環(huán)保公眾參與的政治社會學研究

任春曉

(中共寧波市委黨校哲學教研部，浙江寧波315012)

政治與社會是互動關聯、不可分割的，任何政治體系的形成都有其社會歷史根源，任何政治治理的方式都會產生一定的社會效應和反饋，任何政治決策、方針、措施都建立于社會基礎之上并有著社會的影像和內涵，任何政治體制的改革都必然會引起社會心態(tài)的變化、社會利益的調整、社會結構的變動。反之亦然，當某種社會現象、社會事件反復出現并產生逆向作用時總會要求政府出臺相應的政治制度加以規(guī)范，當某些社會力量、社會團體異軍突起、迅猛增長時總會引起政府的思考并及時加以應對，當某類社會思潮、社會意識形態(tài)興起時總會引起國家政治法律的關注并加以引導。當孟德斯鳩系統地描繪和分析了政治現象與社會環(huán)境、自然條件之間的關系，提出生長在不同地區(qū)、國家的人們的精神氣質、內心情感、性格修養(yǎng)之所以不同的重要原因在于氣候的差異，國家制度和法律應關照相互間存在的相關性時，就成為較早系統地用社會學的觀點研究政治體系和政治行為、分析政治現象的啟蒙思想家。

安德魯·海伍德列出政治學的基本概念有:政府與治理、權威、市民社會、共識、政策政治、權力、法律、秩序、國家等，核心價值有:自由、民主、平等、回應、自治、正義、人權、共同體、財產權、責任、權利等［1］;而這些既是政治學考察的內容，實質上也是社會學考察的內容。與以上列舉的關乎國家、社會命運前途的宏大敘事不同，環(huán)境保護的公眾參與似乎只是其中微不足道的部分或環(huán)節(jié)，但它在全球生態(tài)危機的特殊時期凸顯出來，與這些政治學、社會學的基本要素密切交合，大有占據當代政治、社會活動的制高點，影響政治權力分配及社會政策走向的趨勢，讓人不敢小覷。本文從四個方面對中國環(huán)保公眾參與進行社會學詮釋。

一、民主政治里的環(huán)保公眾參與——社會治理的一個突破口

當代社會與傳統社會最大的區(qū)別是以前講“統治”(government)現在講“治理”(governance)，一字之差，但在政治社會學上的涵義卻大不相同:“統治”意味著憑借權勢、權力來掌控、支配國家或地區(qū)，是建立在外在強力基礎上的運用強制性手段迫使對方遵守既定規(guī)范、規(guī)則、法律或屈從于自己的意志，在階級社會中，統治是以普遍的政治壓迫和剝奪為前提的，最直接的后果是“哪里有剝削哪里就有反抗”，公眾只有服從或反抗、生存或滅亡兩種行為方式和兩種前途可以選擇，表現出社會的“狼性”;“治理”是管理、修正、改善，它是建立在合法性基礎上的政府權威的體現，是建立在公正性基礎上的社會秩序的維持，它不是單向度的自上而下的控制，而是倚重于通過公眾的參與和互動、民主和協商來解決存在的問題。格里·斯托克指出了“治理”的五個特點:第一，治理出自政府又不限于政府，其他社會公共機構或行為者的管理只要得到公眾認可，也可以行使相關職能;第二，在為社會和經濟問題尋求解決方案的治理過程中，其界線和責任是存在模糊性的，現代的“小政府”越來越多地把原先獨自承擔的龐雜事務轉交給“大社會”，即各種私人部門和公民自愿性團體;第三，參與共同治理的社會公共機構之間存在著權力依賴性，為達到目的，在涉及集體行為時各個機構之間有必要交換信息和資源;第四，治理意味著行為者網絡的自主自治;第五，政府可以使用新的工具和技術手段來控制和指引治理，而不是動不動就發(fā)號施令以顯示權威。這五點是互補的，盡管每一點都涉及到某種困難，可能消解或削弱其功能，比如，因為治理主體的多元性有時可能會踢皮球、推卸負責，因為責任趨于模糊有時可能易于逃避責任或尋找替罪羊，因為治理需要權力有時可能過于使用強力導致問題惡化等等。格里·斯托克認為:“治理所求的終歸是創(chuàng)造條件以保證社會秩序和集體行動。因此，治理的產出和統治并無任何不同之處。如果有什么差異，那也只在于過程?！保?］為了克服治理的失效，有不少學者提出了“善治”(good governance)概念作為補充，“善治”的本質特征是政府與公民對公共事務實施合作管理，使公共利益最大化、社會管理民主化。

改革開放以來，伴隨經濟發(fā)展的是環(huán)境危機的多樣化、復合化和全面化，發(fā)達國家在上百年間逐步產生、點滴積累的環(huán)境問題，中國卻在幾十年間大量出現、集中爆發(fā)。中國環(huán)境保護公眾參與無論作為政策還是實踐都是民主政治發(fā)展的結果，它的興起有三大社會歷史背景:第一，政企分開，企業(yè)獨立主體形成。1978年后，中國經濟體制改革經歷了從計劃經濟到1984年建立“在公有制基礎上的有計劃的商品經濟”再到1992年建立“社會主義市場經濟”，所有制形式由單一的集體和國家所有，分化為以公有制為主體的多元所有制形式并存的過程。企業(yè)成為擁有自主經營權、自負盈虧的獨立法人，非公企業(yè)大量涌現使社會利益分化，經營潛在的風險和企業(yè)間競爭加劇勢必滋生出企業(yè)的自我保護意識和利益保護機制。企業(yè)在罰款不高時頂風排污、為逃避處罰暗中排污、千方百計轉移污染成本等行為都與之密切相關。第二，政社分開，各類社會組織涌現。根據民政部統計，截止2012年10月底，在民政部門登記注冊的社會組織數量已超過47萬家。這些社會組織在環(huán)境保護、文化衛(wèi)生、教育科技、社會管理、慈善公益等方面發(fā)揮了重要作用，成為黨和政府聯系人民群眾的橋梁和紐帶。去年中國首次通過公共財政安排2億元專項資金支持社會組織參與社會服務［3］，其中就有環(huán)境保護民間團體。中共中央十八大報告要求“加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制”，各地通過購買服務、轉移職能、稅收優(yōu)惠等方式，為社會組織發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。第三，權利分開，治理理念方式改變。建國后以黨的“一元化領導”為核心、中央高度集權的“議行合一”的政治體制，即由國家全面控制、壟斷一切自然資源和社會資源的“總體性社會”或“全能主義”國家在某種程度上消解，國家治理的理念和方式、社會治理的狀況和格局得以轉變。政府決策的民主化和科學化對公民的政治參與、政治公開化、公民自治、政府的廉潔與效率等方面發(fā)揮了重要的作用。國家權力向社會的回歸是還政于民的過程，是政治國家與公民社會良好合作的結果。國家權力設定了邊界以后，公民的話語表達、自我組織、自我管理的空間無形中釋放和擴大了，而非公企業(yè)及公民社會的發(fā)展壯大反過來必定促進改革的進一步深化和民主政治的進一步完善。

賈西津列舉出了中國公民社會的空間形成的主要路徑有:政府直接讓度出部分公共管理職能交給社會，使得一些自上而下的非營利組織產生;政府讓度出的市場空間發(fā)展到一定階段，蘊育出一些自下而上的非營利組織或者草根組織;政府順應市場的發(fā)展趨勢，引導社會自治模式的形成［4］。不管哪條路徑，政府都占據著主導地位，牢牢掌控著收放的主動權。目前，中國政治體制改革進入深水區(qū)，一方面要轉變政府職能，優(yōu)化政府內部權力配置;另一方面要簡政放權，下決心把國務院各部門1700多項行政審批事項再削減三分之一以上。簡政放權、減少行政審批環(huán)節(jié)，從表面上看是政府權力的削減，實質是權力回歸社會和人民，是打造廉潔政府、反腐倡廉的關鍵。經歷了從經濟體制轉向政治體制，從表層進入深層的全面的過程，其特征是“國家”逐漸退出“市場”和“社會”，使國家—市場—社會既三足鼎立又三體融合，國家從“一統”變成“一端”。環(huán)保公眾參與在這個大背景中提出和興起，帶著全球環(huán)保時代的中國地域特色，正在摸著石頭過河，與村民自治、政府權力周期輪替等相呼應，以主張環(huán)境權為核心的環(huán)保公眾參與正在成為中國民主政治發(fā)展的又一個突破口。

二、制度構架內的環(huán)保公眾參與——人權的擴展與保障

聯合國教科文組織前法律顧問卡雷爾·瓦薩克(Karal Vasak)根據對近代史的考察提出了“三代人權”理論:第一代人權具有代表性的兩個憲法性文件是1776年美國的《獨立宣言》和1789年法國的《人權宣言》，爭取的是公民權利和政治權利，如人身自由、言論自由、結社自由等。第二代人權是俄國十月革命之后，爭取的是以平等為核心的公民經濟、社會和文化的特殊性權利，如生存權、勞動權、社會保障權、受教育權、婦女兒童權利保護等。第三代人權是二戰(zhàn)后，以社會連帶權利為核心的發(fā)展權，主要體現在發(fā)展、和平、環(huán)境、人類的共同遺產等領域。其中的環(huán)境權是一項新型人權，包括國家環(huán)境權、法人環(huán)境權和公民環(huán)境權三個部分，是個體權利和集體權利、個體性和整體性、自決權和發(fā)展權的統一［5］。第三代人權基于人類對自然和社會雙重的擁有、當今與未來雙重的發(fā)展，需要個人、公民團體、國家和國際社會共同努力，有廣泛的參與性。從個體權利到集體權利到團體權利，從自由到平等到發(fā)展，是一種人權的趨勢，也是各國憲法和國際法中基本權利的價值走向。

西方環(huán)境權的思想受到“環(huán)境公共財產理論”和“環(huán)境管理公共信托理論”的啟示。這兩個理論認為，水、空氣、土地、湖泊等是人類生存必須具備的生活、生產要素，理應成為世界公民的“公共財產”，任何國家、任何人都不能隨意對其占有、支配和損害。環(huán)境公有財產要由公民作為信托人、政府作為受托人，依照相關法律和規(guī)則進行管理，國家只是接受共有人的委托行使環(huán)境管理權而已，不能濫用委托權。公眾的環(huán)境權要由公眾參與來加以保護，這成為西方環(huán)保公眾參與理論的前提和基礎。當然，中國的國土資源是國有，中國的環(huán)境管理不是委托管理，那么中國公民的環(huán)境權應如何體現如何實現，是個需要研究的課題。

1962年美國學者雷切爾·卡遜(Rachel Carson)出版《寂靜的春天》，呼吁人們關注合成化學殺蟲制劑的濫用造成的環(huán)境污染，肇始了現代環(huán)境運動。最早將公眾參與引入環(huán)境管理領域的是美國，以后被寫入國際憲章和各國法規(guī)中，在國際上達成共識。1972年聯合國第一次人類環(huán)境會議通過《人類環(huán)境宣言》首次提出“環(huán)境權”，指出:“人類有權在一種能夠過尊嚴的和福利的生活環(huán)境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權利，并且負有保護和改善這一代和將來的世世代代的環(huán)境的莊嚴責任”，建立了人權與環(huán)境之間的聯系。20世紀90年代后通過的國際環(huán)境文件，如《里約熱內盧宣言》、《氣候變化框架公約》、《21世紀議程》、《生物多樣性公約》等開始強調公眾在環(huán)境事務方面的知情權、參與權和獲得補救的權利。1998年歐洲經濟委員會通過《在環(huán)境問題上獲得信息、公眾參與決策和訴諸法律的奧胡斯公約》規(guī)定:每個締約方都應保障公眾在環(huán)境問題上獲得信息、參與決策和訴諸法律的權利，明確了政府要收集、散發(fā)和公開的環(huán)境信息內容，公眾參與環(huán)境保護活動的計劃、方案和政策，以及公民環(huán)境知情權的行政救濟和司法救濟方式等等，這是迄今為止最完善地保護公民環(huán)境權的國際公約，大大提高了締約國的環(huán)境事務民主公開水平、以及環(huán)境決策的透明度，使這些國家公眾的環(huán)境參與走向法治化、秩序化。

一般認為，環(huán)境權主要包括環(huán)境資源利用權、環(huán)境狀況知情權、環(huán)境侵害請求權等，它是道義權利和應有權利之法定化，是集體權利和個體權利之交融化，是公民權利和環(huán)境義務的統一化，是一種新型法權。中國雖然還沒有一部法律提及“環(huán)境權”一詞，但可以從中推定出環(huán)境權的內容:如《憲法》第26條規(guī)定:“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防止污染和其他公害”;《民法通則》第98條規(guī)定:“公民享有生命健康權”;《環(huán)境保護法》第1條規(guī)定:“保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防止污染和其他公害，保護人體健康”等。環(huán)境權的保障與公眾環(huán)境意識的覺醒和環(huán)保活動的參與密不可分，“公眾對環(huán)境保護的具體參與是環(huán)境權的真正體現:它不僅使個人行使他所享有的權利，還使他在這方面承擔了應承擔的義務。而且，公眾因此不再是消極的權利享有者，而要分擔管理整個集體利益的責任?！保?］“環(huán)境保護領域是中國較早確立公眾參與觀念、較早通過立法確認公眾參與原則，也是目前公眾參與法制保障最為完備的部門?！保?］目前，中國環(huán)保公眾參與的主要形式有:參與環(huán)境影響評價，參與行政立法聽證，參與環(huán)境行政許可聽證，參與環(huán)境公益訴訟等。2005年11月16日沈陽市人民政府發(fā)布《沈陽市公眾參與環(huán)境保護辦法》是中國第一個公眾參與環(huán)境保護的專門地方立法。2006年環(huán)?？偩职l(fā)布的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》是中國環(huán)保領域的第一部公眾參與的規(guī)范性文件。2007年環(huán)保總局發(fā)布的《環(huán)境信息公開辦法》、2009年國務院制定的《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》、2010年環(huán)保部下發(fā)《關于培育引導環(huán)保社會組織有序發(fā)展的指導意見》等相關法律制度、部門規(guī)章予以進一步的明確和落實。

除了國際環(huán)境法律影響和自身法律構建的因素外，中國特別強調環(huán)保公眾參與還有一個重要的原因是，進入新世紀后，為了達到環(huán)境治理的目的，我們在全國范圍內刮起了多次“環(huán)保風暴”，但這種環(huán)境治理實質是自上而下的權力型思維模式的體現，由中央統一制定環(huán)保政策由地方政府執(zhí)行，由中央統一擬定行動方案由地方政府共同響應，試圖步調一致達到無堅不摧?？墒瞧霈F了由于中央與地方的信息不對稱等因素的客觀存在而治理效率低，由于地方政府GDP考核壓力過大，有地方保護主義而中央意志到地方后快速扭曲衰減。由于無良企業(yè)在環(huán)保問題上手法翻新造假而“上有政策，下有對策”，由于治理系統性不強頭疼醫(yī)頭腳疼醫(yī)腳使各個環(huán)節(jié)缺乏銜接，導致“我國環(huán)保10年花4萬億無大改觀”，有些地方或領域還越整治越嚴重。“從‘區(qū)域限批’到‘流域限批’，可以說在既有法律法規(guī)范圍內已經把行政手段用到了極限。在這種情況下，環(huán)保新政策、新制度的催生應該說是必然的?！保?］環(huán)保公眾參與成為政府環(huán)保行政手段用到了極限后使用的新方法，也是公民自身環(huán)境權維護的最后防線。

三、社會主體上的環(huán)保公眾參與——廣泛性與特殊性的合離

環(huán)保公眾參與顯而易見是民主政治向環(huán)保領域的延伸。任何活動的參與都有一個主體，不同的學派有不同的民主參與主張，盧梭、穆勒、馬勃等主張最大限度地擴大普通公民直接參與制訂政策的機會，認為可以將更多決策權下放給地方共同體，讓公民以投票來決定政策;戴維·米勒、韋農·波格丹諾在談到政治參與時，認為政治參與是“參與制訂、通過或貫徹公共政策的行動。這一寬泛的定義適用于從事這類行動的任何人，無論是當選的政治家、政府官員或是普通公民，只要他是在政治制度內以任何方式參加政策的形成過程”［9］。熊彼特等則主張較為有限的和間斷的公眾參與，認為當選的職業(yè)政治家與普通公民應有一種政治分工?？梢姡姷恼螀⑴c存在著公民主體還是政治家主體、全程參與還是間歇參與的爭論。

在環(huán)保公眾參與中，《奧胡斯公約》對“公眾”有一個明確的定義，即“指一個或多個自然人或法人以及按照國家立法或實踐兼指這種自然人或法人的協會組織或團體”，既可以是個體也可以是群體，既可以是自然人也可以法人，是參與環(huán)境事務和環(huán)保活動的任何人。而在中國，卻往往理解為“政府為之服務的主體群眾”［10］，更多的是普通老百姓，這實際上是把一些重要的個人和組織排除在外了。其實，環(huán)保內容的豐富性使所有社會成員都涉及其中。以美國為例，戰(zhàn)后美國環(huán)保運動主要由三股力量組成:科學家或知識分子最先認識到人類不良行為對環(huán)境帶來的后果，起到啟蒙作用;中產階級為主的公眾支持、底層民眾對環(huán)境不公平的反抗，起到推動作用;美國政府在輿論壓力和守土有責的雙重作用下，加大了環(huán)保立法和執(zhí)法力度，起到主導作用。隨著環(huán)境保護活動從早期的主要反對工業(yè)污染和不合理占有、使用自然資源，到參與環(huán)境政策制定和環(huán)境影響評估，再到把環(huán)保行動推進到如節(jié)水節(jié)電、垃圾分類、減少廢物排放等日常生活的各個方面，環(huán)保公眾參與領域越來越廣泛，環(huán)保的主體也越來越擴大。應該說，環(huán)境保護人人有責任，環(huán)保參與人人有義務。

如果說前一個“公眾”規(guī)定的是“參與”主體的話，《奧胡斯公約》還提到“所涉公眾”，“指正在受或可能受環(huán)境決策影響或在環(huán)境決策中有自己利益的公眾;為本定義的目的，倡導環(huán)境保護并符合本國法律之下任何相關要求的非政府組織應視為有自己的利益。”那么這個“公眾”更多地突出了不同公眾背后隱藏的利益關系，是“利益”主體。從利益角度分析，環(huán)境參與公眾或許應分為四大群體:政府、企業(yè)、所涉公眾、公眾。政府工作的雙重性主要集中于環(huán)境保護與經濟發(fā)展的矛盾性，有些地方政府在推動地方經濟發(fā)展過程中，沒有樹立正確的發(fā)展觀和政績觀，往往以犧牲環(huán)境為代價，有時充當了污染企業(yè)的保護傘，但由于環(huán)境保護也是政府的重要職責，政府會在兩者間做艱難的平衡;企業(yè)就其是否向外排污或排污的程度可分為重度污染企業(yè)、輕度污染企業(yè)和無污染企業(yè)，對污染企業(yè)的監(jiān)管和污染企業(yè)的行為傾向，成為環(huán)保是否能成功的關鍵;所涉公眾在環(huán)境權、個體利益受到侵害時，會產生強烈的維權意愿和行動，在中國特殊的社會背景和文化傳統下，他們利益的保護程度、維權的活動深度和社會影響度成正比。環(huán)保主體具有廣泛性，但每個主體的利益卻具有特殊性，導致參與方式及程度上的差異性，而政府、企業(yè)、所涉公眾、公眾四者的理性交往與良性互動，是環(huán)保事件圓滿解決的前提條件。

由于在環(huán)境危機和災害面前難有幸免者，決定了每個人都是環(huán)保的參與主體;從生活角度看，人人都是環(huán)境資源的消耗者，都是生活垃圾的制造者，也決定了每個人都是環(huán)保的參與主體。在研究環(huán)保公眾參與行為時，我們通常會發(fā)現它首先具有工具性，即人們是否參與某項環(huán)?；顒又饕Q于對預期收益及成本的估判、對自己能否實現目標的力量的評價，取決于能否促進或捍衛(wèi)參與者的利益;其次具有發(fā)展性，即通過參與會提高參與者的環(huán)保認知、社會責任感，處理好私人利益和公共利益的關系，有助于吸引更多人關心公共事務、增進公共利益，大量開發(fā)出公眾中蘊藏的社會所需要的能量和創(chuàng)造性，煥發(fā)社會活力。

四、實踐效果中的環(huán)保公眾參與——功能與價值預期

從國際經驗看，在環(huán)境保護等公共事務上，市場調節(jié)總體導向失靈，處于轉型期的政府對龐雜、繁復社會事務的管理顯得力不從心，良性的公眾參與成了政府力量的補充。中國的環(huán)保公眾參與經過一段時間的運行，在實踐中取得了較大的成效，主要表現在:

一是促進環(huán)境信息公開化。環(huán)境信息公開是一種全新的環(huán)境管理手段，它承認公眾的環(huán)境知情權和批評權，借用公眾輿論和公眾監(jiān)督，對環(huán)境污染破壞的制造者和環(huán)境秩序管理者施加壓力，督促其履行職責、規(guī)范行為。一般說，環(huán)境信息有兩類:政府環(huán)境信息即環(huán)保部門在履行環(huán)境保護職責中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息;企業(yè)環(huán)境信息即企業(yè)以一定形式記錄、保存的，與企業(yè)經營活動產生的環(huán)境影響和企業(yè)環(huán)境行為有關的信息。自2008年5月1日《環(huán)境信息公開辦法(試行)》施行以來，政府環(huán)境信息公開邁出了可喜的一步，許多政府通過網站、報刊、廣播、電視等形式，定期公布環(huán)境保護法律、法規(guī)、標準和其他規(guī)范性文件，突發(fā)環(huán)境事件預報、發(fā)生和處置情況，排污費征收及環(huán)保行政事業(yè)性收費的項目、標準和程序，每年公布環(huán)境質量狀況，每月公布大江大河水質狀況，發(fā)達城市每天公布空氣質量指數(AQI)、可實時查詢PM2.5等等，盡管仍然處于初級水平，大半城市還遠未達到及格線，但總體水平在提升。相比較之下，最薄弱的是企業(yè)環(huán)境信息公開，存在的主要問題是，多數城市對企業(yè)日常監(jiān)管記錄和對污染企業(yè)的處罰信息的公開數量有限且不完整，企業(yè)污染物排放公開制度至今尚未確立，依申請公開的信息不能滿足公眾維護環(huán)境權益的需要。企業(yè)本身也不主動、不愿意充分公開環(huán)境信息，擔心召來不必要的麻煩。環(huán)境信息公開涉及公眾的知情權、生存權和發(fā)展權，信息不對稱下的公眾參與有時反而會走向歧途。我們在進一步推動政府信息公開的同時，還要使企業(yè)樹立正確的觀念，即企業(yè)可以通過保護環(huán)境或者是宣傳保護環(huán)境做得好的信息，吸引消費者來購買它的產品和服務，公開企業(yè)信息也是樹立企業(yè)形象，獲得社會認同感的一種途徑。

二是取得環(huán)境政策合法化。合法性是一個政治學概念，從字面上理解是“符合法律”、遵守規(guī)則，涉及政治系統的公平、公正，意味著某種政治秩序和社會價值被認可。環(huán)境政策的合法性受三方面的制約:就主體而言，這個政策是否獲得盡可能多的公民或者至少是利益相關者的普遍認同與支持，要避免從個私立場出發(fā)，為了狹隘的個人或集團目的行使權力;就內容而言，它的價值訴求和目標指向是否符合科學發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的要求，是否體現了環(huán)境公平和正義原則;就過程而言，政策信息的篩選、議程的設定、政策的反饋與協調、它的運作是否違背法律程序和法定步驟，是否能有效貫徹實施。環(huán)保公眾參與可以建立一個“合法的政治秩序”，否則民眾就沒有服從的義務。環(huán)保公眾參與是參與式民主的組成部分，桑利、皮爾斯等認為公眾參與是增進人民在決策程序中權利的重要手段，弗里德曼認為是增進公眾理解規(guī)劃程序的重要戰(zhàn)略，安斯坦認為:“公眾參與是一種公民權力的運用，是一種權力的再分配，它使目前在政治、經濟中，無法掌握權力的民眾，其意見在未來能有計劃地被加以考慮?！保?1］環(huán)保政策的制定過程，實質上是各個利益集團之間的智力、權力、影響力的博弈過程，來自各個層面的公眾訴求和愿望，都應充分得以表達并成為重要考量因素。一個新政策出臺，不會自動達到預期的效果或公眾期望的目標，公眾必須對政府執(zhí)行政策的力度、政策規(guī)制對象遵守政策的程度、政策系統整體運行的透明度進行監(jiān)督，成為環(huán)保新政策的堅定支持者和有力推動者。

三是保障環(huán)境決策科學化。中國共產黨歷來都十分重視、一貫要求公眾參與決策，“從群眾中來到群眾中去”是這一思想的樸素表達。中共中央十六大報告要求“各級決策機關都要完善重大決策的規(guī)則和程序，建立社情民意反映制度，建立與群眾利益密切相關的重大事項社會公示制度和社會聽證制度，完善專家咨詢制度，實行決策的論證制和責任制，防止決策的隨意性?！笔舜笠蟆皥猿挚茖W決策、民主決策、依法決策，健全決策機制和程序，建立決策問責和糾錯制度。凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，凡是損害群眾利益的做法都要堅決防止和糾正”。公眾參與環(huán)保政策制定，一方面是因為政策制定者的人數相對較少，學識和閱歷有限，體制內的專家可能無法獲得制定政策所需要的全部信息，甚至得不到正確的信息。庫伊曼(J.Kooiman)說:“不論是公共部門還是私人部門，沒有一個個體行動者能夠擁有解決綜合、動態(tài)、多樣化問題所需要的全部知識與信息;也沒有一個個體行動者有足夠的知識和能力去應用所有有效的工具。”［12］盡可能多的公眾參與就是保證政策相對全面和科學的前提;另一方面科學決策必須了解決策實施對象的感受，廈門的PX項目、什邡的鉬銅礦項目、被當作“民心工程”的廣州番禺區(qū)生活垃圾焚燒發(fā)電廠項目，遭遇公眾的“不領情”而流產，都是因為決策者不了解公眾的思想動向，決策在行政系統內部封閉運行，屏蔽和隔絕了公眾的利益表達和參與，所以主動識別公眾類型分類引導，充分估計公眾在職業(yè)、教育、社會角色等方面的差異帶來的意見傾向性，采用不同的溝通技術顯得很有必要。傳統的環(huán)境決策是應急反應式的，是政府發(fā)現問題后商討對策，總是滯后于問題發(fā)展進程，現在許多國家的環(huán)境決策已從專注于末端治理的導向轉到針對環(huán)境問題根源的治理。提前預見風險和隱患，也是科學決策的應有之意。

四是推動公眾參與組織化。到2008年10月，中國環(huán)保民間組織上升到了3539家，38.9%在民政部門、4.4%在工商部門登記注冊，許多是學校、機關事業(yè)單位內部的組織或二級社團;與政府的關系是非常合作占41%，合作占23.6%，中性占32.1%，對抗或有時對抗的占3.3%;環(huán)保民間組織主要集中在北京、天津、上海、重慶及東部沿海地區(qū)和湖南、湖北、四川、云南等生態(tài)資源豐富省份［13］。不斷壯大的中國環(huán)保民間組織作為環(huán)境保護的重要力量主要起了幾方面的社會作用:第一，從環(huán)境宣傳教育做起，為社會公眾認可接納，在社會中立穩(wěn)腳跟;第二，運用專業(yè)知識和組織力量，通過調解、監(jiān)督、訴訟或提供資金援助等方式，維護污染受害者正當的環(huán)境權，在一定范圍內維護了環(huán)境正義，弱化了環(huán)境污染引發(fā)的社會矛盾;第三，通過實地勘察、調查研究、走訪問卷、理論研討等多種形式，及時發(fā)現存在的問題，及時向各級政府及相關部門反映民眾的意見和建議，為政府決策提供咨詢參考和智力支持;第四，攜手逐漸涌現的富有社會責任感的企業(yè)和具有公益道德心的企業(yè)家，共同開展環(huán)保公益活動，促進企業(yè)自覺自律，從源頭上減少污染的發(fā)生;第五，通過項目合作、參加國際會議等加強與國際環(huán)保組織的交流，受到國際社會的廣泛關注，用民間聲音向世界傳遞了中國政府在環(huán)境問題上對人民負責、對世界負責的積極態(tài)度。但社會上對環(huán)保民間組織也有一些批評，認為這些組織的活動多半是搞“公眾教育”，而這個活動的對象是“無法評估的目標群體”，還背負著“把環(huán)保責任推給公眾”的質疑。

在許多情況下，僅僅為環(huán)保而環(huán)保的公眾參與會囿于某個具體環(huán)境問題的解決而缺乏持續(xù)性，會囿于所涉群體關注范圍的有限而缺乏普遍性，當今環(huán)保公眾參與常常與其他社會力量和目標結合在一起形成一股強大的潮流，如西方的綠黨提出“生態(tài)優(yōu)先”、基層民主、非暴力、環(huán)境公平正義、反對核能等政治主張，獲得了廣泛的社會支持，有些國家環(huán)保組織會影響到總統選舉、議會議席，也影響人們的消費方式和行為方式;20世紀80年代的臺灣反對核能運動與反對國民黨獨裁統治的民主化運動結盟，導致臺獨勢力抬頭、民進黨上臺和國民黨政治權威下降，影響到整個臺灣地區(qū)的穩(wěn)定和經濟發(fā)展。公眾參與會釋放出正負兩種相反的能量，公眾的參與行為有些是可控的、平和的，有些是失控的、混亂的，在主張和爭取環(huán)境權時，有些地方有些時候會出現“輕暴力”傾向包括靜坐請愿、集會抗議、示威游行，有時會伴著打砸搶燒危及社會治安和群眾的生命財產，走向愿望的反面。我們在傳遞正能量的同時，要防止無序參與可能帶來的負效應，更要防止不同勢力插手環(huán)境問題帶來的社會風險。

［1］HEYWOOD A. KeyConceptsinPolitics［M］.Hampshire:Palgrave Macmillan，2000.

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［10］潘岳.環(huán)境保護與公眾參與——在科學發(fā)展觀世界環(huán)境名人報告會上的演講［EB/OL］.環(huán)保部網站，http://www. zhb. gov. cn/gkml/hbb/qt/200910/t20091030_180620.htm.

［11］王名揚.美國行政法［M］.北京:中國法制出版社，1995:858.

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