地市級黨代會常任制研究

沈士光

(中共上海市委黨校公共管理教研部，上海200233)

近年來，作為黨內(nèi)民主重要制度形式的黨代會常任制已經(jīng)越來越顯現(xiàn)出積極的影響力，這得益于兩個(gè)途徑的努力，一是橫向的推進(jìn)，即黨代會常任制在縣(市)一級擴(kuò)大試行;二是縱向的連貫，即黨代表實(shí)行任期制。2008年中共中央發(fā)布了《黨代表任期制暫行條例》，從上到下，全國黨代表能在任期內(nèi)發(fā)揮積極的作用。中共十八大報(bào)告明確提出，“要落實(shí)和完善黨的代表大會代表任期制，試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代表年會制，深化縣(市、區(qū))黨代會常任制試點(diǎn)，實(shí)行黨代會代表提案制?！边@無疑將這一制度貫通到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣市兩級，使得黨代會常任制成為基層黨組織普遍的制度選擇。

地市級黨代會及其常任制近年來鮮有研究，主要原因是按照中央的部署，地市級不在黨代會常任制試行范圍內(nèi)，所以無論是學(xué)界還是各級組織都將研究和實(shí)踐的重點(diǎn)放在基層。然而，根據(jù)筆者的研究，全國還是有少數(shù)地方正在進(jìn)行地市級黨代會常任制的試點(diǎn)，并取得不小的成績。

一、地市級黨代會常任制的總體情況及特點(diǎn)

地(市)級是介于縣(市)與省(市、區(qū))之間的行政區(qū)劃，包含著地級市、直轄市和副省級的區(qū)和自治區(qū)的州。隨著城市化進(jìn)程，原先以農(nóng)業(yè)性為主的地級行署幾乎都改成由城市帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的地級市，其特征是城市與農(nóng)村相間，既不是傳統(tǒng)的城市又不是傳統(tǒng)的農(nóng)村，用通俗的話來描述就是城中村、村中城。即使是副省級市的區(qū)，也有不少屬于城中村單元，因此名義上已經(jīng)改成了街道辦事處，實(shí)際的管理方式仍處于探索中。從黨組織情況看，地市級類似于擴(kuò)大了的縣(市)，在試行黨代會常任制過程中與縣(市)級的試行具有很多共同性，當(dāng)然也可以顯現(xiàn)出一些不同特點(diǎn)。

(一)地市級黨代會常任制試行概況

根據(jù)筆者的研究，目前全國地(市、區(qū)、州)級推進(jìn)黨代會常任制并不多，本文選取了具有一定代表性的六個(gè)單位:江蘇淮安市、浙江臺州市、廣東惠州市、云南紅河州以及南京市的白下區(qū)、深圳市的寶安區(qū)。南京市和深圳市屬副省級城市，下轄的白下區(qū)相當(dāng)于副地市級。選擇這六個(gè)單位出于以下三方面的考慮:一是試行的時(shí)間上有先有后，大致都始于中共十六大以后，浙江臺州從2002年試行黨代會常任制，臺州的椒江區(qū)從1988年試行堅(jiān)持至今;其次是惠州市、寶安區(qū)和白下區(qū)，試行于2003年，紅河州試行于2008年，淮安市試行于2011年?？梢钥闯觯h代會常任制的試行是在不斷擴(kuò)大到地市一級。二是試行的整體性，四川的雅安、湖北咸寧都在有關(guān)縣市或區(qū)進(jìn)行黨代會常任制的試點(diǎn)，并取得可喜的成果，但并沒有在整個(gè)雅安和咸寧實(shí)行。三是城市化的水平，既有城市化程度較低的惠州和紅河州，也有進(jìn)入整體城區(qū)的寶安區(qū)、白下區(qū)(見表1)。

表1 六個(gè)黨代會常任制試行單位的行政區(qū)劃與黨代表人數(shù)概況

從表1可以看出，目前試行黨代會常任制的地級市以農(nóng)村為主體，即使是鎮(zhèn)和街道辦事處，也大多由原先的幾個(gè)鄉(xiāng)合并而成，像深圳寶安區(qū)和南京白下區(qū)進(jìn)行試行的并不多，而這兩個(gè)區(qū)的試行是按照縣(市)的要求進(jìn)行布置的。地級市黨代表人數(shù)差異性較大，多的近500名，少的僅200多名。城區(qū)的黨代表普遍少些，這與黨內(nèi)規(guī)范性文件對黨代表的比例沒有做出明確規(guī)定有關(guān)。

(二)地市級黨代會常任制試行的特點(diǎn)

本文在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，總結(jié)歸納出地(市、區(qū))級黨代會常任制試行的四個(gè)特點(diǎn):制度先行、機(jī)構(gòu)創(chuàng)新、履職規(guī)范、網(wǎng)絡(luò)集約。

第一，制度先行。上述六家單位，浙江臺州市試行的時(shí)間最早，他們在黨代會常任制試行方面具有極大的探索勇氣，也積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，其中最主要的一條經(jīng)驗(yàn)是制度先行。無論是縣市級還是地市級的黨代會常任制，他們都從建立制度著手。比如云南紅河州是較晚試行黨代會常任制的，但是在短期內(nèi)先后制定出臺了《紅河州黨代表大會常任制工作實(shí)施辦法(試行)》、《紅河州黨代表大會代表任期制實(shí)施辦法》、《紅河州黨代表大會代表提案制度》等9個(gè)配套制度。南京市白下區(qū)制定了包括《白下區(qū)黨代表大會常任制度(試行)》在內(nèi)的12項(xiàng)相關(guān)配套制度。制度先行得益于黨代會常任制試行的時(shí)間長，制度相對成熟，僅從中共十六大報(bào)告提出擴(kuò)大縣市一級的探索以來就有十多年時(shí)間，各地在制度建設(shè)方面的探索已經(jīng)形成基本相同的制度內(nèi)容。

第二，機(jī)構(gòu)創(chuàng)新。在地市級推行黨代會常任制的單位，一般都先在縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行了黨代會常任制。與制度先行的同時(shí)，就是健全地市級黨代會的工作機(jī)構(gòu)。需要指出的是，黨代會試行常任制的單位，和人代會雖同為常任制，但兩者機(jī)構(gòu)設(shè)置完全不同，人代會有常駐機(jī)構(gòu)人大常委會，而黨代會只設(shè)工作聯(lián)系部門。人代會具有立法、監(jiān)督、任命、決定四項(xiàng)職能，黨代會在黨內(nèi)也可以同樣具有相同的職能。問題在于，人大常委會已形成了適應(yīng)于代議機(jī)構(gòu)的運(yùn)行體制和機(jī)制，如各個(gè)專委會，而黨代會如果設(shè)立黨代會的常委會，再下設(shè)各個(gè)專委會，則完全改變了現(xiàn)行的黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)體制。

為了尊重體制現(xiàn)狀，黨代會不設(shè)類似于人大常委會比如黨代會常委會的組織機(jī)構(gòu)，而是進(jìn)行了創(chuàng)新。這種創(chuàng)新分為兩個(gè)階段，第一階段的組織機(jī)構(gòu)包括兩個(gè)部分，一是黨代會常任制的領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組是個(gè)臨時(shí)的黨委會，黨委書記和副書記是領(lǐng)導(dǎo)小組的正副組長，在黨代會召開年會時(shí)負(fù)責(zé)相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)工作;二是黨代會常任制工作聯(lián)絡(luò)辦公室，這是正式的工作機(jī)構(gòu)。黨代會常任制工作聯(lián)絡(luò)小組負(fù)責(zé)平時(shí)黨代表任期內(nèi)的聯(lián)系服務(wù)、黨代表履職活動(dòng)的組織協(xié)調(diào)等事宜，并在召開年會期間提供會務(wù)服務(wù)以及收集提案等工作。這個(gè)工作機(jī)構(gòu)目前有三種格局，有的作為組織部的一個(gè)內(nèi)設(shè)科室，有的作為黨委辦公室的內(nèi)設(shè)科室。地市級試行黨代會常任制將自身與鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、縣(市)這兩級黨代會整合起來，單獨(dú)地設(shè)立了黨代會常任制的工作機(jī)構(gòu)，除了聯(lián)系本級黨代表的功能外，還兼有指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、縣市兩級黨代會的運(yùn)行。第二階段的機(jī)構(gòu)創(chuàng)新是建立了黨代表工作室。黨代表工作室不是正式的組織機(jī)構(gòu)，卻是黨代表履職的重要場所。它從浙江臺州市開始起步，該市已建立黨代表工作室238個(gè)，共有7 389名各級黨代表被編排到工作室開展活動(dòng)，浙江全省已建立各類黨代表工作室1 500多個(gè)。需要指出的是，到目前為止，人民代表大會制度尚不提倡建立代表工作室，而黨代表建立代表工作室顯然是組織行為。云南紅河州在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級掛牌成立黨代表工作室135個(gè)，在村委會和社區(qū)掛牌成立黨代表工作室776個(gè)。

第三，履職規(guī)范。履職規(guī)范是制度先行帶來的一個(gè)成果。制度規(guī)定了做什么和怎樣做，剔除了制度規(guī)定以外的活動(dòng)方式。黨代會常任制的活動(dòng)規(guī)范:一是黨代會年會程序規(guī)范，如黨委會和紀(jì)委會要向黨代會報(bào)告工作，討論本地區(qū)的重大事項(xiàng)和重大決策等;二是黨代表任期內(nèi)履職活動(dòng)規(guī)范，如黨代表聯(lián)系黨員、群眾的活動(dòng)，組織視察活動(dòng)，列席地方全委會、地方黨委的常委會等。

無論是黨代會年會的程序內(nèi)容還是黨代表的履職活動(dòng)，黨代會常任制試行的許多做法借鑒了人大制度，而且不少黨代表，尤其是黨員干部和人大代表的身份相疊合，他既是黨代表又是人大代表，這也帶來另外一個(gè)問題:如果雙重身份的代表履職活動(dòng)是同樣的話，黨代表和人大代表之間的區(qū)別在哪里?這也是困擾黨代會常任制試行的問題:沒有本質(zhì)區(qū)別的會議和代表履職活動(dòng)，其制度推行又有多大的必要性?

一方面需要承認(rèn)，黨代會是黨的“國會”，代議制度本身具有很大的趨同性;另一方面，黨代會常任制必須體現(xiàn)其特色。這個(gè)特色主要是黨內(nèi)民主要先行于人民民主，在黨代表的選舉、黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生、黨內(nèi)監(jiān)督、黨員權(quán)利保障等方面必須有較大突破，黨代會常任制才有強(qiáng)大的生命力。

第四，網(wǎng)絡(luò)集約。凡是推行黨代會常任制的地(市)級單位與其下轄的縣市(區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)形成三級試行網(wǎng)絡(luò)。三級黨代會試行的優(yōu)勢相當(dāng)明顯，形成整體網(wǎng)絡(luò)集約優(yōu)勢，發(fā)揮綜合作用，要比單純在縣(市)一級更能體現(xiàn)規(guī)模效益。通過設(shè)立布局合理的黨代表工作室作為三級黨代表履職活動(dòng)的重要場所，三級黨代表聯(lián)合和交叉履職起到更為有力的監(jiān)督作用。地市級黨代會工作機(jī)構(gòu)統(tǒng)一布置或督促縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的黨代表履職活動(dòng)，或通過地市級黨代表的履職為縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道黨代表履職起到示范帶頭作用，推動(dòng)了黨代表履職更加規(guī)范有效。

黨代表人數(shù)的多少并不與履職成效成正比，但是在目前處于試點(diǎn)初期的情況下，也是擴(kuò)大影響力的一種途徑和方式。從根本上說，網(wǎng)絡(luò)集約依靠的是組織優(yōu)勢，或許要經(jīng)由以下的過程，黨代表的履職才能從被動(dòng)到逐漸的主動(dòng)(見表2)。

表2 黨代表履職的網(wǎng)絡(luò)集約優(yōu)勢

從表2可以看出，在無網(wǎng)絡(luò)集約的情況下，組織安排代表履職，代表的被動(dòng)程度較高，即使是代表自主安排的履職活動(dòng)也只是出于完成任務(wù)的考量。而網(wǎng)絡(luò)集約則不同，在履職過程中，黨代表處于三級聯(lián)動(dòng)的狀況下，他們更能感覺到履職的能量和對履職成效的樂觀預(yù)期，從而增加了履職的主動(dòng)性。即使是個(gè)體履職，代表工作室是代表集體履職的平臺，合法性程度要比沒有代表工作室要高，代表和群眾互動(dòng)的程度也強(qiáng)。因此，單一地在縣(市)級試行黨代會常任制與在地市級試行相比，可體現(xiàn)出更高層級的試行網(wǎng)絡(luò)集約的優(yōu)勢。

二、城市化水平對黨代會常任制試行的影響

由于地級的市和區(qū)城市化程度不同，黨代會常任制試行的側(cè)重點(diǎn)也不同。第一，城市化水平較低的試點(diǎn)單位組織安排色彩更濃些，代表自主的空間更小些，而城市化水平較高的市和區(qū)的代表自主空間稍大些;第二，農(nóng)村地區(qū)黨代會常任制的代表功能趨向于聯(lián)系群眾，而非農(nóng)村地區(qū)的黨代會常任制的代表功能更趨向于監(jiān)督和服務(wù)。

(一)城市化水平高低影響黨代表的權(quán)利和履職空間

一項(xiàng)制度建立之初，組織的推動(dòng)極為重要。黨代表的選舉、黨代會的召開、黨代表的履職都離不開組織的布置和安排。但是組織的推動(dòng)也可能是抑制制度效能的一個(gè)重要方面，因?yàn)榻M織往往從科層制的視角出發(fā)，優(yōu)先考慮有序性、穩(wěn)定性和建設(shè)性，而本能地排斥無序、不穩(wěn)定和批評性。而一項(xiàng)制度建設(shè)之初的無序、不穩(wěn)定是必然的，對于批評性，更是黨代會制度的內(nèi)在屬性，代議的過程也就是包含著大量批評的過程?？茖又破梅男院偷燃壭裕@與黨代會制度有著很強(qiáng)的張力。行政區(qū)域越大，科層組織對于上述的偏好越明顯、越迫切。而對于黨代表則不同，區(qū)域越大，黨代表“熟人社會”的羈絆越小、個(gè)人自由度越大，也就越能顯現(xiàn)出履職的主動(dòng)性。

在六個(gè)黨代會常任制試行的市、區(qū)和州，組織布置和安排仍是必不可少的。對于黨代會應(yīng)在何時(shí)召開、黨代表上半年和下半年應(yīng)該完成履職的時(shí)間、黨代表的經(jīng)費(fèi)落實(shí)、小組活動(dòng)、接待和視察的履職活動(dòng)、相關(guān)的黨代會工作機(jī)構(gòu)等，組織都會加以布置，或者“提醒”，甚至“催辦”。比如云南紅河州明確規(guī)定，要求每位黨代表每年到工作室開展工作不少于2次;還明確要求每個(gè)代表團(tuán)每個(gè)季度至少開展1次接待日活動(dòng)，每次活動(dòng)時(shí)間不少于半天。這些規(guī)定說明黨代表履職的動(dòng)力需要組織的支撐。深圳市寶安區(qū)已經(jīng)將黨代會召開時(shí)間作為一項(xiàng)規(guī)定落實(shí)下來，即“年會原則上每年1月舉行，在區(qū)人代會、政協(xié)會前召開。根據(jù)工作需要，經(jīng)區(qū)委全委會決定，也可隨時(shí)召開”。作為黨代會常任制試點(diǎn)模范的浙江臺州市，在這方面走在了前列。實(shí)事求是地進(jìn)行分析，筆者認(rèn)為，這里還有模范地區(qū)的示范、激勵(lì)效應(yīng)。各地很多單位到該市取經(jīng)，在一定程度上激勵(lì)了該市的黨組織和黨代表遵守和執(zhí)行制度的自覺性。

當(dāng)然，市、區(qū)和州在組織安排和黨代表自主活動(dòng)方面還是有所區(qū)別的。浙江臺州市的城市化程度較高，已經(jīng)達(dá)到67%，其他地級市的城市化程度依次為:廣東惠州62%，江蘇淮安51%，云南紅河35.2%。城市化程度較高的地區(qū)，黨組織的形式，黨組織的領(lǐng)導(dǎo)方式，部分黨員依賴組織的心理狀態(tài)、權(quán)利意識等方面發(fā)生了變化，而城市化水平相對較低的地區(qū)，黨組織方式和領(lǐng)導(dǎo)方式，以及黨員個(gè)體的心理、權(quán)利等受傳統(tǒng)影響更多些。

從該實(shí)證研究看，對于黨代會常任制的重要環(huán)節(jié)，諸如黨代表的選舉、黨代會議程、黨代表履職，城市化水平較高的市、區(qū)，黨員和黨代表的權(quán)利意識、監(jiān)督意識、自主意識都相對較強(qiáng)些，組織權(quán)力相對弱些，黨務(wù)公開的透明度相對較高。在城市化水平較低的地區(qū)，黨員和黨代表的權(quán)利意識、監(jiān)督意識、自主意識則相對較弱，而組織權(quán)力較強(qiáng)，黨務(wù)公開透明度相對較低(見表3)。

需要說明的是，表3各項(xiàng)內(nèi)容是相對的，比如選舉黨代表真正做到平等和競爭性的試點(diǎn)單位還沒有。黨員、黨代表的個(gè)體權(quán)利和組織權(quán)力較大或較小也是一種直觀性表述，因?yàn)樵邳h員、黨代表的權(quán)利和組織權(quán)力之間沒有實(shí)質(zhì)性沖突，組織權(quán)力應(yīng)該是維護(hù)黨員權(quán)利的。但對目前來說，它們之間的張力還是存在著。

表3 城市化與黨員權(quán)利、組織權(quán)力關(guān)系表

浙江臺州市的做法是擴(kuò)大黨代表直選差額率、在選舉中改進(jìn)提名的方式和劃小選舉單位。這些做法基本上沒有在市級層面展開，比如擴(kuò)大黨代表直選的差額率。2005年換屆前，2004年11月到次年3月，臺州市路橋區(qū)成為浙江省率先進(jìn)行黨代表直選的地區(qū)。經(jīng)過報(bào)名、資格審查、公開推選代表候選人初步人選、考察、公示等程序后，由黨員直接從中選舉產(chǎn)生黨代表。椒江黨代表選舉的差額率最高達(dá)到53.3%［1］128。改進(jìn)提名方式則限定在縣市一級。臺州黨代表候選人提名一般采取三種方式:一是縣市區(qū)委直接提名。范圍一般包括縣市區(qū)委常委、紀(jì)委副書記、黨員副縣市區(qū)長、檢察長、法院院長以及縣處級離退休老干部。這些人作為代表候選人，直接進(jìn)入有關(guān)單位選舉，占差額基數(shù)。二是選舉單位黨員提名，黨員根據(jù)黨代表候選人提名條件，按照分配的名額醞釀提名，報(bào)上級審批后，提交正式選舉，黨員提名是選舉黨代表的基本途徑。三是界別推薦。特別劃出婦女、老干部、企業(yè)、科技界別進(jìn)行專項(xiàng)推薦。界別推薦也要實(shí)行差額推薦、差額選舉［1］142。劃小選舉單位對市級領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)選也沒有實(shí)質(zhì)性影響。在黨內(nèi)選舉中，黨代表大會代表的選舉單位一般是按黨的下一級組織劃分的?；鶎狱h代表大會的選舉單位，一般是按下一級黨委或獨(dú)立的總支、支部劃分。劃小選區(qū)是根據(jù)黨員數(shù)量、行業(yè)特點(diǎn)、居住區(qū)域、黨組織設(shè)置情況。農(nóng)村仍主要以鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、辦事處)黨委為單位，市區(qū)則將選區(qū)劃小到以基層黨委、總支或是支部(或幾個(gè)支部聯(lián)合)為基本單位，從小選區(qū)直接選舉產(chǎn)生黨代表。每個(gè)選舉單位一般只選1至2名代表。深圳市黨代表選舉的19個(gè)選區(qū)中，在四個(gè)單位進(jìn)行過“公推直選”黨代表，算是一個(gè)創(chuàng)新。

黨內(nèi)民主的一個(gè)重要目標(biāo)就是黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)人由黨員經(jīng)過競爭性選舉產(chǎn)生，這也是體現(xiàn)黨員權(quán)利的重要標(biāo)志。列寧大力提倡黨代會常任制，他所提出的要求就是黨務(wù)公開和一切職務(wù)都經(jīng)過選舉。從目前來看，地市級要達(dá)到這個(gè)目標(biāo)似乎還不太現(xiàn)實(shí)，盡管已有學(xué)者呼吁黨內(nèi)民主的核心在于競爭，“沒有競爭責(zé)權(quán)關(guān)系就建立不起來”［2］。

(二)城市化水平影響黨代表履職的功能取向

在城市化程度較高的地區(qū)，黨代表履職功能相對寬泛些，而在城市化水平較低的地區(qū)，黨代表履職功能相對狹窄些。據(jù)筆者研究，前者的服務(wù)、監(jiān)督功能發(fā)揮得更好些，而后者注重聯(lián)系功能，出發(fā)點(diǎn)在于聯(lián)系群眾甚至扶貧助弱。

在城市化水平較高的浙江臺州全市，共有238家黨代表工作室，其中屬于市級層面的有38家。廣東惠州市有732家，云南紅河州有911家。以紅河州為例，在這911家黨代表工作室中，屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的135家，屬于居委會和社區(qū)的776家。也就是說，黨代表工作室的布局基本上都是在基層。可見，要在更高層級設(shè)立黨代表工作室，才有利于黨代表履行監(jiān)督的職能。從列席全委會和常委會人數(shù)和次數(shù)也可以看出城市化程度的差異性。每個(gè)試行單位都能做到列席全委會或地級市重要的會議。各縣市共組織228名黨代表列席了全委會、241名黨代表列席了常委會、643名黨代表列席了縣市委召開的其他會議。但相比之下，城市化程度高的臺州市、白下區(qū)和寶安區(qū)做得更好些。臺州市在2005年就由黨代表列席市委全會的做法，見證了全委會如何討論票決市管干部的過程。寶安區(qū)的做法更進(jìn)一步，在2011年共有45人次列席區(qū)委常委會。白下區(qū)明確將監(jiān)督工作作為黨代表的一項(xiàng)重要職能，白下區(qū)制定出臺的《黨代表詢問、質(zhì)詢實(shí)施辦法》明確規(guī)定:“黨代表有權(quán)對紀(jì)委工作報(bào)告進(jìn)行審議，有權(quán)對紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子及成員進(jìn)行評議，有權(quán)對紀(jì)檢監(jiān)察工作提出建議和質(zhì)詢?！闭琴x予黨代表審議權(quán)、評議權(quán)、建議權(quán)、督察權(quán)，黨代表參與了全區(qū)干部任用、重大事項(xiàng)決策、重大項(xiàng)目安排、大額度資金使用和列席區(qū)委全委會，有權(quán)對黨委、紀(jì)委工作進(jìn)行詢問、質(zhì)詢，甚至連擬定下發(fā)重要文件都要事先征求黨代表意見。60名黨代表被區(qū)紀(jì)委聘請為黨風(fēng)聯(lián)絡(luò)員和特邀監(jiān)察員，參與民主生活會，組織述職述廉，協(xié)助紀(jì)委開展民主評議行風(fēng)政風(fēng)活動(dòng)。

在城市化程度較高的試行單位，黨代表發(fā)揮多樣化的功能，監(jiān)督之外還有社會服務(wù)。比如白下區(qū)有58個(gè)黨代表工作站，他們還下設(shè)了176個(gè)特色工作室，稱之為“一站多室”。在運(yùn)作過程中，各工作室均以黨代表個(gè)人名字命名，發(fā)揮了黨代表個(gè)體優(yōu)勢，擴(kuò)大了黨代表的政治影響力。臺州市在2012年成立了首家專業(yè)性黨代表工作室，相關(guān)的12名黨代表參與解決企業(yè)在轉(zhuǎn)型升級過程中出現(xiàn)的問題。這種拓展黨代表履職功能的創(chuàng)新之舉，值得肯定。

無論是城市化水平較高的還是較低的地區(qū)，聯(lián)系群眾是黨代表的基本職責(zé)之一，但不能忽視了黨代表知情、審議、評審、監(jiān)督等其他功能。

淮安市是江蘇城市化程度較低的地區(qū)，但他們在探索黨代表功能拓展上還是具有特色的。他們通過創(chuàng)新任用、服務(wù)、激勵(lì)和監(jiān)督四項(xiàng)機(jī)制，讓農(nóng)村無職黨代表履行職責(zé)、發(fā)揮作用。在具體做法上，設(shè)置“個(gè)人申請、民主推薦、公示定崗”等程序，讓農(nóng)村無職黨代表認(rèn)領(lǐng)履職崗位?；窗彩薪⒘宿r(nóng)村無職黨代表監(jiān)督小組，定期不定期地對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村重大政務(wù)決策的執(zhí)行落實(shí)情況、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新農(nóng)村重大項(xiàng)目建設(shè)和財(cái)務(wù)收支情況等群眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)問題進(jìn)行督促檢查。對發(fā)現(xiàn)問題的，要求限期整改，或直接向上級有關(guān)部門反映。黨代表監(jiān)督村委會甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)，對村民自治制度的建設(shè)也是一個(gè)有益的推動(dòng)。

三、推進(jìn)地市級黨代會常任制的若干思考

中國目前有約280個(gè)地級市黨委，領(lǐng)導(dǎo)著2000多個(gè)縣(市)，平均7個(gè)縣(市)隸屬于1個(gè)地級市。地級市既要將下情正確地上傳，又要對縣市一級在政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會發(fā)展等各方面工作實(shí)行全面領(lǐng)導(dǎo)。地級市處于政治“腹地”，其重要性不言而喻。有學(xué)者指出，“市級(包括專區(qū)級)黨組織也效仿省級的形式，但其成員和復(fù)雜性都有所降低?！保?］目前地級市應(yīng)積極擴(kuò)大黨代會常任制的政治影響，著重做實(shí)黨代會年會制。

(一)積極擴(kuò)大黨代會常任制的政治影響

本文在此借用法國社會學(xué)家布羅代爾(Pierre Bourdieu)的“場域”概念進(jìn)行論述?！皥鲇颉痹瓉硎俏锢韺W(xué)的概念，除了真空之外，場域通常是由組成分子之間的動(dòng)態(tài)關(guān)系所構(gòu)成，里面充滿了能量。布羅代爾認(rèn)為，場域是一種動(dòng)態(tài)，但也是結(jié)構(gòu)化的空間，由互動(dòng)的關(guān)系，與直接、間接影響這些關(guān)系運(yùn)作的規(guī)則所構(gòu)成。這些互動(dòng)有很多形式，可能是沖突競爭的、矛盾的、合作交換的等等;而互動(dòng)的主體，則包括各式各樣的組織、行動(dòng)者，他們依據(jù)可溝通的邏輯、語言、符號、物質(zhì)與非物質(zhì)的資源、資本，進(jìn)行上述各種形式的互動(dòng)，而場域也被互動(dòng)的力量、互動(dòng)的結(jié)果所約束。場域本身沒有固定的客觀疆界，但是因?yàn)樯鲜龌?dòng)利害關(guān)系的密度、強(qiáng)度、行事法則、“資本”的獨(dú)特性質(zhì)與形式等，得以“客觀化”，形成特殊的空間［4］。

按照這一理論觀點(diǎn)，“場域”不僅存在于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、社會領(lǐng)域，當(dāng)然也存在于政治領(lǐng)域?！罢螆鲇颉被?dòng)者包括國家機(jī)構(gòu)、政黨、科層組織等公共權(quán)力相關(guān)方。黨代會無疑是政黨各級組織權(quán)力運(yùn)作的重要方式，它有自己的場域，同時(shí)與其他政治制度，諸如人大制度、多黨合作與政治協(xié)商制度這些政治場域構(gòu)成互動(dòng)關(guān)系，不僅相鄰的政治場域，如人大制度的選舉方式、代表的代議方式、履職方式，對黨代會有很大的制約，就是黨代會自身的選舉方式、組織領(lǐng)導(dǎo)的產(chǎn)生方式、黨代表的結(jié)構(gòu)和履職方式也對自身場域的互動(dòng)形成很大的約束。

之所以要運(yùn)用“場域”和“政治場域”的概念，旨在解釋實(shí)行黨代會常任制在黨內(nèi)民主所產(chǎn)生的影響力和能量。近十年來，縣(市)一級黨代會常任制的擴(kuò)大試行產(chǎn)生了黨內(nèi)民主的正能量，不僅對正在試行單位的政治權(quán)力運(yùn)作方式產(chǎn)生政治影響，而且對未試行單位的黨組織、黨員也產(chǎn)生影響。中共十八大提出試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級黨代會常任制，這樣黨代會常任制的“場域”在擴(kuò)大，地市級整建制的試行黨代會常任制必將對形成黨內(nèi)民主“場域”有一個(gè)很好的推動(dòng)作用。

還有一層意思是，黨代會常任制在試行中探索了很多好的方法，如黨代表產(chǎn)生的平等性和競爭性，黨代表工作室的普及性選擇和使用，形成共識性的黨代會常任制制度建設(shè)。深圳市寶安區(qū)將試行專職黨代表、黨代表發(fā)言制度及設(shè)立黨代會發(fā)言人制度，豐富了黨代會常任制的制度內(nèi)涵，使得這項(xiàng)制度“場域”的結(jié)構(gòu)和功能越來越健全，大大增強(qiáng)了各級黨組織選擇實(shí)行這項(xiàng)制度的偏好。

黨代會常任制既是構(gòu)成黨內(nèi)民主的一個(gè)重要方面，也和其他黨內(nèi)制度合作、互動(dòng)，一同推進(jìn)黨內(nèi)民主場域的建構(gòu)，并使之改變不適應(yīng)、不合理的黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)、組織機(jī)構(gòu)和運(yùn)行模式。比如，有的地、省級黨委實(shí)行重大事項(xiàng)與領(lǐng)導(dǎo)干部任命實(shí)行全委會票決制，一些地方進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的“公推直選”、黨務(wù)公開制度等。如果有一個(gè)較為合理的整合和科學(xué)化的設(shè)計(jì)，與黨代會常任制形成良性互動(dòng)，相信會有一個(gè)黨內(nèi)民主的良好氛圍和保證黨內(nèi)民主常盛不衰的長效機(jī)制。在這方面，地市級黨組織是責(zé)無旁貸的。

(二)做實(shí)地市級黨代會年會制

地市級的黨代會常任制試行是在吸取了縣(市)級經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上或者說與縣(市)級幾乎同步進(jìn)行的，它們差別并不大。而且這種試行也是初步的，制度優(yōu)勢還不很明顯。目前雖然不宜立即推進(jìn)地市級黨代會常任制，但是應(yīng)利用地市級優(yōu)勢，積極推動(dòng)地市級實(shí)行黨代會年會制。

黨代會常任制和黨代會年會制有什么聯(lián)系和區(qū)別?黨代會常任制是黨內(nèi)一項(xiàng)代議制度，包含著黨代表產(chǎn)生的競爭性要素，黨代會真正確立的權(quán)力機(jī)關(guān)地位，全委會在閉會期間成為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)功能，黨代會年會制，黨代表任期制、提案制等一系列具體制度，亦即如毛澤東所說的黨代會成為“黨的國會”。黨代會年會制僅是常任制的一個(gè)重要組成部分，亦即黨代會從現(xiàn)在五年召開一次到每年召開一次，這方面可以先行一步，其他的諸如黨代表的競爭性選舉產(chǎn)生，黨代會、全委會和常委會三者關(guān)系的理順等可以逐步完善，允許離黨代會成為真正的權(quán)力機(jī)關(guān)的要求和目標(biāo)有距離。實(shí)事求是的說，即使是目前試行黨代會常任制取得一些可喜成果的單位，與黨代會常任制的制度要求依然有不小差距。

在地市級，甚至在省市級試行或?qū)嵭悬h代會年會制既是容易做到的，也是應(yīng)該做到的。第一，中共中央發(fā)布了黨代表任期制條例，所有的黨代表都應(yīng)該在任期內(nèi)履職。十八大提出了要實(shí)行提案制，那么黨代表履職和提案的載體與平臺就是黨代會年會制。如果仍然按照原先的五年召開一次，那么上述對黨代表的要求就會落空。如果僅僅依靠黨代會工作機(jī)構(gòu)來聯(lián)系溝通代表履職情況，受理代表提案，一方面這個(gè)機(jī)構(gòu)的工作容量也承載不了，另一方面也很不嚴(yán)肅，更與黨代會的政治地位不相稱。第二，經(jīng)過十年左右的縣(市)一級黨代會常任制擴(kuò)大試行，以及黨代表任期履職的實(shí)踐，全國大多數(shù)省級黨委的組織部門成立了黨代會工作機(jī)構(gòu)，尤其是地級市直接領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)縣(市)級黨代會常任制的試點(diǎn)，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。學(xué)術(shù)界在這些年中對黨代會常任制也有許多的探索，取得了不少的理論成果。

從2013年廣東惠州市、深圳寶安區(qū)、浙江臺州市召開的黨代會年會情況分析，本文認(rèn)為，其一，黨代會年會的議程大體相同?；径及藘晌瘯膱?bào)告及其審議、本地區(qū)重大事項(xiàng)的討論、代表團(tuán)發(fā)言、黨代表提案等相關(guān)工作;其二，市(區(qū))委工作報(bào)告是黨代會中最重要的報(bào)告，而紀(jì)委的報(bào)告相對較弱些;其三，市(區(qū))委工作報(bào)告中經(jīng)濟(jì)工作的篇幅仍過于突出，而黨建工作偏少，代表們在討論時(shí)也偏重于經(jīng)濟(jì)、文化教育和民生，顯出與人代會相同的會議偏好(見表4)。

表4 2013年寶安區(qū)、惠州市、臺州市黨代會年會議程比較

從上述三個(gè)單位黨代會年會的議程看，寶安區(qū)的議程豐富且更有特色。區(qū)長代表區(qū)政府黨組的報(bào)告在黨代會上比較少見，對區(qū)級層面領(lǐng)導(dǎo)班子的測評也是其他兩個(gè)單位所沒有的。所不足的是紀(jì)委會的工作報(bào)告較弱些。臺州市紀(jì)委會工作報(bào)告是非書面化的，這是和寶安區(qū)、惠州市的區(qū)別。臺州市和寶安區(qū)都安排了黨代表對市(區(qū))委重大事項(xiàng)的討論。值得注意的是，廣東惠州市的黨代會于2013年1月22日召開，2月8日市委書記卸任，也就是說在黨代會召開后的兩周市委書記隨即調(diào)離，原市長接任市委書記一職。這種情況在地方人代會也時(shí)有發(fā)生，人民代表說起，每每都有微詞。作為黨內(nèi)民主著力推進(jìn)的黨代會常任制，這種做法顯然是欠妥的。筆者認(rèn)為，如果在惠州市黨代會年會上對即將繼任的市委書記人選進(jìn)行黨內(nèi)民主測評或者多增加1位市委書記候選人進(jìn)行差額投票，由代表投票產(chǎn)生一位正式候選人最后由上級組織部門進(jìn)行任命，甚至由市黨代會“公推直選”，選舉產(chǎn)生市委書記，這對推動(dòng)黨內(nèi)民主是一個(gè)貢獻(xiàn)。依筆者來看，惠州市似乎失去了一次實(shí)踐黨內(nèi)民主的好時(shí)機(jī)。

(三)珍惜來之不易的黨內(nèi)政治資源

在經(jīng)過二三十年持續(xù)的制度化，各級黨組織收獲了優(yōu)厚的政治資源，從上到下，中國共產(chǎn)黨經(jīng)歷了一次脫胎換骨般的組織變遷，正在建構(gòu)的較為合理的社會結(jié)構(gòu)為中國共產(chǎn)黨各級黨組織輸送了社會各方面的優(yōu)秀精英，使得執(zhí)政黨能夠逐步適應(yīng)現(xiàn)代社會的進(jìn)步和發(fā)展，也能夠繼續(xù)有資格有能力鞏固它的執(zhí)政地位。較為合理的現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)體現(xiàn)為以精英為主體的各方面的職業(yè)隊(duì)伍，包括為社會創(chuàng)造財(cái)富的企業(yè)從業(yè)人員、社會公共管理的公務(wù)員、提高整個(gè)國家教育文化程度的教師隊(duì)伍、為社會實(shí)行救死扶傷的醫(yī)療人員等。并且在這些職業(yè)中形成了較為合理的核心精英治理結(jié)構(gòu)，即以行業(yè)能力高低為標(biāo)志的精英管理模式，職業(yè)穩(wěn)定性、職業(yè)聲望和職業(yè)收入都受管理模式的影響，誰的能力強(qiáng)，職業(yè)穩(wěn)定性、職業(yè)聲望和職業(yè)收入就高，從上到下呈梯次結(jié)構(gòu)。這一核心精英治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)被成功的納入到體制內(nèi)，形成示范性的結(jié)構(gòu)并不斷擴(kuò)散。人們所說的能力社會，基本上是基于這種結(jié)構(gòu)而形成的共識。

在核心精英治理結(jié)構(gòu)下，學(xué)歷高、專業(yè)技術(shù)素養(yǎng)好的精英人才處于整個(gè)社會優(yōu)渥的顯性地位，他們共同的特點(diǎn)是偏好專業(yè)工作技能、希望穩(wěn)定的生活現(xiàn)狀、理性地處理和改變生活中各種問題。這些人被吸納到黨組織中，而地市以上這種精英結(jié)構(gòu)尤為突出。眾所周知，如果說保持社會穩(wěn)定最重要的是要形成“橄欖形狀”的社會結(jié)構(gòu)，即以中產(chǎn)階級為主體的社會結(jié)構(gòu)。黨內(nèi)組織結(jié)構(gòu)中“橄欖型”應(yīng)該在地市級以上，并且已經(jīng)形成這樣的結(jié)構(gòu)。所以，黨內(nèi)民主先行的部分或者說重點(diǎn)也要放在地市和省市以上，也就是將這部分黨員作為黨內(nèi)民主實(shí)踐的主體。

從黨代會常任制的角度來論述，地市級的黨員與縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨員既有共同點(diǎn)也有不同點(diǎn)。共同點(diǎn)就是作為黨員都應(yīng)該在政治上保持對黨的信仰與忠誠，在組織上保持對黨組織的服從，個(gè)體要保持先進(jìn)性和純潔性，力爭成為社會成員的模范。不同點(diǎn)是前者所處的政治工作生活環(huán)境和基層黨員不同，地市級以上相當(dāng)一部分黨員干部。他們生活在城市，工作在黨政機(jī)關(guān)、國企、事業(yè)單位，也就是體制內(nèi)工作的人數(shù)要多于基層黨員，自身工作和收入方面都比基層黨員有穩(wěn)定的保障。不少人還有自己的專業(yè)事業(yè)追求，這是一個(gè)很重要的特點(diǎn)，也是過去一段時(shí)期所不具備的。這部分人構(gòu)成了目前執(zhí)政黨在組織中的穩(wěn)定性最強(qiáng)的群體，是我們黨倚重的中堅(jiān)力量。除了穩(wěn)定性因素外，這部分黨員的理性大于感性，總體上他們受教育程度、參政議政能力都要高于基層黨員。一旦推行這一制度，他們能夠遵守制度安排，不僅是有序的，而且也是漸進(jìn)的，并能較好地駕馭黨代會常任制各項(xiàng)制度賦予黨員和黨代表的責(zé)任。

［1］王長江，等.黨代會常任制理論與實(shí)踐探索［M］.北京:中共中央黨校出版社，2007.

［2］王長江.黨內(nèi)民主的核心在于競爭［J］.中國新聞周刊，2013，(2).

［3］［美］詹姆斯·R.湯森，等.中國政治［M］.南京:江蘇人民出版社，1996:90.

［4］朱云漢.臺灣民主轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)與啟示［M］.北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012:79－80.