對調(diào)解書的檢察監(jiān)督:角色、范圍及實現(xiàn)*

張劍文，李清偉

(1.國家檢察官學(xué)院，北京 102206;2.寧夏回族自治區(qū)固原市人民檢察院，寧夏固原 756000)

2011年3月最高人民法院、最高人民檢察院會簽的《關(guān)于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見(試行)》首次以規(guī)范文件的形式確認(rèn)檢察機(jī)關(guān)對民事訴訟調(diào)解案件的監(jiān)督權(quán)。在此之前，一些地方的檢察機(jī)關(guān)已開始實踐探索，關(guān)于調(diào)解檢察監(jiān)督的研究也在為實踐提供理論支持。調(diào)解檢察監(jiān)督理論依據(jù)的論證有兩個進(jìn)路:其一，由于訴訟調(diào)解是民事審判活動，故而屬于檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的范圍〔1〕湯維建.民事檢察監(jiān)督范圍若干問題淺議［A］.民事行政檢察指導(dǎo)與研究(總第4期)［C］.北京:法律出版社，2006.162;國家檢察官學(xué)院課題組.民事訴訟檢察監(jiān)督的職權(quán)配置和程序設(shè)計［J］.國家檢察官學(xué)院學(xué)報.2008，(5):73.;其二，由于訴訟調(diào)解會出現(xiàn)瑕疵或錯誤，損害當(dāng)事人及案外人權(quán)益，因此需要救濟(jì)，而審判監(jiān)督程序是在我國法制框架下的合理救濟(jì)途徑，檢察機(jī)關(guān)是啟動該程序的主體之一〔2〕許少波.論訴訟調(diào)解瑕疵之救濟(jì)［J］.法學(xué)，2007，(4):101;劉輝.民事檢察監(jiān)督視角下的強(qiáng)勢訴訟調(diào)解［J］.國家檢察官學(xué)院學(xué)報，2008，(4):87.。隨著民事訴訟法的修訂，檢察機(jī)關(guān)對調(diào)解書進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)限已為法律確認(rèn)，立法后問題則隨之而來，包括對條文理解存有的爭議如何達(dá)到共識，概括性的條文如何通往具體司法規(guī)范，以及相關(guān)司法實踐之實然如何到達(dá)應(yīng)然等。本文試以既有研究和實踐以及新修訂的民事訴訟法規(guī)定為基礎(chǔ)探討關(guān)乎該制度實際效用的問題，包括從與其他救濟(jì)途徑關(guān)系的視角探討調(diào)解檢察監(jiān)督的角色、由三種審判監(jiān)督程序啟動途徑理性解釋調(diào)解檢察監(jiān)督的范圍，以及基于既有實踐中的一些難題分析檢察機(jī)關(guān)如何具體地實現(xiàn)對調(diào)解書的監(jiān)督等。

一、檢察監(jiān)督之定位:對問題訴訟調(diào)解案件的規(guī)制

(一)問題調(diào)解案件的主要現(xiàn)象

1.虛假訴訟、惡意調(diào)解

虛假訴訟，是指雙方當(dāng)事人為了牟取非法的利益，惡意串通，虛構(gòu)民事法律關(guān)系和案件事實，提供虛假證據(jù)，騙取法院的判決書、裁定書、調(diào)解書的行為〔3〕李浩.虛假訴訟中惡意調(diào)解問題研究［J］.江海學(xué)刊，2012，(1):136.。通過調(diào)解結(jié)案已成為虛假訴訟的一個顯著特征〔4〕判決方式結(jié)案的虛假訴訟如涉及馳名商標(biāo)認(rèn)定的案件，由于2009年之前馳名商標(biāo)司法認(rèn)定被認(rèn)為是一條取得此“稱號”的捷徑，此類案件有一定數(shù)量，但隨著最高人民法院規(guī)范馳名商標(biāo)司法認(rèn)定的程序并規(guī)定馳名商標(biāo)認(rèn)定不寫入判決主文，這個類型的虛假訴訟得到遏制。參見魏新璋，張軍斌，李燕山.對虛假訴訟有關(guān)問題的調(diào)查與思考——以浙江法院防范和查處虛假訴訟的實踐為例［J］.法律適用，2009，(1):64.。虛假訴訟惡意調(diào)解的案件數(shù)量目前并無準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，但從一些地方法院對虛假訴訟的統(tǒng)計以及檢察院對民事調(diào)解案件監(jiān)督的情形來看，相當(dāng)比例的問題調(diào)解案件有惡意調(diào)解的因素〔5〕王亞明.訴訟調(diào)解檢察監(jiān)督路徑研究［J］.福建法學(xué)，2011，(4):85.。近年來北京、上海、天津、浙江、重慶、江蘇、河南等地的法院均受理了不少虛假訴訟案件〔6〕鐘蔚莉，胡昌明.關(guān)于審判監(jiān)督程序中發(fā)現(xiàn)的虛假訴訟的調(diào)研報告［J］.法律適用，2008，(6):55.。據(jù)筆者對見諸公開媒介的各地檢察機(jī)關(guān)成功實施監(jiān)督的47起民事調(diào)解案件的梳理，16起案件為虛假訴訟惡意調(diào)解，另有11起具有虛假訴訟的因素。雙方惡意串通共同實施的惡意調(diào)解損害訴訟外第三人合法權(quán)益為典型案件〔7〕李浩.虛假訴訟中惡意調(diào)解問題研究［J］.江海學(xué)刊，2012，(1):137.。

2.調(diào)解高反悔率、高強(qiáng)制執(zhí)行率

調(diào)解通常被認(rèn)為是高效的糾紛解決方式，而近幾年與高調(diào)解率相伴隨的調(diào)解高反悔率、高強(qiáng)制執(zhí)行率則顛覆了調(diào)解的比較優(yōu)勢〔8〕李浩.當(dāng)下法院調(diào)解中一個值得警惕的現(xiàn)象［J］.法學(xué)，2012，(1):141.。雖然部分法院將調(diào)解自動履行率納入考核指標(biāo)，使得調(diào)解案件的強(qiáng)制執(zhí)行率有所下降〔9〕陳天祎.江永法院調(diào)解率和自動履行率創(chuàng)雙高［EB/OL］.［2012 －07 －12］.http://jyxfy.chinacourt.org/public/detail.php?id=1122.李軍波，陳俊南.中原法院“四步工作法”提升調(diào)解自動履行率［EB/OL］.［2012 －08 －15］.http://zzfy.hncourt.org/public/detail.php?id=19650.，一些法院據(jù)稱2012年以來調(diào)解案件自動履行率達(dá)到或接近100%〔10〕吳書俊.睢寧法院:調(diào)解結(jié)案案件自動履行率達(dá)100%［EB/OL］.［2012 －01 －11］.http://old.chinacourt.org/public/detail.php?id=473476.羅彩萍.武宣法院調(diào)解案件自動履行率達(dá) 100%［EB/OL］.［2012 －10 －15］.http://wxxfy.chinacourt.org/public/detail.php?id=611.羅金瑞.百色法院1 －9 月民事調(diào)解自動履行率99.29%［EB/OL］.［2012 －10 －15］.http://www.gxbsrd.gov.cn/news_view.php?id=6055.，但這些有關(guān)調(diào)解案件強(qiáng)制執(zhí)行率大幅下降的報道尚不能支持普遍結(jié)論，相當(dāng)比例的調(diào)解案件進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行程序的問題仍然存在。

法院民事案件調(diào)解率總體上升始于2002年，至2008、2009年出現(xiàn)峰值〔11〕張嘉軍.民事訴訟調(diào)解結(jié)案率實證研究［J］.法學(xué)研究，2012，(1):31.。調(diào)解率成為考核標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)解結(jié)案成了一種民事司法的目的，而不是解決糾紛的手段〔12〕張衛(wèi)平.訴訟調(diào)解:時下態(tài)勢的分析與思考［J］.法學(xué)，2007，(5):22.。一些地方甚至出現(xiàn)了“零判決”現(xiàn)象，并作為工作經(jīng)驗及成績推廣宣傳〔13〕郭啟朝.南陽法庭競賽“零判決”［EB/OL］.［2009 －02 －19］.http://henan.people.com.cn/news/2009/02/19/365371.html.劉婷，谷地.“零判決”的背后［N］.秦皇島日報，2012－10－18;陸壽青，曾夏.100%調(diào)撤率換來“零判決零上訴零上訪”［N］.廣西法治日報，2012－11－13;楊懷榮.三明法院創(chuàng)新調(diào)解方法完善調(diào)解機(jī)制見成效［EB/OL］.［2009－07－22］.http://fjfy.chinacourt.org/public/detail.php?id=1771.。最高人民法院工作報告的數(shù)據(jù)表明全國法院在這一時期一審民事案件調(diào)解結(jié)案率平均值在50%以上。而調(diào)解案件高強(qiáng)制執(zhí)行率問題則伴隨著調(diào)解率上升幾乎同期出現(xiàn)〔14〕陳力.民事調(diào)解高反悔率及其解釋［J］.法律適用，2010，(7):59;賀暢.達(dá)拉特旗人民法院一審民事調(diào)解案件申請執(zhí)行調(diào)查情況分析［EB/OL］.［2011 －01 －05］.http://dltqly.chinaourt.org/public/detail.php?id=116.許翼仙.武漢市東西湖區(qū)法院分析民事調(diào)解案件自動履行率不高原因并提出對策［EB/OL］.［2008 －09 －10］.http://hubeigy.chinacourt.org/public/detail.php?id=10142.。此外，調(diào)解結(jié)案的民事案件進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行程序的比例與判決結(jié)案的案件持平甚至略高〔15〕韓錫艷.關(guān)于民事調(diào)解案件自動履行率情況的調(diào)研［EB/OL］.［2012 －10 －30］.http://www.hljcourt.gov.cn/public/detail.php?id=1668.樊美清，梅賢明，何曉慧.調(diào)解:要防“案結(jié)事未了”［N］.人民法院報，2007－04－26.。即便調(diào)解率平均值在全國排名靠后的江蘇省，其徐州市中院及淮安市中院的數(shù)據(jù)顯示，調(diào)解案件強(qiáng)制執(zhí)行率仍與判決結(jié)案案件持平〔16〕江蘇省徐州市中級人民法院課題組.完善調(diào)執(zhí)銜接機(jī)制力促案結(jié)事了［N］.人民法院報，2010－04－01(8);余增明，段慶麗.壓降調(diào)解案件申請執(zhí)行率［N］.江蘇法制報，2010－04－13.。

(二)問題調(diào)解案件的原因

1.當(dāng)事人惡意

法院調(diào)解通常被認(rèn)為是在法院主持下，雙方當(dāng)事人通過自愿協(xié)商達(dá)成合意以解決民事糾紛的過程。根據(jù)一項調(diào)查，有利于執(zhí)行是當(dāng)事人同意調(diào)解的動因之一〔17〕孫海龍，高偉.調(diào)解的價值是如何實現(xiàn)的［J］.法律適用，2009，(10):59.。而由于債務(wù)人或被告的惡意，許多調(diào)解結(jié)案的民事案件從一開始就沒有自動履行的可能，此類案件的增多自然導(dǎo)致調(diào)解案件強(qiáng)制執(zhí)行率的上升〔18〕李浩.當(dāng)下法院調(diào)解中一個值得警惕的現(xiàn)象［J］.法學(xué)，2012，(1):143.。而對于虛假訴訟惡意調(diào)解案件，當(dāng)事人惡意是重要成因。

2.調(diào)解率驅(qū)動下的法官行為異化

近年來法院調(diào)解率總體上升的動因主要來自司法政策及考核指標(biāo)驅(qū)動，案件是否適于調(diào)解以及調(diào)解之后的實際效果如何則不是第一位的考量〔19〕孫海龍，高偉.調(diào)解的價值是如何實現(xiàn)的［J］.法律適用，2009，(10):60.。調(diào)解率成為不得不完成的工作任務(wù)，法官行為便不可避免地走向異化〔20〕張衛(wèi)平.訴訟調(diào)解:時下態(tài)勢的分析與思考［J］.法學(xué)，2007，(5):23.。細(xì)分此異化行為，主要有兩種情形:其一，對復(fù)雜案件強(qiáng)行調(diào)解，以回避判決可能帶來的“錯案”風(fēng)險，致使當(dāng)事人未能實質(zhì)達(dá)成協(xié)議，或達(dá)成的協(xié)議存在瑕疵，調(diào)解書缺乏自動履行基礎(chǔ);其二，對事實清楚的案件急于調(diào)解，易于為惡意當(dāng)事人利用，從而導(dǎo)致調(diào)解書或損害他人合法權(quán)益，或無法得到及時履行〔21〕李浩.當(dāng)下法院調(diào)解中一個值得警惕的現(xiàn)象［J］.法學(xué)，2012，(1):143.另參見李莉.規(guī)制惡意訴訟，凈化司法空間——西安法院“惡意訴訟的識別與治理”研討會綜述［N］.人民法院報，2010－06－23.。

3.調(diào)解程序的固有缺陷

造就問題調(diào)解案件的第三個主要原因是調(diào)解程序本身就有著天然的缺陷。法院調(diào)解是積極主動的，注重效率及效益多于對公正的追求〔22〕韓波.訴訟調(diào)解的實證分析與法理思辨［J］.法律適用，2007，(4):79.。除了那些爭議事實十分明了的案件，一旦查明事實分清是非，調(diào)解程序已然喪失其優(yōu)勢，若非調(diào)解率考核指標(biāo)的驅(qū)動，法官并不必采用制作調(diào)解書的方式。因而要實現(xiàn)調(diào)解的固有功能、發(fā)揮調(diào)解的優(yōu)勢，則不能將查明事實作為一項原則〔23〕王亞明.訴訟調(diào)解檢察監(jiān)督路徑研究［J］.福建法學(xué)，2011，(4):88.鐘蔚莉，胡昌明.關(guān)于審判監(jiān)督程序中發(fā)現(xiàn)的虛假訴訟的調(diào)研報告［J］.法律適用，2008，(6):56.。即便堅持查明事實的原則，根據(jù)自認(rèn)規(guī)則，一方當(dāng)事人在訴訟中承認(rèn)對方主張的事實，審判人員已無需對此事實進(jìn)一步查證。在當(dāng)事人虛假訴訟或案件事實較為復(fù)雜證據(jù)不充分的場合，自然會出現(xiàn)因未查明案件事實而導(dǎo)致調(diào)解文書違反合法原則等情形。

(三)四種規(guī)制路徑

對于前述虛假訴訟惡意調(diào)解，以及無法自動履行的民事調(diào)解案件，基于現(xiàn)行法律規(guī)定及司法實踐的做法，可能的規(guī)制路徑包括事先防范、賦予當(dāng)事人救濟(jì)渠道、對惡意調(diào)解予以制裁，以及設(shè)立監(jiān)督機(jī)制。對民事訴訟調(diào)解的檢察監(jiān)督之定位須從這幾種規(guī)制措施的效用及關(guān)系考量。

1.防范

首先，對于虛假訴訟利用調(diào)解結(jié)案侵害他人權(quán)益的防范。雖然法院在訴訟過程中識別虛假訴訟有一定難度，但根據(jù)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督虛假訴訟案件的有限經(jīng)驗，此類訴訟仍有跡可循〔24〕盧志堅.虛假訴訟的蛛絲馬跡［N］.檢察日報，2011－03－23;張曉東，查園花.義烏九起虛假訴訟都有律師參與［N］.檢察日報，2010－05－05;余建華，江檢法.杭州一律師以妨礙作證罪被判刑［N］.人民法院報，2010－06－04.。法官在審理案件時，如能特別關(guān)注幾類易于發(fā)生虛假訴訟的案件，同時注意當(dāng)事人行為是否符合虛假訴訟特征，應(yīng)當(dāng)能在一定程度上防范虛假訴訟惡意調(diào)解的發(fā)生〔25〕浙江省高院已出臺規(guī)范性文件，要求法官在審判中關(guān)注民間借貸案件，離婚案件一方當(dāng)事人為被告的財產(chǎn)糾紛案件，已經(jīng)資不抵債的企業(yè)、其他組織、自然人為被告的財產(chǎn)糾紛案件，改制中的國有、集體企業(yè)為被告的財產(chǎn)糾紛案件，拆遷區(qū)劃范圍內(nèi)的自然人作為訴訟主體的分家析產(chǎn)、繼承、房屋買賣合同糾紛案件，涉及馳名商標(biāo)認(rèn)定的案件。并要求法官們對訴訟中當(dāng)事人的異常表現(xiàn)要高度警惕，包括原告起訴的事實、理由不合常理，證據(jù)存在偽造可能;當(dāng)事人無正當(dāng)理由拒不到庭參加訴訟，委托代理人對案件事實陳述不清;原告、被告配合默契，不存在實質(zhì)性的訴辯對抗;調(diào)解協(xié)議的達(dá)成異常容易等。參見浙江省高級人民法院.關(guān)于在民事審判中防范和查處虛假訴訟案件的若干意見(2008年11月)第 2條、第 3條［EB/OL］.［2009－01－14］.http://www.zjcourt.cn/content/20061121000001/20091014000039.html.。

其次，通過強(qiáng)調(diào)審理法官對調(diào)解協(xié)議履行的跟蹤以及訴訟調(diào)解與執(zhí)行程序的銜接，提高調(diào)解文書的自動履行率。法官在調(diào)解時即考慮到履行的可能性，盡量督促當(dāng)事人當(dāng)庭履行，對調(diào)解協(xié)議履行情況進(jìn)行跟蹤，以及在調(diào)解協(xié)議中加入擔(dān)保履行條款等，可以一定程度防止調(diào)解案件因無法自動履行而進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行程序〔26〕章俊.調(diào)解率與調(diào)解自動履行率應(yīng)當(dāng)并重［N］.人民法院報，2011－04－14(8);呂湘.市中院多措并舉穩(wěn)步提高民事調(diào)解案件自動履行率［EB/OL］.［2012－07－06］.http://www.zjlscourt.com/lishui/xwzx/fyxx/2012 －07 －06/8116.html.王生元.張掖中院調(diào)解書中增設(shè)督促履行條款 履行率同比上升50.4%［EB/OL］.［2011 －11 －28］.http://gs.people.com.cn/GB/183341/16422165.html.安徽省馬鞍山市金家莊區(qū)人民法院.關(guān)于提高民事調(diào)解書自動履行率的若干規(guī)定［EB/OL］.［2012－11－21］.http://jjz.mascourt.gov.cn/display.php?id=757.。

第三，通過調(diào)整考核體系防范法官行為異化導(dǎo)致調(diào)解失范。2002年之前，相當(dāng)數(shù)量法院不再將調(diào)解率作為法官業(yè)績的考核標(biāo)準(zhǔn)，由此引發(fā)調(diào)解率大幅下降〔27〕范愉.調(diào)解的重構(gòu)［J］.法制與社會發(fā)展，2004，(2):117.;隨后法院系統(tǒng)重視調(diào)解率考核，從而推動調(diào)解率走高。而為解決調(diào)解出現(xiàn)的高強(qiáng)制執(zhí)行率等問題，部分法院將調(diào)解自動履行率指標(biāo)納入了考核體系，迅即收到調(diào)解案件執(zhí)行率下降的效果〔28〕陳天祎.江永法院調(diào)解率和自動履行率創(chuàng)雙高［EB/OL］.［2012 －07 －12］.http://jyxfy.chinacourt.org/public/detail.php?id=1122.李軍波，陳俊南.中原法院“四步工作法”提升調(diào)解自動履行率［EB/OL］.［2012 －08 －15］.http://zzfy.hncourt.org/public/detail.php?id=19650.吳書俊.睢寧法院:調(diào)解結(jié)案案件自動履行率達(dá)100%［EB/OL］.［2012 －01 －11］.http://old.chinacourt.org/public/detail.php?id=473476.羅彩萍.武宣法院調(diào)解案件自動履行率達(dá) 100%［EB/OL］.［2012 －10 －15］.http://wxxfy.chinacourt.org/public/detail.php?id=611.羅金瑞.百色法院1 －9 月民事調(diào)解自動履行率 99.29%［EB/OL］.［2012 －10 －15］.http://www.gxbsrd.gov.cn/news_view.php?id=6055.章俊.調(diào)解率與調(diào)解自動履行率應(yīng)當(dāng)并重［N］.人民法院報，2011－04－14(8).呂湘.市中院多措并舉穩(wěn)步提高民事調(diào)解案件自動履行率［EB/OL］.［2012－07－06］.http://www.zjlscourt.com/lishui/xwzx/fyxx/2012－07－06/8116.html.王生元.張掖中院調(diào)解書中增設(shè)督促履行條款 履行率同比上升50.4%［EB/OL］.［2011 －11 －28］.http://gs.people.com.cn/GB/183341/16422165.html.安徽省馬鞍山市金家莊區(qū)人民法院.關(guān)于提高民事調(diào)解書自動履行率的若干規(guī)定［EB/OL］.［2012 －11 －21］.http://jjz.mascourt.gov.cn/display.php?id=757.。來自法院系統(tǒng)的研究指出，調(diào)解案件質(zhì)量指標(biāo)評判應(yīng)重構(gòu)為正向指標(biāo)及反向指標(biāo)，前者包括調(diào)解率和調(diào)解后自動履行率，后者則包括調(diào)解后申請執(zhí)行率、調(diào)解后申訴率以及調(diào)解后申請再審率〔29〕陳樹森.調(diào)解率的功能回歸與機(jī)制重構(gòu)——由案件調(diào)解后申請執(zhí)行情況引發(fā)的追問、慎思與求解［A］.全國法院系統(tǒng)第二十二屆學(xué)術(shù)討論會論文集(2010)［C］.?？梢灶A(yù)見，調(diào)整有關(guān)調(diào)解案件的考核指標(biāo)可以相當(dāng)程度降低調(diào)解案件的強(qiáng)制執(zhí)行率或反悔率。

上述措施的問題在于，無論考核體系調(diào)整抑或程序設(shè)計的完善，均屬政策層面，其非持續(xù)性、變動性使得對這些防范措施的效果無法樂觀預(yù)期。并且上述措施多為使調(diào)解回歸本質(zhì)屬性的舉措，從虛假訴訟的性質(zhì)來看，沒有案外人幫助，法官很難發(fā)現(xiàn)相關(guān)信息，因而對于虛假訴訟惡意調(diào)解問題的防范效果難以預(yù)估〔30〕李浩.虛假訴訟中惡意調(diào)解問題研究［J］.江海學(xué)刊，2012，(1):139.。

2.救濟(jì)

對惡意調(diào)解受害人進(jìn)行救濟(jì)的一種方式是設(shè)立第三人撤銷之訴，2012年8月修訂的《民事訴訟法》第56條第3款之規(guī)定即被解讀為第三人撤銷之訴。關(guān)于該條文的解釋適用，尚有待細(xì)化推究之處〔31〕王亞新.第三人撤銷之訴的解釋適用［N］.人民法院報，2012－09－29.，而此途徑對于虛假訴訟惡意調(diào)解所侵害案外人的救濟(jì)效果，亦不無疑問。第三人在提起此類訴訟時，須有證據(jù)證明生效之調(diào)解書內(nèi)容錯誤，損害其民事權(quán)益，亦即須證明原案的雙方當(dāng)事人虛構(gòu)民事關(guān)系，提供虛假的證據(jù)來騙取法院的調(diào)解書，這顯然是一項艱難的任務(wù)〔32〕李浩.虛假訴訟中惡意調(diào)解問題研究［J］.江海學(xué)刊，2012，(1):142.。

3.制裁

新修改的民訴法第112條規(guī)定，當(dāng)事人之間惡意串通，企圖通過訴訟、調(diào)解等方式侵害他人合法權(quán)益的，人民法院應(yīng)當(dāng)駁回其請求，并根據(jù)情節(jié)輕重予以罰款、拘留，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。第113條規(guī)定，被執(zhí)行人與他人惡意串通，通過訴訟、仲裁、調(diào)解等方式逃避履行法律文書確定的義務(wù)的，應(yīng)同樣予以制裁。應(yīng)該說這兩條對于虛假訴訟當(dāng)事人的制裁力度較大，但前提條件則是人民法院須識別出虛假訴訟，有賴于通過第三人訴訟及審判監(jiān)督程序的先行規(guī)制。

4.監(jiān)督

規(guī)制問題調(diào)解案件的第三路徑便是通過審判監(jiān)督程序?qū)m紛進(jìn)行再審，撤銷確有錯誤的調(diào)解書并重新裁判。根據(jù)2012年8月修訂的《民事訴訟法》，對確有錯誤的調(diào)解書啟動審判監(jiān)督程序的途徑有三:當(dāng)事人申請再審、法院依職權(quán)啟動再審、檢察院抗訴及檢察建議引起再審。當(dāng)事人對已經(jīng)發(fā)生法律效力的調(diào)解書，提出證據(jù)證明調(diào)解違反自愿原則或者調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容違反法律的，可以申請再審。人民法院依職權(quán)啟動對調(diào)解書再審的程序與對生效裁判的程序相同，而檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍為調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的情形，以及在當(dāng)事人再審申請未獲支持時，可以依當(dāng)事人申請引起審判監(jiān)督程序。

前述防范措施主要針對調(diào)解案件高強(qiáng)制執(zhí)行率的問題，第三人撤銷之訴之救濟(jì)則有著期限及證據(jù)的障礙，而對調(diào)解書的監(jiān)督盡管為事后介入，從規(guī)制效果來看，仍是預(yù)期最為有效的方式。既往實踐表明，即便在法律規(guī)定缺失的情形下，通過再審撤銷錯誤調(diào)解書，對案件重新審理裁判，已然是救濟(jì)受損害當(dāng)事人權(quán)益、制裁虛假訴訟惡意調(diào)解的有效手段。對民事訴訟調(diào)解的檢察監(jiān)督是法律對調(diào)解案件提供的救濟(jì)及規(guī)制措施之一，問題則在于，三種再審啟動途徑之間是何種關(guān)系，作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察院在其中是何角色，檢察機(jī)關(guān)對調(diào)解書監(jiān)督的具體范圍應(yīng)當(dāng)如何理解。

二、檢察監(jiān)督之范圍:從三種再審啟動途徑之關(guān)系出發(fā)

(一)三種途徑之關(guān)系

就2012年8月修訂的《民事訴訟法》第198條、第201條、第208條、第209條字面而言，對生效調(diào)解書啟動審判監(jiān)督程序三種途徑關(guān)系如下圖所示:

概言之，人民法院對確有錯誤的生效調(diào)解書，無論何種類型的錯誤，均可依職權(quán)啟動再審;當(dāng)事人僅在有證據(jù)證明調(diào)解違反自愿原則或調(diào)解協(xié)議內(nèi)容違反法律時，可向人民法院申請再審;檢察機(jī)關(guān)對調(diào)解案件直接進(jìn)行監(jiān)督的范圍限定為調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益，另可當(dāng)事人申請對人民法院駁回再審申請、逾期未對再審申請作出裁定，以及再審裁判有明顯錯誤情形實施監(jiān)督。此外，對于第三人撤銷之訴的生效裁判，亦可依照審判監(jiān)督程序之一般規(guī)定，啟動再審。

相對于生效判決、裁定，法律顯然對調(diào)解案件規(guī)定了更為復(fù)雜的審判監(jiān)督程序。問題在于，從調(diào)解與判決的關(guān)系來看，調(diào)解案件幾乎無范圍限制，調(diào)解率高企，其在糾紛解決的地位至少等同于判決，在立法上是否有必要及有理由對二者規(guī)定不同結(jié)構(gòu)的審判監(jiān)督程序?這樣規(guī)定的合理性何在?

當(dāng)事人對調(diào)解違反自愿原則申請再審的困難，在審判實踐中久已存在，主要是調(diào)解違反自愿原則的證據(jù)難以采集，違反自愿原則的行為具有隱蔽性從而難以審查，以及在法官主導(dǎo)的“背靠背”等調(diào)解方式下，當(dāng)事人在調(diào)解協(xié)議簽字行為是否出于真實意思很難判定〔33〕宋石，劉海燕.調(diào)解違反自愿原則之審判監(jiān)督問題分析［EB/OL］.［2007－07－09］.http://old.chinacourt.org/html/article/200707/09/255723.shtml.。當(dāng)事人能夠證明調(diào)解違反自愿原則的情形，主要是當(dāng)事人未參加訴訟也未委托訴訟代理人參加訴訟而被調(diào)解，或雖然參加訴訟但未在調(diào)解協(xié)議簽字或未簽收調(diào)解書而該文書已付諸強(qiáng)制執(zhí)行。如不存在這兩種情形，無論當(dāng)事人是在受欺騙抑或在法官強(qiáng)行調(diào)解之下簽署調(diào)解協(xié)議，雖然是違反自愿原則，當(dāng)事人很難提出證據(jù)證明。至于調(diào)解協(xié)議違反法律的再審申請，同樣有證明的問題。而新修改的第198條規(guī)定，人民法院發(fā)現(xiàn)調(diào)解書確有錯誤即可依職權(quán)啟動再審，并未限定法院是如何發(fā)現(xiàn)錯誤，則當(dāng)事人、案外第三人的申訴均可以成為法院發(fā)現(xiàn)調(diào)解書確有錯誤的途徑，因而是否要求當(dāng)事人必須提出證據(jù)證明調(diào)解違反自愿原則及合法原則實質(zhì)上成為法院裁量事項，即究竟走哪一個啟動再審?fù)緩降膯栴}，如此則強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人申請對調(diào)解書的再審必須提出證據(jù)證明就失去了實際意義。從訴訟法糾紛解決、創(chuàng)制規(guī)范的目的來看，當(dāng)事人提出申請再審的初步理由，即認(rèn)為生效裁判或調(diào)解書有錯誤，將生效裁判及調(diào)解書是否確有錯誤交由法院審查，也顯然是更為合理的。

從檢察監(jiān)督與法院自我監(jiān)督的關(guān)系來看，將對調(diào)解書的檢察監(jiān)督的范圍限定為調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的理由只能是，通過第三人撤銷之訴、當(dāng)事人申請再審以及法院自我監(jiān)督，完全可以應(yīng)對訴訟調(diào)解損害當(dāng)事人利益及第三人權(quán)益的各種問題。如前所述，對于為了完成調(diào)解率指標(biāo)而將不適于調(diào)解或沒有履行基礎(chǔ)的案件調(diào)解結(jié)案的問題，通過調(diào)整考核、強(qiáng)調(diào)調(diào)執(zhí)銜接等措施，再加上第三人撤銷之訴、當(dāng)事人申請再審，應(yīng)可相當(dāng)程度甚而完全解決。但對于虛假訴訟惡意調(diào)解，法院就需要查明當(dāng)事人惡意串通的情形。撤銷虛假訴訟案件的調(diào)解書以法院認(rèn)定雙方當(dāng)事人確系虛假訴訟為前提，而虛假訴訟的當(dāng)事人在事實、證據(jù)方面均有充分準(zhǔn)備，法院要在庭審中認(rèn)定虛假證據(jù)較為困難〔34〕李浩.虛假訴訟中惡意調(diào)解問題研究［J］.江海學(xué)刊，2012，(1):139.。北京市第一中級人民法院的一份調(diào)研報告表明，法官在訴訟中無論是預(yù)防還是審查認(rèn)定虛假證據(jù)都有相當(dāng)?shù)碾y度〔35〕北京市第一中級人民法院民事證據(jù)調(diào)研課題組.關(guān)于證據(jù)真?zhèn)螌彶榕c偽證追究的調(diào)研報告［J］.證據(jù)科學(xué)，2008，(4):452.，虛假訴訟惡意調(diào)解的識別始終是一個難題。到目前為止披露的虛假訴訟惡意調(diào)解案件，很少純損害國家利益、社會公共利益情形，大多數(shù)案件侵害的是案外人或第三人的合法權(quán)益。在此情形下，且不論民事訴訟法關(guān)于調(diào)解書的審判監(jiān)督程序整體結(jié)構(gòu)的合理性，限制檢察機(jī)關(guān)直接監(jiān)督的調(diào)解案件范圍是否契合實際需要，至少也是值得考量的。

(二)檢察監(jiān)督的范圍

2012年8月修訂的《民事訴訟法》第208條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對調(diào)解書直接實施監(jiān)督的范圍，從內(nèi)容來看是對《關(guān)于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見(試行)》相關(guān)條文的繼受〔36〕該文件第6條:“人民檢察院發(fā)現(xiàn)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的民事調(diào)解、行政賠償調(diào)解損害國家利益、社會公共利益的，應(yīng)當(dāng)提出抗訴?！钡?條第1款:“地方各級人民檢察院對符合本意見第5條、第6條規(guī)定情形的判決、裁定、調(diào)解，經(jīng)檢察委員會決定，可以向同級人民法院提出再審檢察建議。”，主要爭議在于如何理解“損害國家利益、社會公共利益”。

我國民事立法中廣泛使用國家利益和社會公共利益這兩個術(shù)語，例如《民法通則》、《合同法》及之前的《經(jīng)濟(jì)合同法》均規(guī)定損害或違反社會公共利益的民事行為、合同無效;《物權(quán)法》第7條規(guī)定物權(quán)的取得和行使，應(yīng)當(dāng)遵守法律，尊重社會公德，不得損害公共利益和他人合法權(quán)益。全國人大常委會法制工作委員會編寫的合同法釋義中，將社會公共利益等同于公序良俗或者公共秩序，認(rèn)為損害社會公共利益的合同實質(zhì)上是違反了社會主義的公共道德，破壞了社會經(jīng)濟(jì)秩序和生活秩序。例如，與他人簽訂合同出租賭博場所〔37〕胡康生.中華人民共和國合同法釋義(第2版)［M］.北京:法律出版社，2009.。關(guān)于國家利益與社會公共利益的關(guān)系，法學(xué)界向來有重大分歧〔38〕王軼，董文軍.論國家利益——兼論我國民法典中民事權(quán)利的邊界［J］.吉林大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2008，(3):69.，但從民事立法表述上來看，國家利益、社會公共利益、集體利益、個人利益為并列關(guān)系。

關(guān)于社會公共利益或社會利益的定義，歷來是莫衷一是的論題，在司法實踐中，如何認(rèn)定社會公共利益同樣是一個難題，一些案件究竟是否損害社會公共利益，亦未有據(jù)以判別的標(biāo)準(zhǔn)。最高人民法院民四庭庭長劉貴祥將關(guān)乎合同效力的社會公共利益等同于公序良俗，又將公序良俗分為五類〔39〕劉貴祥.合同效力研究［M］.北京:人民法院出版社，2012，“社會公共利益與合同效力”一章.，可視作基于司法實踐的一種歸納，但仍較為概括。至于何為民法意義上的國家利益，通常認(rèn)為是指國家所有權(quán)利益〔40〕孫笑俠.論法律與社會利益［J］.中國法學(xué)，1995，(1):57.。民法上的損害國家利益，根據(jù)人大常委會法制工作委員會對合同法等法律的條文釋義，主要是指侵吞國有資產(chǎn)或致使國有資產(chǎn)流失的行為〔41〕胡康生.中華人民共和國合同法釋義(第2版)［M］.北京:法律出版社，2009.。也有觀點認(rèn)為民事司法中的國家利益還應(yīng)當(dāng)包括法律秩序的遵守本身，則任何違反訴訟程序、妨害公平正義者皆損害國家利益，這一理解雖然超出民法上國家利益的一般解釋，卻符合檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的性質(zhì)〔42〕廖中洪.檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟若干問題研究［J］.現(xiàn)代法學(xué)，2003，(3):130;湯維建，溫軍.檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟中法律地位研究［J］.武漢大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2005，(2):215;傅國云.論民事督促起訴——對國家利益、公共利益監(jiān)管權(quán)的監(jiān)督［J］.浙江大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)，2008，(1):45.。究竟采狹義還是較廣義的解釋，尚無一致意見。

而民事司法實踐亦提供了一種實際的解釋。2011年3月兩高會簽文件之前，檢察機(jī)關(guān)對調(diào)解書的監(jiān)督僅僅是一種缺乏法律依據(jù)的探索，實際監(jiān)督范圍暫且不論。兩高會簽文件生效之后，檢察機(jī)關(guān)對調(diào)解書的監(jiān)督仍然主要集中于對虛假訴訟惡意調(diào)解的監(jiān)督，以及調(diào)解違反自愿原則或違反程序規(guī)范等情形損害第三人合法權(quán)益的案件，單純損害國家利益的案件數(shù)量極少。民事訴訟法修正案公布之后，不少地方檢察機(jī)關(guān)辦理的調(diào)解監(jiān)督案件仍然并不限于損害國家利益、社會公共利益〔43〕例如大連市檢察院辦理的一起民間借貸糾紛調(diào)解監(jiān)督案，報道稱該案“突破了民事調(diào)解抗訴范圍僅在損害國家利益和社會公共利益的局限，將損害第三人合法利益也包括在民事調(diào)解抗訴范圍內(nèi)，打開了檢察機(jī)關(guān)對民事訴訟進(jìn)行法律監(jiān)督的新局面。”王春燕.我市首例民事調(diào)解抗訴再審改判［N］.大連晚報，2012－09－12;又如江蘇省徐州市檢察院監(jiān)督的多起民事調(diào)解案件，參見唐穎，王成艷，胡文濤.民事調(diào)解日益增多 檢察監(jiān)督亟待到位［N］.檢察日報，2012－01－12.。這一現(xiàn)象表明，檢察機(jī)關(guān)的調(diào)解監(jiān)督實踐固然不局限于損害國家利益、社會公共利益的案件，法院也并不以案件不屬于損害國家利益、社會公共利益為由拒絕檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，或者說，法院和檢察院對于何為調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益采較廣義的解釋，且觀念上具有一致性。再者，檢察機(jī)關(guān)只有受理案件并進(jìn)行初步審查之后，才能判斷該調(diào)解案件是否損害國家利益、社會公共利益。受理案件的來源通常是當(dāng)事人或案外人申訴，受理申訴之后的審查過程中，當(dāng)事人也會認(rèn)為案件已經(jīng)為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)受理，必然抱有對糾正錯誤調(diào)解書的期待。如若以案件只是損害第三人權(quán)益為由而不實施監(jiān)督，既造成資源浪費，又使得申訴當(dāng)事人徒然消耗了時間，無助于保護(hù)合法權(quán)益、化解社會矛盾，反而可能滋生新的矛盾。

綜上所述，由于立法者從未對何為國家利益、社會公共利益作出準(zhǔn)確定義，司法實踐中也很難確定其范圍，在這樣模糊的基礎(chǔ)上顯然難以劃定檢察機(jī)關(guān)對調(diào)解書監(jiān)督的具體案件范圍。從檢察機(jī)關(guān)介入民事司法的目的及民事司法實踐出發(fā)，目前不宜對檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督民事調(diào)解案件范圍進(jìn)行限定，至少損害第三人合法權(quán)益以及明顯違反自愿原則、合法原則的調(diào)解案件應(yīng)在檢察監(jiān)督范圍之內(nèi)。

三、檢察監(jiān)督之實現(xiàn):難題及措施

(一)難題何在

厘清對民事訴訟調(diào)解檢察監(jiān)督的范圍并不能自動實現(xiàn)監(jiān)督的效用，檢察機(jī)關(guān)如何具體地實現(xiàn)對調(diào)解書的監(jiān)督，需要進(jìn)一步制度化。依照我國立法及司法的習(xí)慣，對于尚無成熟經(jīng)驗的制度，立法通常極為概括，具體規(guī)則由司法機(jī)關(guān)根據(jù)實踐需要制定并不斷探索完善〔44〕目前民事檢察所遵循的全國性具體規(guī)范主要有2001年《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》，2009年《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定(試行)》，2010年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部(“兩高三部”)《關(guān)于對司法工作人員在訴訟活動中瀆職行為加強(qiáng)法律監(jiān)督的若干規(guī)定(試行)》，2011年最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見(試行)》以及《關(guān)于在部分地方開展民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督試點工作的通知》。配合民事訴訟法的修改，最高人民檢察院正在起草《民事行政檢察辦案規(guī)則》。。以下以既有規(guī)范及有限實踐為基礎(chǔ)，探討對調(diào)解書的檢察監(jiān)督之實現(xiàn)程序及措施所面臨的幾個難題。

1.主動發(fā)現(xiàn)案件存在困難

現(xiàn)有資料表明，檢察機(jī)關(guān)介入的調(diào)解結(jié)案案件，大多取得了良好的監(jiān)督效果，例如2010年以來，徐州市檢察院就對調(diào)解結(jié)案的22起案件，通過再審檢察建議和抗訴的形式實行法律監(jiān)督，22起案件全部得以改變原調(diào)解結(jié)果〔45〕唐穎，王成艷，胡文濤.民事調(diào)解日益增多檢察監(jiān)督亟待到位［N］.檢察日報，2012－01－12.。但檢察機(jī)關(guān)介入的調(diào)解結(jié)案案件只占全部調(diào)解案件很小的比例，尚不足以對訴訟調(diào)解形成有效監(jiān)督，原因之一是問題調(diào)解案件難以進(jìn)入檢察監(jiān)督視野〔46〕筆者多次參與國家檢察官學(xué)院舉辦的各層次檢察官培訓(xùn)班的研討，調(diào)解監(jiān)督等新領(lǐng)域的案源匱乏是民事檢察官反映較為集中的問題之一。。

檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督調(diào)解案件有主動發(fā)現(xiàn)和依申訴介入兩個案件發(fā)現(xiàn)途徑。從近幾年實踐來看，檢察機(jī)關(guān)依申訴介入的，主要是違反自愿原則以及侵害第三人合法權(quán)益的調(diào)解案件。而侵害國家利益、社會公共利益的調(diào)解案件，由于少有利害關(guān)系人主張，則更多依靠檢察機(jī)關(guān)的主動發(fā)現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)主動發(fā)現(xiàn)的途徑則主要是在辦理其他案件中發(fā)現(xiàn)調(diào)解案件的問題，具有很大的偶然性，通常距離糾紛發(fā)生的時間已較久遠(yuǎn)，即便發(fā)現(xiàn)問題，案件的進(jìn)一步審查也有相當(dāng)?shù)睦щy〔47〕例如福建省連城縣人民檢察院辦理的一起調(diào)解監(jiān)督案件，即為與法院執(zhí)行局協(xié)同主持一起和解案件時發(fā)現(xiàn)虛假訴訟的惡意調(diào)解的線索。參見柴元春.檢察監(jiān)督:遏制虛假訴訟應(yīng)有所為［N］.檢察日報，2009－05－18;又如寧夏回族自治區(qū)銀川市金鳳區(qū)人民檢察院提請抗訴的一起買賣合同糾紛調(diào)解案件(銀金檢民事提抗［2012］09號)，是在2011年“執(zhí)行監(jiān)督年”活動中對法院執(zhí)行案件進(jìn)行評查時發(fā)現(xiàn)。。

2.事實及證據(jù)調(diào)查使案件審查時間延長

對調(diào)解書的檢察監(jiān)督方式有抗訴及再審檢察建議，與對生效裁判的監(jiān)督方式相同。不同點則在于，后者所涉事實及證據(jù)已經(jīng)過法庭調(diào)查及認(rèn)定，民事檢察官從裁判文書入手，結(jié)合當(dāng)事人陳述及調(diào)閱案卷，即可判斷該裁判是否存在提出抗訴的事由;前者則證據(jù)缺乏法庭質(zhì)證，事實缺乏必要的審查核實，調(diào)解筆錄對于調(diào)解過程的描述也常常不完整〔48〕陳樹森.調(diào)解率的功能回歸與機(jī)制重構(gòu)——由案件調(diào)解后申請執(zhí)行情況引發(fā)的追問、慎思與求解［A］.全國法院系統(tǒng)第二十二屆學(xué)術(shù)討論會論文集(2010)［C］.，在檢察監(jiān)督環(huán)節(jié)就需要對案件事實及證據(jù)重新調(diào)查，方可判別該調(diào)解書是否存在錯誤。以實際案件為例。遼寧省大連市檢察院辦理的“調(diào)解抗訴第一案”，在審查法院卷宗中，檢察官發(fā)現(xiàn)該案唯一的證據(jù)是借條復(fù)印件。原審被告王某持中間人李某簽名的“授權(quán)委托書”分別以委托代理人名義和本人名義參加訴訟，經(jīng)司法鑒定，該委托書簽名與李某字跡樣本不同〔49〕案情見王藝，李亞希.市檢察院大膽探索民事檢察監(jiān)督新領(lǐng)域［N］.大連日報，2012－09－12.。2011年11月22日，由徐州市檢察院提起抗訴的一起民事調(diào)解案件，同樣對作為案件唯一證據(jù)的借條進(jìn)行了鑒定〔50〕唐穎，王成艷，胡文濤.民事調(diào)解日益增多檢察監(jiān)督亟待到位［N］.檢察日報，2012－01－12.。

能否在審查期限內(nèi)完成事實及證據(jù)調(diào)查，成為民事檢察官審查調(diào)解案件時的一大困難。相對于對生效裁判的監(jiān)督，需要耗費較多的精力，而民事檢察部門在大多檢察院并沒有充足的人力可用，勢必增加案件審查的時間。調(diào)解案件審查往往面臨證據(jù)不足的情形，需要調(diào)查新證據(jù)或借助鑒定以認(rèn)定現(xiàn)有證據(jù)的證明力，使得審查時間再度增加。對于較復(fù)雜的案件，就會出現(xiàn)審查期限長從而導(dǎo)致當(dāng)事人權(quán)益長時間不能得到救濟(jì)，影響監(jiān)督的實際效果。

3.檢察建議的效力缺乏剛性

發(fā)出再審檢察建議是監(jiān)督同級法院調(diào)解案件的方式，主要優(yōu)勢是由于不要求達(dá)到抗訴的條件，因而可以縮短案件審查時間，同時對法院考核的負(fù)面影響小于抗訴。劣勢則在于檢察建議沒有剛性效力，其能發(fā)揮多大作用往往取決于檢法溝通的情況，在協(xié)調(diào)不力之時，仍然需要提請上級檢察院抗訴，反而導(dǎo)致案件審查時間的進(jìn)一步延長。

4.案件量上升的挑戰(zhàn)

開啟民事調(diào)解監(jiān)督后，會不會有大量案件涌入檢察院，是不少人一則以喜一則以憂的問題?，F(xiàn)實中的民事檢察長期困于案源匱乏，因而無論從編制還是檢察官的辦案能力，在相當(dāng)數(shù)量的檢察院都是短板。一旦案件量急劇上升，固然對于民事檢察的發(fā)展有促進(jìn)作用，但檢察機(jī)關(guān)如何應(yīng)對大量需要較復(fù)雜的事實及證據(jù)審查的調(diào)解案件，則需要足夠的準(zhǔn)備。

(二)應(yīng)對措施

1.案件的發(fā)現(xiàn)

在受理申訴之外如何發(fā)現(xiàn)問題調(diào)解案件，各地檢察機(jī)關(guān)亦有一些探索，包括對國有資產(chǎn)管理和環(huán)境保護(hù)部門的定向訪問、在司法所律師事務(wù)所發(fā)放宣傳材料、建立與法院的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制、定期評查法院案卷等。但從對這些創(chuàng)新成績的宣傳來看，不少地方止于制定了措施，對于能夠取得的成效尚無法評估，一些地方雖有成效，但地域差異很大;同時在調(diào)解監(jiān)督領(lǐng)域，民事檢察實踐的一個“特色”現(xiàn)象同樣存在，即檢察機(jī)關(guān)能在多大范圍多大程度上實現(xiàn)對調(diào)解案件的監(jiān)督，與當(dāng)?shù)胤ㄔ旱臏贤▍f(xié)調(diào)取得共識的程度是重要影響因素。因而諸如定期評查法院案卷等措施，本身就不具有普適性。

總體而言，如何使問題調(diào)解案件進(jìn)入檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督視野仍需要更多的實踐探索以形成一般經(jīng)驗。可能的探索方向則至少包括，法院就涉及國有資產(chǎn)、弱勢群體權(quán)益保護(hù)、人數(shù)眾多的消費者糾紛或勞動糾紛等調(diào)解案件向檢察機(jī)關(guān)通報，對于特定案件檢察機(jī)關(guān)出席訴訟調(diào)解進(jìn)行現(xiàn)場監(jiān)督等。

2.事實及證據(jù)調(diào)查

綜合各地檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的民事調(diào)解案件，事實及證據(jù)調(diào)查至少包括調(diào)閱原審法院案卷、詢問當(dāng)事人、審查現(xiàn)有證據(jù)、必要時對現(xiàn)有證據(jù)進(jìn)行鑒定、調(diào)查新證據(jù)等環(huán)節(jié)。而提高效率的措施，已為實踐驗證的有上下級檢察院聯(lián)動辦案或民事檢察一體化的工作方式〔51〕在2007年民事訴訟法修訂之后，最高人民檢察院副檢察長姜建初即指出，在今后的民行檢察工作中，要建立以省級院為龍頭、分州市級院為辦案主體、基層院為基礎(chǔ)、上下一體化的民行檢察工作機(jī)制，分工配合，各有側(cè)重，共同促進(jìn)。，各地檢察機(jī)關(guān)均有不同程度的探索和經(jīng)驗〔52〕例如浙江省湖州市檢察院2012年制定《民事行政檢察辦案一體化工作規(guī)定(試行)》，即為基于實踐探索的規(guī)范化總結(jié)。參見湖州市人民檢察院.市院出臺《民事行政檢察辦案一體化工作規(guī)定(試行)》［EB/OL］.［2012 －06 －06］.http://www.huzhou.jcy.gov.cn/zcfg/201206/t20120606_877996.shtml.。通過民事檢察一體化，可以集中辦案資源，減少溝通環(huán)節(jié)的時間損失。

3.檢察建議與抗訴適用案件類型的劃分

近年檢察機(jī)關(guān)民事調(diào)解監(jiān)督實踐經(jīng)驗表明，對檢察建議和抗訴適用的案件類型做一區(qū)分，有助于發(fā)揮檢察建議的作用。對于違反自愿原則、合法原則的訴訟調(diào)解案件，宜采取再審檢察建議方式，由法院自行啟動再審程序予以糾正;對于虛假訴訟利用調(diào)解協(xié)議損害國家利益、公共利益、第三人利益的案件，以及法官有徇私枉法、受賄、瀆職的案件，應(yīng)提起抗訴啟動再審。做這樣的劃分，有利于促進(jìn)檢法有效溝通，提高檢察建議被法院采納的比例，減少抗訴的適用，可以從總體上提高調(diào)解案件檢察監(jiān)督的效率。

4.適當(dāng)?shù)目己藱C(jī)制

筆者不贊同機(jī)械地以增加編制和提高考核指標(biāo)來促進(jìn)一項需要加強(qiáng)的檢察職能的常見做法。不適當(dāng)?shù)目己酥锥艘蝗缜笆?，從民事檢察的規(guī)律來看，當(dāng)監(jiān)督真正發(fā)生效果之后，案件量總是呈下降趨勢，增加人力亦非合宜做法。而鑒于目前司法機(jī)關(guān)內(nèi)部管理的主要措施之一即指標(biāo)式考核，只能寄望于較合理的考核機(jī)制。以筆者之淺見，對于民事調(diào)解監(jiān)督，不應(yīng)采用事先規(guī)定任務(wù)指標(biāo)與排名競賽的常見考核方式。在此項工作全面開展的初期，可以考慮將調(diào)解監(jiān)督效果設(shè)定為獎勵加分指標(biāo)，既可起到促進(jìn)激勵作用，又不至于產(chǎn)生負(fù)面影響。

法律的生命在于實踐，一項立法確立的制度唯有在實踐中得到很好的運行，才具有實在效力。對調(diào)解書的檢察監(jiān)督的實效仍有賴于在實踐中探索合理的監(jiān)督范圍、監(jiān)督措施等，而由實踐反觀立法，亦可為民事訴訟法未來進(jìn)一步修訂完善累積新的經(jīng)驗。