類推。三類弱勢家庭的援助金是8年來首次調(diào)升，其中，學(xué)習(xí)活動補助(就讀幼稚園者每人150元、就讀中學(xué)者每人300元、就讀大學(xué)者每人450元)、殘疾補助(在澳門無親屬的獨居者800元、在澳門有親屬者600元)升幅均為50%，護理補助(在澳門無親屬的獨居者600元，在澳門有親屬者400元)升幅一倍。

二是實行普惠性現(xiàn)金分享、稅費減免及補貼。政府援助社會弱勢群體是基本的道義性義務(wù)(責(zé)任)，而如何使最大多數(shù)的居民能夠分享到經(jīng)濟發(fā)展的成果，則更具本質(zhì)意義，也更富挑戰(zhàn)性。對于政府來說，其重要職能之一是社會財富的再分配，而實現(xiàn)政府分配功能的有效手段是政策工具。

自2002年博彩經(jīng)營權(quán)分散化改革取得成功后，博彩業(yè)帶動的經(jīng)濟發(fā)展為特區(qū)政府累積了豐厚的財政贏余。與此同時，普通居民的收入水平與本地生產(chǎn)總值及政府財政收入相比，增長緩慢。而受通貨膨脹、匯率等因素影響，同等收入條件下，居民購買力未見上升反而下降。對此，出于協(xié)助居民抗通脹以及分享經(jīng)濟發(fā)展成果的政策目標，特區(qū)政府決定，自2008年起，實施現(xiàn)金分享計劃，即從政府財政贏余中撥出一定的數(shù)額直接派發(fā)予居民。該項措施實施以來，受到居民熱烈歡迎，也引起了較大的社會反響。因此，第三屆特區(qū)政府延續(xù)了現(xiàn)金分享政策，并根據(jù)財政贏余狀況，提升了派發(fā)金額，由2008年永久性居民派發(fā)5000元，非永久性居民派發(fā)3000元，分別在2011與2012年增加到7000元與4200元。2013年則調(diào)升至永久性居民8000元，非永久性居民派發(fā)4800元。

除了現(xiàn)金分享外，實施稅費減免同樣可以增加居民的貨幣收入，達到還富于民的目的。第三屆特區(qū)政府延續(xù)了以往的多項稅務(wù)減免政策，包括(1)2013年起，職業(yè)稅方面，減收全體就業(yè)居民職業(yè)稅的30%，免稅額為144000元；向納稅的澳門居民退還本年度60%已繳納的職業(yè)稅，退稅上限為12000元。(2)營業(yè)稅、印花稅、旅游稅等方面，免收所有營業(yè)稅、小販牌照費、街市攤檔租金、鮮活食品檢疫費、人壽及非人壽保險印花稅及銀行手續(xù)印花稅；豁免表演、展覽娛樂項目入場券及觀眾票的印花稅；各商戶免納廣告牌照稅，各酒樓、餐廳免納旅游稅。(3)所得補充稅方面，可課稅的年收益豁免額由32000元增至200000元。(4)房屋稅方面，免收首3500元稅款。

此外，還設(shè)有多項補貼政策，其中，2012年每個住宅單位的電費補貼由原來的150元/月提升到180元/月。2013年，該項補貼將再次調(diào)升至200元/月。

上述普惠性的現(xiàn)金分享、稅費減免以及補貼政策的實施，不但可以使不同階層的居民都能夠享受到經(jīng)濟發(fā)展的成果，而且有利于防止因市場經(jīng)濟的發(fā)展而推動貧富差距進一步擴大，從而威脅到和諧的社會秩序。

三是居住保障。滿足居民的住屋需求是特區(qū)政府民生保障的重要內(nèi)容。近年來，澳門房屋市場發(fā)生重大變化，由低迷轉(zhuǎn)向熾熱，飛漲的樓價使普通居民望樓興嘆，越來越難通過市場房屋來滿足居住需求。對此，第三屆特區(qū)政府按照“居有其所、安居樂業(yè)”的方針，采取多項措施保障居民的居住權(quán)利。其中，政策重點體現(xiàn)在兩個方面。

在公共房屋方面，特區(qū)政府全面加快“萬九公屋”計劃的落實，在2012年底達成分階段興建、落實19000個公屋單位的目標。與此同時，成立“公共房屋事務(wù)委員會”，確定“社屋為主，經(jīng)屋為輔”的原則，優(yōu)先照顧低收入家庭和弱勢社群的需要，編制《公共房屋發(fā)展策略(2010-2020)》，進一步研究公共房屋未來的發(fā)展方向和定位。在此基礎(chǔ)上，積極開展6300個公屋單位儲備的規(guī)劃工作，并配合人口和城市的長遠發(fā)展，為未來的興建公屋預(yù)留土地儲備。與此同時，特區(qū)政府展開了《經(jīng)濟房屋法》的修訂，放寬了申請經(jīng)屋人士的收入上下限，將約八成的家庭納入到申請經(jīng)屋有關(guān)收入限制范圍之內(nèi)。至于經(jīng)屋的分配、定價、輪候預(yù)售制度，以及延長不可轉(zhuǎn)售、原有經(jīng)屋名單過渡等也進行了大幅度調(diào)整。

在規(guī)范市場房屋方面，政府成立跨部門的“促進房地產(chǎn)市場可持續(xù)發(fā)展工作小組”，在該小組提交的《調(diào)控澳門樓市可持續(xù)發(fā)展》報告基礎(chǔ)上，特區(qū)政府于2010年10月出臺了系列性調(diào)控樓市政策，包括提高按揭成數(shù)(330萬以上物業(yè)，最高按揭不得超過七成)、征收物業(yè)轉(zhuǎn)移稅、拍賣土地興建小面積住宅、活化工廈增加住宅供應(yīng)量等。然而，政策出臺后，市場反應(yīng)適得其反，非但未能抑制住樓市炒賣，反而使330萬以下單位的樓價進一步抬升。鑒此，2011年政府再度推出特別印花稅政策，以打擊短期內(nèi)投機性炒房博利活動。新政策規(guī)定凡購買一年內(nèi)即轉(zhuǎn)移的物業(yè)額外征收20%的印花稅，二年內(nèi)轉(zhuǎn)移的額外征收10%的印花稅。特別印花稅政策，加上樓花貸款比率上限收緊等措施，使樓市炒賣活動得到一定程度的抑制，據(jù)統(tǒng)計，2011年第三季的房屋交易量較上一季下降了76.4%。但是，房屋價格卻未見明顯下跌。于是，2011年10月，政府再次推出高低銀行按揭成數(shù)，以及針對外地人購買澳門房屋的征收額外10%印花稅等措施。此外，為協(xié)助居民從市場置業(yè)，對未擁有不動產(chǎn)的永久性居民購買不動產(chǎn)，可獲豁免首300萬元的不動產(chǎn)轉(zhuǎn)移印花稅。

四是教育與醫(yī)療保障?；貧w后，特區(qū)政府實施“教育興澳”戰(zhàn)略，通過修訂《非高等教育制度綱要法》等法律規(guī)范，順利推行了15年免費教育，居民公平地接受教育的權(quán)利得到了全面有效保障，也贏得了包括國家領(lǐng)導(dǎo)人在內(nèi)的各方贊譽。在此基礎(chǔ)上，第三屆政府注意發(fā)揮教育在提升人口素質(zhì)與地區(qū)競爭力方面的關(guān)鍵作用，加強教育規(guī)劃，增加資源投入，提高教育質(zhì)量，推進終身學(xué)習(xí)。

在非高等教育方面，特區(qū)政府制訂《非高等教育發(fā)展十年規(guī)劃 (2011-2020 年 )》，為未來特區(qū)非高等教育描繪藍圖。師資建設(shè)是教育之本。為了加強師資隊伍建設(shè)，特區(qū)政府推動《私立學(xué)校教學(xué)人員制度框架》的咨詢與立法工作，期冀從專業(yè)發(fā)展、資源投入與服務(wù)條件等方面保障教師權(quán)益。

在高等教育方面，在中央政府的關(guān)懷與支持下，2009年12月由國家主席胡錦濤奠基的澳門大學(xué)橫琴新校區(qū)開工建設(shè)，2012年底建成使用。除了硬件建設(shè)的投入外，特區(qū)政府啟動了《高等教育法》的修訂工作，以便可以從理念、制度與資源等方面更好地促進高等教育事業(yè)的發(fā)展。

在教育資源的投入方面，除了保障教育機構(gòu)與教師發(fā)展的必要資源外，特區(qū)政府還增加了直接面向?qū)W生與居民的津貼項目及金額。在學(xué)生書簿(包括學(xué)習(xí)用品)津貼方面，2012年起，每學(xué)年每名中、小學(xué)生的書簿津貼增加至1700元；新增幼兒教育階段學(xué)生書簿津貼與大專及研究生課程學(xué)生學(xué)習(xí)用品津貼，金額分別為1500元與2000元。2013年，幼兒教育、中小學(xué)生、高等教育的學(xué)生書簿津貼分別提高至2000元、2400元與3000元，以減輕他們在購買書籍、參考資料和學(xué)習(xí)用品方面的負擔(dān)。此外，特區(qū)政府還設(shè)立多項獎學(xué)金計劃以及由政府貼息的貸學(xué)金制度以供資助學(xué)生順利完成學(xué)業(yè)。

為促進持續(xù)教育與終生學(xué)習(xí)，自2011年起，特區(qū)政府推出為期三年的“持續(xù)進修發(fā)展計劃”，向年滿15歲的澳門居民每人提供上限為5000元的持續(xù)進修資助。

在醫(yī)療保障方面，特區(qū)政府從提高居民的健康水平出發(fā)，積極貫徹“妥善醫(yī)療，預(yù)防為先”方針，不斷增加醫(yī)療領(lǐng)域的資源投放，在完善初級衛(wèi)生保健服務(wù)的基礎(chǔ)上，健全并擴充醫(yī)療網(wǎng)絡(luò)，提升醫(yī)療服務(wù)質(zhì)素，落實《完善醫(yī)療系統(tǒng)建設(shè)方案》。應(yīng)對人口增長與社會老齡化的需要，特區(qū)政府在擴建現(xiàn)有醫(yī)療設(shè)施(仁伯爵綜合醫(yī)院)的同時，落實興建離島醫(yī)療綜合體，并于2020年分階段完成增建5間衛(wèi)生中心，以完善社區(qū)醫(yī)療服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，從而在滿足居民基本醫(yī)療保健需求的基礎(chǔ)上，整體提升醫(yī)療衛(wèi)生水平，向居民提供優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療保障和服務(wù)。針對老年人口不斷增加對醫(yī)療服務(wù)的特殊需求，特區(qū)政府計劃籌設(shè)老人醫(yī)學(xué)跨部門工作小組，開展老人精神科住院服務(wù)及老人科病區(qū)；籌建老人專科門診與開設(shè)凼仔康復(fù)病區(qū)。為加強與民間醫(yī)療機構(gòu)的合作，特區(qū)政府推出醫(yī)療補貼計劃，連續(xù)三年向每名永久性居民派發(fā)面額為500元的醫(yī)療券，居民可以持醫(yī)療券到私人診所接受醫(yī)療服務(wù)。2013年，醫(yī)療券的發(fā)放金額提高至600元。在預(yù)防與控制疾病方面，第三屆特區(qū)政府完成了《預(yù)防及控制吸煙制度》的立法，并于2012年生效。

五是養(yǎng)老與社會保障。到2009年，澳門65歲以上的長者人口占總?cè)丝诒壤_到7.7%，也就是說，澳門已經(jīng)進入老齡化社會。隨著時間的推移，該比例將會進一步上升，預(yù)計2021年將達12%。“老有所依、老有所養(yǎng)”是中華民族的傳統(tǒng)，也是特區(qū)政府長期一貫的方針。為此，特區(qū)政府推動《長者權(quán)益保障綱要法》的立法工作，并將制訂長遠的老人政策，支持和鼓勵原居安老，充分照顧長者晚年生活，對長者的醫(yī)療、住屋、退休保障等方面作出支持與安排。目前，正投入資源興建護老院及拓展日間護老中心，并與非牟利團體合作提供長者的平安鐘服務(wù)。2012年，向長者發(fā)放的敬老金調(diào)升至6000元/年，2013年調(diào)升至6600元/年，進一步體現(xiàn)對長者的關(guān)懷。

因應(yīng)居民對退休后養(yǎng)老保障的期望，特區(qū)政府推出雙層式社會保障制度。按照該制度的相關(guān)規(guī)定，未來澳門居民退休后的生活將由社會保障基金、中央公積金和個人儲蓄三者共同提供保障。目前，作為第一層保障的社會保障基金，其受益人已覆蓋至全澳居民。但是，面臨的問題是保障度較低，且基金支出壓力過大、長久存在資金缺口。為此，特區(qū)政府表示將養(yǎng)老金與維生指數(shù)掛鉤，即提高養(yǎng)老金的保障強度。同時，特區(qū)政府承諾，2012年在參考相關(guān)精算報告后，會研究對社會保障基金進行注資，以確?；鸬姆€(wěn)健運作。作為第二層保障的中央公積金，按現(xiàn)行法例，凡年滿22歲的澳門永久性居民，且該年已符合183日身處澳門的規(guī)定，均可自動成為中央儲蓄制度的參與人，并享有一次性啟動款項金額10000元。此后每年，特區(qū)政府會根據(jù)自身財政收支狀況決定是否向居民中央公積金戶口注資，以及注資金額多少。該制度自2009年開始實施，第三屆特區(qū)政府組成以來，已分別于2011年、2012年連續(xù)兩年向合資格居民的中央公積金戶口注資6000元。2013年再注資6000元。

除了上述幾方面的民生政策外，特區(qū)政府還在打擊黑工以保障澳門居民的就業(yè)權(quán)利，以及交通、環(huán)保、城規(guī)等多個直接關(guān)涉居民生活的領(lǐng)域，推出相關(guān)政策，保障居民權(quán)益，促進民生改善。

記者：澳門特區(qū)政府堅持以民生為主調(diào)的政策具體實施成效如何，未來如何完善這方面的政策？

婁勝華：第三屆特區(qū)政府在施政過程中以民生為本制訂、延續(xù)或新推了多項民生政策，付諸實施后產(chǎn)生了積極的正面社會效應(yīng)。

一是全民集體受惠，弱勢群體效用更加直接與明顯。在特區(qū)政府實施的各項民生政策中，既有惠及全民的普惠制措施(如現(xiàn)金分享)，也有專門針對社會弱勢群體的特殊援助措施(如三類弱勢家庭)，相對來說，社會弱勢群體從政府的民生政策中獲得的援助較其他社群更多，效用更大，體現(xiàn)了公共政策的公平性原則。具體地看，全民現(xiàn)金分享政策，在通脹居高不下且特區(qū)政府無法運用匯率等手段進行干預(yù)的情況下，有效地發(fā)揮了協(xié)助居民對抗通脹的功能。同時，也有利于平衡市場經(jīng)濟條件下社會財富極化分配的狀況，抑制基尼系數(shù)攀升。不斷增加教育資源的投入，改善教學(xué)條件，提升教育質(zhì)素，不但有效地保障了居民受教育權(quán)利的公平，而且促進全社會文化教育水平的提高。醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，提高了澳門人口的健康水平，人均可預(yù)期壽命得以延長。

二是提升了澳門人的自信心與榮譽感。民生政策的實施，不僅使澳門居民在物質(zhì)上受惠，而且從非物質(zhì)層面看，極大地增加了澳門居民的自信心，使澳門人擺脫了長期存在的自卑感。與此同時，亦增強了居民對澳門的歸屬感?，F(xiàn)金分享等多項民生政策使普通居民可以分享澳門經(jīng)濟發(fā)展的成果，提升了澳門居民的幸福感與社會榮譽感，贏得了周邊地區(qū)居民的羨慕與贊嘆，甚至出現(xiàn)“爭做澳門人”的現(xiàn)象。

三是改善了居民與政府的關(guān)系，部分挽回了居民對政府的信任。眾所周知，自2006年前運輸工務(wù)司司長歐文龍巨貪案發(fā)后，特區(qū)政府的管治威信一定程度上受到了沖擊，重拾居民對政府的信任是第三屆特區(qū)政府必須面對的首要課題。為此，第三屆特區(qū)政府在首份施政報告中就提出“陽光政府”與“科學(xué)決策”的新理念，通過實施一系列以民生為導(dǎo)向的政策，從而使居民對特區(qū)政府的認同感與滿意度有所回升，部分挽回了居民對特區(qū)政府的信任。特區(qū)政府的管治威信與自身形象也得到提升。

可以說，特區(qū)政府實施的民生導(dǎo)向的政策措施因其合民意、予民惠而取得了初步成效，行政長官與特區(qū)政府的支持度及滿意度也開始重新回升(圖2與圖3所示)。

然而，盡管特區(qū)政府的民生政策總體上取得了較好的社會效果，得到了居民的認同。但在實踐過程中仍然出現(xiàn)一些值得關(guān)注的問題，需要進一步完善。

首先，不同民生政策的績效參差，須重點關(guān)注居民不滿意的政策領(lǐng)域。

雖然特區(qū)政府的施政滿意度出現(xiàn)整體提升，但是，不同政策的滿意程度并不平衡，甚至某些政策還令居民“不滿意”或“非常不滿意”(圖4)。(即“滿意”以上的比例減去“不滿意”以下的比例)

可見，即使同樣是民生政策，未必每項政策都能得到社會的認可，因此，對于特區(qū)政府來說，在今后制訂與實施政策過程中，應(yīng)以居民滿意度作為重要參考，調(diào)整與加大某些滿意度較低的施政領(lǐng)域的政策投入，如交通與住房。盡管特區(qū)政府一直以來對于交通與住房都有相應(yīng)的政策安排，但是，居民對現(xiàn)行的交通政策與房屋政策仍然存在較多不滿，因此，特區(qū)政府需要重新評估、調(diào)整與完善現(xiàn)行的交通與房屋政策。

其次，政策群體受惠不平衡，應(yīng)加大對中產(chǎn)階層或“夾心”階層的政策投入。

對于特區(qū)政府來說，關(guān)心社會弱勢群體本身并無問題，也是政府履行其職責(zé)的表現(xiàn)。然而，社會是由不同群體組成的，不同的群體有其特定的訴求，對于政府來說，需要統(tǒng)籌兼顧，政策措施應(yīng)根據(jù)時間與條件的變化而有所調(diào)整。就澳門的社會階層狀況而言，相對來說，屬于社會中間層的中產(chǎn)群體尚處于成長過程中，受物價上漲、幣值下跌等因素的影響，中產(chǎn)群體的生活出現(xiàn)下降的趨勢，然而，特區(qū)政府并無專門針對該群體的援助政策，因其利益訴求受到阻滯，故而他們開始出現(xiàn)在近年的街頭運動中。因此，特區(qū)政府應(yīng)考慮從稅務(wù)減免、置業(yè)援助、專業(yè)發(fā)展、優(yōu)質(zhì)教育等方面出臺相關(guān)政策回應(yīng)中產(chǎn)階層的訴求。

第三，建立責(zé)任分擔(dān)機制，控制與預(yù)防福利化陷阱。

民生福利政策具有不可逆性，且邊際效用遞減。新的惠民政策(如現(xiàn)金分享)推出后，確實可以取得實時的社會效應(yīng)。然而，一些短期政策倘不加檢討就一直延續(xù)的話，在政策效用遞減的同時，還可能形成某種程度的依賴。如，特區(qū)政府原擬于2011年削減現(xiàn)金分享的金額，未料消息公布后，引起強烈社會反彈，以至于2011年政府不得不向市民派發(fā)兩次現(xiàn)金分享。類似情況的出現(xiàn)并非因為澳門市民的貪婪，而是民生福利政策的本性使然。因此，對于特區(qū)政府來說，需要考慮以形成完善的社會保障制度為目標，重新整合現(xiàn)行多項民生福利政策，從澳門的實際出發(fā)，明確政府、雇主與雇員之間各自應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，使社會成員能夠獲得可靠的生活保障，同時又不因過度福利而抑制社會創(chuàng)新活力。