食品安全治理新視角

黎橋發(fā)

【摘 要】“民以食為天，食以安為先”，食品安全涉及社會(huì)公眾的共同利益，保障食品安全則是政府的重要職責(zé)。但目前我國(guó)食品安全事故頻發(fā)，說(shuō)明當(dāng)前的食品安全監(jiān)管并不是非常有效。針對(duì)這一現(xiàn)象，本文運(yùn)用公共治理理論的合作網(wǎng)絡(luò)途徑這一理論基礎(chǔ)，提出由政府部門、食品生產(chǎn)者、第三部門和消費(fèi)者共同合作對(duì)食品安全進(jìn)行治理，構(gòu)建食品安全治理的新體制。

【關(guān)鍵詞】食品安全；治理；合作網(wǎng)絡(luò)途徑

一、引言

受制于傳統(tǒng)的政府和市場(chǎng)兩分法的影響，人們?cè)诳紤]如何解決問題時(shí)，不是想到政府，就是想到市場(chǎng)，或者二者相互彌補(bǔ)，在食品安全領(lǐng)域也一樣。但是國(guó)內(nèi)外不斷發(fā)生的食品安全事故，一直在向我們敲響警鐘：僅僅依靠政府監(jiān)管和市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)，已經(jīng)不能有效地解決食品安全所面臨的諸多問題。

二、食品安全領(lǐng)域的政府失靈與市場(chǎng)失靈

（一）為更好地保障食品安全，自2003年起，我國(guó)就食品安全監(jiān)管體制做出了四次重大調(diào)整：第一次是2003年，成立國(guó)家食品與藥品監(jiān)督管理局，改變了過去由衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、商務(wù)等部門共同行使食品安全監(jiān)管職能的混亂格局；第二次是2004年采取的“分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔”體制，進(jìn)一步明確了各部門對(duì)食品安全監(jiān)管的職責(zé)；第三次是2008年國(guó)務(wù)院對(duì)涉及食品安全監(jiān)管的各部門進(jìn)行新的“三定”方案：衛(wèi)生行政部門承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和食品藥品監(jiān)督管理部門分別對(duì)食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理；第四次是2013年3月10日，國(guó)務(wù)院公布機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，提出組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局，將食品安全辦的職責(zé)、食品藥品監(jiān)管局的職責(zé)、質(zhì)檢總局的生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)、工商總局的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)整合。經(jīng)過前三次調(diào)整，各監(jiān)管部門的職責(zé)得到了理順，但食品安全事故仍頻發(fā)，且有愈演愈烈之勢(shì)，這些都充分表明我國(guó)食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的政府失靈。在這樣嚴(yán)峻的形勢(shì)下，第四次改革雖然對(duì)各職能部門進(jìn)行整合，但食品安全監(jiān)管面臨的局面仍不容樂觀。

（二）做為食品提供者的生產(chǎn)企業(yè)和個(gè)人，本應(yīng)向社會(huì)提供質(zhì)量安全的食品。但是為了謀取不正當(dāng)?shù)睦麧?rùn)，從原材料生產(chǎn)到成品銷售的各個(gè)環(huán)節(jié)當(dāng)中，都有可能產(chǎn)生惡意生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)不合格食品的行為，而不法行為得不到有效地懲處，必然會(huì)侵害合法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的利益，甚至?xí)霈F(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象。同時(shí)，由于消費(fèi)者與食品提供者之間存在的信息不對(duì)稱，往往造成消費(fèi)者在食品安全領(lǐng)域處于弱勢(shì)地位，在食品安全事故中成為受害者。在市場(chǎng)機(jī)制條件下，由于市場(chǎng)調(diào)節(jié)的滯后性和盲目性，不法行為得不到監(jiān)督和查處，消費(fèi)者權(quán)益得不到保護(hù)，這便是市場(chǎng)失靈。

綜上所述，不斷發(fā)生的食品安全事故，表明我國(guó)食品安全監(jiān)管存在著政府與市場(chǎng)同時(shí)失靈的狀況。這就有必要尋找一條更為有效的治理途徑。

三、治理理論下的合作網(wǎng)絡(luò)途徑

合作網(wǎng)絡(luò)途徑指的是為了實(shí)現(xiàn)與增進(jìn)公共利益，政府部門和非政府（私營(yíng)部門、第三部門或公民個(gè)人）等眾多公共行動(dòng)主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)的方式。對(duì)政府部門而言，就是從統(tǒng)治到掌舵的變化；對(duì)非政府部門而言，就是從被動(dòng)排斥到主動(dòng)參與的變化。該途徑更強(qiáng)調(diào)多中心的公共行動(dòng)者通過制度化的合作機(jī)制，可以相互調(diào)適目標(biāo)，共同解決沖突，增進(jìn)彼此的利益。

將這一視角應(yīng)用到食品安全治理中，則可以這樣理解：在食品安全治理過程中，政府、食品生產(chǎn)者和第三部門通過某種制度化的合作機(jī)制，相互對(duì)話、協(xié)調(diào)、合作，對(duì)食品安全實(shí)施共同治理，從而保證消費(fèi)者獲得他們期望的安全食品。政府在治理過程中起到了關(guān)鍵但不一定是支配性的作用，只有在市場(chǎng)自身及社會(huì)力量不能解決的食品安全事務(wù)（比如重大食品安全事故、食品安全立法等）上才能發(fā)揮作用。

四、對(duì)構(gòu)建食品安全治理新體制的意義

食品工業(yè)化與產(chǎn)業(yè)化的提高，使得一個(gè)完整的食品鏈涉及原料種植養(yǎng)殖、食品加工、流通和銷售、及終端的消費(fèi)者，中間環(huán)節(jié)的日益增多和復(fù)雜化，加大了食品安全監(jiān)管的困難，加劇了食品安全事故發(fā)生的的可能性，使得食品安全難以得到保障。傳統(tǒng)的食品安全監(jiān)管體制更多強(qiáng)調(diào)的是政府在食品安全領(lǐng)域的責(zé)任，更多關(guān)注政府處理食品安全事件的能力，具有明顯的末端治理傾向。

而從合作網(wǎng)絡(luò)途徑的視角來(lái)看，問題的解決有賴于政府、食品提供者和第三部門在食品安全領(lǐng)域形成一種有效和良性的互動(dòng)關(guān)系，建立一種新的治理體制。這一體制有如下特點(diǎn)：

（一）管理主體的廣泛性。與傳統(tǒng)監(jiān)管體制以政府為唯一管理主體不同，新的體制下政府部門、食品提供者、第三部門都可成為食品安全治理的主體。這個(gè)體制不僅吸納了與食品利益相關(guān)的各主體，更重要的是某種制度性的安排，為各主體創(chuàng)造一個(gè)和諧相處的環(huán)境，并通過開展有效溝通、友好協(xié)作，構(gòu)建一個(gè)開放、透明、合作的責(zé)任機(jī)制，共同對(duì)食品安全進(jìn)行治理。

（二）管理手段的多樣性。管理主體的廣泛性，同時(shí)要求管理手段也要發(fā)生相應(yīng)的變化。傳統(tǒng)監(jiān)管體制下，主要依靠強(qiáng)制性的法律法規(guī)以及行政命令，而新體制則要求將傳統(tǒng)的強(qiáng)制性的法律法規(guī)以及行政命令、市場(chǎng)調(diào)節(jié)手段、第三部門的參與手段結(jié)合起來(lái)，這將一改傳統(tǒng)監(jiān)管體制下監(jiān)管力量不足的弱點(diǎn)，大大提升食品安全治理的能力。使食品安全治理從防止和處理食品安全事故這種“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的現(xiàn)狀，轉(zhuǎn)變到通過對(duì)整個(gè)食品產(chǎn)業(yè)鏈的治理，促進(jìn)食品產(chǎn)業(yè)鏈的健康發(fā)展，從而達(dá)到保障食品安全的目的。

（三）管理策略的轉(zhuǎn)變。在傳統(tǒng)的監(jiān)管模式下，由于各主體間是相互分割且存在私利的（政府部門為了政績(jī)、市場(chǎng)為了經(jīng)濟(jì)利益），它們就有可能為了各自私利而犧牲掉食品安全目標(biāo)（例如2008年三鹿奶粉事件中，石家莊政府對(duì)三鹿集團(tuán)的庇護(hù)、不法商人為獲取利潤(rùn)，生產(chǎn)銷售假冒偽劣食品而置社會(huì)公眾生命健康于不顧）。在新的治理體制下，由于各主體所做的事都會(huì)對(duì)其他主體產(chǎn)生影響，所以在采取行政策略前都能考慮其他主體的選擇；同時(shí)各方間還有“相互監(jiān)督”的功能，任何一方在制約他方的同時(shí)也會(huì)受到制約。這就要求各主體要約束自己對(duì)不合理私利的追求，通過各種形式的合作，最終采取合作行動(dòng)實(shí)現(xiàn)共同利益。

食品安全的治理，是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，單獨(dú)的部門或個(gè)人都無(wú)法憑一己之力去做好。唯其如此，我們需要構(gòu)建一個(gè)食品安全合作網(wǎng)絡(luò)治理體制，把政府、市場(chǎng)、第三部門及個(gè)人都納入其中，各部門各主體間在承擔(dān)各自責(zé)任和義務(wù)的基礎(chǔ)上，良好溝通、互為補(bǔ)充、平等協(xié)作，最終實(shí)現(xiàn)食品安全的“善治”。

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