淺談廣西航道行政若干問題及對策

覃剛　葉宗劍　唐銀玙

【摘 要】航道管理機構(gòu)不僅承擔(dān)航道維護和航標(biāo)管理職責(zé)，還依法履行航道行政管理職能。航道管理機構(gòu)在行政管理過程中遇到一些突出問題。本文將主要從航道行政處罰方面探討航道行政管理問題及對策。

【關(guān)鍵詞】航道行政；行政處罰；航道執(zhí)法

航道行政管理是指航道行政管理機構(gòu)依法對航道進行管理和保護的活動。航道行政管理機構(gòu)主要指縣級以上交通行政主管部門、法律法規(guī)授權(quán)和交通行政主管機關(guān)依法委托的航道管理機構(gòu)等組織。廣西航道行政管理工作主要是由各航道管理機構(gòu)負責(zé)實施。

一、航道行政執(zhí)法中面臨的問題

航道行政中的行政處罰，是指航道行政管理機構(gòu)對違反航道管理法律法規(guī)，破壞航道行政法律秩序尚未構(gòu)成犯罪的違法行為人，根據(jù)法定、按照法定程序?qū)嵤┑膽徒湫袨椤Ｄ壳?，對破壞航道通航條件的采砂船、采金船和“三無船舶”的治理是廣西航道行政處罰的重要內(nèi)容。

（一）對采砂船和采金船的行政處罰

長期以來，在廣西各航道區(qū)域存在著大量的采砂船和采金船。在利益驅(qū)動下，這些船舶規(guī)避有關(guān)部門管理，在劃定的采砂區(qū)外施工作業(yè)，甚至進入禁采河段違法開采。很多船舶在航道內(nèi)開采和篩選砂石，濫采亂挖，對航道條件造成極大破壞，嚴(yán)重影響通航安全。因此，必須加強對采砂船和采金船的管理，強化執(zhí)法和處罰力度，嚴(yán)厲禁止這些船舶在通航水域內(nèi)違法作業(yè)。

（1）法律依據(jù)。根據(jù)《中華人民共和國航道管理條例》第二十二條規(guī)定：“禁止向河道傾倒沙石泥土和廢棄物。在通航河道內(nèi)挖取沙石泥土、堆存材料，不得惡化通航條件?！绷頁?jù)《廣西壯族自治區(qū)航道管理條例》第二十四條規(guī)定：“禁止在航道內(nèi)傾倒礦渣、石渣、煤灰、泥土、垃圾和其他廢棄物。”可見，航道管理機構(gòu)對破壞航道的行為實施行政處罰有法定依據(jù)。

（2）對違法船舶實施行政處罰的現(xiàn)狀。航道管理機構(gòu)在對違法作業(yè)的船舶進行行政處罰的過程中就遇到了一些問題：一是執(zhí)法難。對那些違法施工作業(yè)嚴(yán)重破壞航道的船舶，執(zhí)法人員依據(jù)《廣西壯族自治區(qū)航道管理條例》暫扣其船舶發(fā)動機，執(zhí)法中面臨著很大阻力，違法船舶很不配合工作。而且，有時牽扯地方利益在內(nèi)，使得執(zhí)法工作難以開展。二是執(zhí)法效果不明顯。桂江上的違法作業(yè)船舶不懼航道管理部門的執(zhí)法權(quán)威，不履行處罰決定，繼續(xù)違法作業(yè)，屢禁不止。

（二）對“三無船舶”的行政處罰

在廣西部分航道上存在一些船舶，它們沒有船舶檢驗部門核發(fā)的《船舶檢驗證》，沒有海事部門頒發(fā)的《船舶所有權(quán)證》，也沒有航道管理部門簽發(fā)的《通航水域施工作業(yè)許可證》，幾乎沒有任何相關(guān)合法證件，卻私自在河道上開采砂石，這些船舶就是所謂的“三無船舶”。它們出現(xiàn)的原因主要是一些非法業(yè)主為了獲取非法利益，使用已經(jīng)不符合船舶檢驗標(biāo)準(zhǔn)甚至應(yīng)該報廢的船舶進行砂石開采作業(yè)。

航道管理機構(gòu)對“三無船舶”實施行政處罰有明確法定依據(jù)。根據(jù)《中華人民共和國航道管理條例實施細則》第三十條規(guī)定：“在通航河道內(nèi)挖取砂石泥土、開采砂金、堆放材料，必須報河道主管部門會同航道主管部門批準(zhǔn)，涉及水上交通安全的，事先征得港監(jiān)部門同意，并按照批準(zhǔn)的水域范圍和作業(yè)方式開采，不得惡化通航條件?！绷頁?jù)《廣西壯族自治區(qū)航道管理條例》第二十五條規(guī)定：“不得擅自在國界河流內(nèi)采砂。任何單位或者個人在通航河道內(nèi)采砂的，應(yīng)當(dāng)符合河道主管部門制定的河道采砂規(guī)劃，并經(jīng)河道主管部門會同航道主管部門審批，方可按照批準(zhǔn)的范圍和作業(yè)方式開采。”此前廣西的航道管理機構(gòu)在處理“三無船舶”問題上的主要措施是：責(zé)令其補辦相關(guān)證件；對其違法作業(yè)行為進行制止；情節(jié)嚴(yán)重的依法實施行政處罰。目前廣西的有關(guān)部門正在研究有效治理“三無船舶”的措施。

二、對航道行政問題的解決對策研究

針對目前航道行政執(zhí)法工作中遇到的問題，必須結(jié)合航道行政執(zhí)法工作實踐，探究行之有效的解決對策。

（一）秉承“以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”的理念，嚴(yán)格依法辦事

（1）航道執(zhí)法人員在處理違法船舶時一定要查清其違法事實，做好證據(jù)的搜集和保存工作。結(jié)合航道行政執(zhí)法的實際，盡可能地以詢問筆錄形式和視聽材料形式提取充分的證據(jù)。

（2）要嚴(yán)格依照法律行事，決不可超越職權(quán)。有關(guān)法律法規(guī)賦予航道管理機構(gòu)的行政處罰手段很有限，一般以罰款為主。但是航道執(zhí)法人員也要依法采取行政處罰措施，切不可逾越權(quán)限。如目前相關(guān)法規(guī)上授權(quán)航道管理機構(gòu)可以暫扣違法作業(yè)設(shè)備、作業(yè)工具的法定依據(jù)只有一處，即《廣西壯族自治區(qū)航道管理條例》第三十條規(guī)定，只有下列兩種情形之一的才能適用：一是違法施工作業(yè)造成航道斷航或者礙航的；二是侵占航道或破壞航道設(shè)施嚴(yán)重影響通航安全的。可見，航道執(zhí)法人員決不可以其他理由暫扣船舶。所以，執(zhí)法人員一定要采取正確的行政措施。

（3）嚴(yán)格依法定程序?qū)嵤┬姓幜P。在航道行政執(zhí)法中，基本上都是以一般程序執(zhí)行。所以，航道執(zhí)法人員一定要嚴(yán)格依照《中華人民共和國行政處罰法》所規(guī)定的處罰程序執(zhí)行。調(diào)查取證、依法回避、告知當(dāng)事人有陳述與申辯或要求組織聽證的權(quán)利、依法開具處罰文書等，這些法定程序必須得到執(zhí)法人員的準(zhǔn)確落實。

（二）加大對“三無船舶”的查處力度

對于違法情節(jié)嚴(yán)重的“三無船舶”，要依法嚴(yán)肅處理，該罰則罰，該暫扣則暫扣。應(yīng)加強海事、交通、船檢、航道、水利、國土資源乃至地方政府等相關(guān)部門的合作協(xié)調(diào)的聯(lián)合執(zhí)法，才能更為有效地治理“三無船舶”。航道管理機構(gòu)可以適時開展一些專項治理活動，多發(fā)揮基層航道站的日常巡查監(jiān)督作用。

（三）對抗法船舶業(yè)主的處理

對于拒不接受行政處罰的違法船主，執(zhí)法人員堅決不能姑息放任，要堅持依法實施處罰。出現(xiàn)暴力抗法的情況時，要請求公安機關(guān)協(xié)助，切不可越權(quán)使用強制措施。對拒不履行已生效的行政處罰決定的船主，航道管理機構(gòu)可依法申請人民法院強制執(zhí)行。

（四）加強執(zhí)法隊伍建設(shè)，提高執(zhí)法水平

行政執(zhí)法人員的素質(zhì)直接關(guān)系到執(zhí)法的效果和交通行政執(zhí)法的形象。因此，加強執(zhí)法隊伍是提高航道行政執(zhí)法水平的關(guān)鍵。

（1）教育培訓(xùn)

抓學(xué)歷教育為基礎(chǔ)，抓業(yè)務(wù)培訓(xùn)為重點，制定相應(yīng)的獎勵措施，鼓勵和支持執(zhí)法人員參加學(xué)習(xí)，把提高執(zhí)法人員素質(zhì)同執(zhí)法工作實踐、培訓(xùn)考試結(jié)合起來。同時，還要做好執(zhí)法人員招錄的考核把關(guān)工作。對新上崗的執(zhí)法人員要進行規(guī)范的資格審查和崗前培訓(xùn)，對不適崗的執(zhí)法人員要調(diào)離執(zhí)法崗位，確保執(zhí)法人員全部達標(biāo)。

（2）后勤保障

執(zhí)法隊伍的后勤保障工作很重要。目前由于種種制度上和實際上的原因，航道執(zhí)法人員的后勤保障體系很不健全，工作經(jīng)費相當(dāng)有限。這在一定程度上影響了執(zhí)法人員的工作積極性，也影響到了執(zhí)法工作的效果。所以，有關(guān)部門應(yīng)該重視起執(zhí)法隊伍的后勤保障問題。在設(shè)法為執(zhí)法隊伍增加工作經(jīng)費，及時統(tǒng)一配發(fā)制服和執(zhí)法標(biāo)志，并盡快制定科學(xué)、規(guī)范的執(zhí)法后勤保障制度。

當(dāng)前，廣西西江黃金水道建設(shè)加快實施，水運事業(yè)蓬勃發(fā)展。為顧全水運經(jīng)濟發(fā)展大局，航道養(yǎng)護和行政管理重任在肩。對廣西航道管理機構(gòu)來說，這是機遇也是挑戰(zhàn)，必須全力履行好航道行政管理職責(zé)，切實維護航道通航安全。

參考文獻：

[1] 王學(xué)輝、譚宗澤《新編行政法學(xué)》重慶 西南政法大學(xué) 2001年8月

[2] 馮 軍《行政處罰法新論》北京 中國社會科學(xué)院 2003年1 月