和諧之路

馬晉　張雪冰　王曉亞

【摘 要】今年6月，網(wǎng)絡(luò)上一則新聞引發(fā)熱議——“洛陽(yáng)大叔在美國(guó)擺攤，日賺800美元”。相比近年來(lái)國(guó)內(nèi)城管與商販矛盾日益激化，有人調(diào)侃“美國(guó)沒(méi)有城管真幸?！?。美國(guó)是沒(méi)有城管，但對(duì)于街頭商販的管理有著嚴(yán)格的制度和模式，管理效果明顯好于我國(guó)。那么，對(duì)于中國(guó)政府而言，是否可以借鑒美國(guó)政府的管理模式，找到更合理適用的方法，對(duì)街頭商販進(jìn)行和諧有效的管理呢？

【關(guān)鍵詞】街頭攤販；城管；和諧；管理

自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展突飛猛進(jìn)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快。隨著農(nóng)村人口不斷往城市遷移，以及每年留在城市工作的高校畢業(yè)生不斷遞增，城市的就業(yè)形勢(shì)日益嚴(yán)峻。街頭攤販作為一種門(mén)檻最低、見(jiàn)效最快的就業(yè)模式，成為我國(guó)城鎮(zhèn)最普遍的一個(gè)群體。對(duì)街頭商販的管理，是我國(guó)城管部門(mén)的最重要的職責(zé)之一。而街頭攤販和城管日益激化的矛盾，也成為了社會(huì)和諧發(fā)展的一個(gè)重大隱憂。如何讓城市管理與街頭攤販和諧共處，成了當(dāng)今城市發(fā)展面臨的一個(gè)重要問(wèn)題。

為何一個(gè)連英文都不會(huì)說(shuō)的洛陽(yáng)大叔，都能在美國(guó)擺攤做生意賺錢(qián)，而在中國(guó)城管視街頭商販如過(guò)街老鼠矛盾不斷？美國(guó)對(duì)街頭攤販完善的管理手段，是讓街頭攤販得以和城市管理和諧共處的根源所在，也是我國(guó)目前需要借鑒學(xué)習(xí)的地方。

一、正確對(duì)待，以管代罰

對(duì)于街頭攤販的態(tài)度，中國(guó)和美國(guó)在觀念上有根本上的區(qū)別。在公有制計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)型而來(lái)的我國(guó)，雖然市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的繁榮帶來(lái)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式的多樣化，但私有制經(jīng)濟(jì)始終令人產(chǎn)生一些模糊的疑慮，而處于私人個(gè)體經(jīng)營(yíng)的最低層次的街頭攤販，給人們的感覺(jué)更多是一種就業(yè)的無(wú)奈，也一直沒(méi)有合法的地位。對(duì)他們的管理，也缺乏系統(tǒng)的制度。即使在2011年修改過(guò)的《工商行政管理暫行規(guī)定》，關(guān)于無(wú)證攤販的內(nèi)容，也僅在處罰的章節(jié)中有涉及（第二十六條“對(duì)未經(jīng)核準(zhǔn)登記，擅自從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，或者從事其他違反經(jīng)營(yíng)登記管理規(guī)定行為的，工商行政管理機(jī)關(guān)可以依照相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章，責(zé)令改正；給予警告、沒(méi)收違法所得、罰款、責(zé)令停業(yè)整頓……”）。

而在美國(guó)，政府能夠清楚地認(rèn)識(shí)到，街頭攤販現(xiàn)象是社會(huì)保障不力所致，所以在準(zhǔn)入和稅收方面都對(duì)小販提供方便。政府需要做的是對(duì)攤販加以規(guī)范的管理，以保證商販合理存在的同時(shí)，公共安全、衛(wèi)生等相關(guān)秩序也能得到有效的保證。以管代罰的做法，能有效避免執(zhí)法者和執(zhí)法對(duì)象之間產(chǎn)生對(duì)立情緒，是和諧的基礎(chǔ)。

二、建章立制，各司其職

城管，被稱(chēng)為我國(guó)除警察外的第二支城市執(zhí)法隊(duì)伍。而這個(gè)隊(duì)伍的執(zhí)法，并沒(méi)有明確的法律依據(jù)，他們執(zhí)法的范圍，卻包羅萬(wàn)象，注定了他們的執(zhí)法管理與很多行政主管部門(mén)職責(zé)交叉重疊。對(duì)于大家都認(rèn)定為城管最主要工作的街頭攤販管理，所依據(jù)的一般是各地的《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》里的一小塊內(nèi)容。這樣的模糊化的、交叉重疊的管理現(xiàn)狀，注定了難以產(chǎn)生好的管理效果。

用公共管理的角度看來(lái)，這就屬于協(xié)調(diào)失靈現(xiàn)象——即兩人或多人之間的非合作交往會(huì)導(dǎo)致非帕累托最優(yōu)結(jié)果產(chǎn)生，即不同利益追求導(dǎo)致“誰(shuí)都不愿意選擇的結(jié)果”。如何解決這些協(xié)調(diào)失靈的現(xiàn)象呢？在筆者看來(lái)，借鑒美國(guó)對(duì)這個(gè)群體制定相關(guān)規(guī)則的模式是一種相對(duì)有效的方法。對(duì)街頭攤販制定一系列的特定制度規(guī)則，以法律法規(guī)去規(guī)范他們的經(jīng)營(yíng)模式，讓街頭攤販在合理的規(guī)則中謀生，既能緩解就業(yè)壓力，同樣也能給城市增加屬于自己的特色。

美國(guó)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的城管大隊(duì)，對(duì)攤販的管理方式是各個(gè)部門(mén)各司其職嚴(yán)格監(jiān)管，警察在街頭執(zhí)法但沒(méi)有直接罰款和沒(méi)收的權(quán)力，只是記錄違法內(nèi)容然后將單據(jù)交給市政處理，屢教不改者也不會(huì)被暴力取締，而是會(huì)交由法院裁決。據(jù)紐約“小販權(quán)益組織”的調(diào)查，攤販們每天都要面對(duì)包括衛(wèi)生局、消費(fèi)者事務(wù)局、清潔局、環(huán)保局、財(cái)政局、公園局和市警局等七個(gè)市府單位的監(jiān)督和檢查。

明確責(zé)任才能規(guī)范管理，我國(guó)政府應(yīng)針對(duì)城市攤販管理制定出清晰明確的管理規(guī)定，這是城市和諧管理的依據(jù)。正如著名學(xué)者奧斯特羅姆所說(shuō)：“在人類(lèi)社會(huì)中，沒(méi)有立憲秩序和法制，就不存在負(fù)責(zé)的公共行政?！?/p>

三、查找問(wèn)題，因勢(shì)利導(dǎo)

街頭商販可能帶來(lái)的主要的問(wèn)題，一是亂占道影響交通安全，二是食品衛(wèi)生難以保障，三是產(chǎn)生的垃圾影響市容環(huán)境，這些可能性在哪一個(gè)國(guó)家都會(huì)存在。如果這些問(wèn)題能夠得到很好的解決，從某種角度看，街頭商販的存在，也能給市民生活帶來(lái)某種便利。

美國(guó)是如何管理街頭商販的呢？事實(shí)上并非如國(guó)人所想，街頭商販?zhǔn)峭耆幱凇白杂伞睜顟B(tài)，相反，較之于中國(guó)街頭攤販主要來(lái)自城管的缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)的管理，他們要受到更多的精細(xì)化“限制”。如食品商販要帶塑料手套經(jīng)營(yíng)，原材料必須保證在華氏40度以下；提供熱水的明火不能滅；流動(dòng)餐車(chē)距離馬路邊緣，不能超過(guò)2英尺半等等。這些對(duì)于街頭商販擺的攤子細(xì)致的規(guī)定，使他們對(duì)城市環(huán)境、交通、食材安全上的負(fù)面效果縮小到極致。

公共管理的根本目標(biāo)，就是更有效地提供公共物品或公共服務(wù)，促進(jìn)公共利益的最大化。保障公共管理者不偏離其根本目標(biāo)，而是致力于促進(jìn)社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)。給街頭商販一個(gè)合理、有序、可控的生存空間，有利于解決就業(yè)問(wèn)題，有利于促進(jìn)社會(huì)和諧，這也是公共利益的一種實(shí)現(xiàn)。

四、善用公權(quán)，公正執(zhí)法

孟德斯鳩說(shuō)過(guò)：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！?/p>

我國(guó)城管所涉職責(zé)包括市容環(huán)境衛(wèi)生、規(guī)劃、綠化、市政、工商行政、公安交通等上百項(xiàng)職權(quán)，幾乎涵蓋了城市群眾生活的方方面面，其執(zhí)法行為的一舉一動(dòng)，都關(guān)系到群眾的切身利益。如此廣泛的職責(zé)，必然會(huì)產(chǎn)生一些以權(quán)謀私，將“公權(quán)”當(dāng)“私權(quán)”的特權(quán)思想或者官位思想，不利于更好地為人民服務(wù)。再者，我國(guó)目前城管人員身份不統(tǒng)一，素質(zhì)參差不齊，加上我國(guó)城管執(zhí)法缺少法律程序性的制約，濫用自由裁量權(quán)現(xiàn)象隨處可見(jiàn)。這些現(xiàn)象，也加劇了城管與街頭商販等執(zhí)法對(duì)象的矛盾。

那么美國(guó)又是如何做的呢？紐約市政府對(duì)街頭小販有明確的規(guī)章制度來(lái)規(guī)范他們的行為，所有的管理規(guī)定全部在網(wǎng)站上公布。例如從食品經(jīng)營(yíng)許可，到餐車(chē)餐具的申請(qǐng)的要求，都有繁復(fù)卻清晰的程序。每個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理，都有相應(yīng)的依據(jù)，給執(zhí)法者的權(quán)力一個(gè)明確的界限，保證公正執(zhí)法，是政府對(duì)街頭商販和諧管理的保證。

五、和諧之路，符合國(guó)情

和諧發(fā)展，是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本要求。黨的十八大報(bào)告中明確提出，“必須堅(jiān)持促進(jìn)社會(huì)和諧”；“統(tǒng)籌各方面利益關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)各方面積極性，努力形成全體人民各盡其能、各得其所而又和諧相處的局面”。

雖然美國(guó)的城市管理模式有值得借鑒之處，但具體的做法，還是要結(jié)合我國(guó)的國(guó)情。除了以上提到的幾個(gè)方面，提高街頭攤販的公共意識(shí)、為他們解決一些實(shí)際問(wèn)題、增強(qiáng)他們對(duì)所在城市的歸屬感等，應(yīng)該對(duì)和諧管理能起到更好的作用。筆者認(rèn)為，只要做到有法可依、有章可循、理解包容、公正執(zhí)法，城市管理者與街頭商販之間做到和諧共處，共同促進(jìn)城市的發(fā)展和繁榮還是可期的。

參考文獻(xiàn)：

[1]莊序瑩主編.公共管理學(xué)——MPA（公共管理碩士）系列.上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2006

[2]埃莉諾·奧斯特羅姆（美）. 《公共事物的治理之道：集體行動(dòng)制度的演進(jìn)》.上海.三聯(lián)出版社，2000

[3]孟德斯鳩（法），申林 編譯.論法的精神.北京.北京出版社.2007