縣鄉(xiāng)關(guān)系與農(nóng)村基層選舉——以貴州省遵義市余慶縣為例

周 理，曹藝濤

(海南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，海南?？?70228)

農(nóng)村基層民主制度一直備受學(xué)界高度關(guān)注。從目前已有文獻(xiàn)看，政治學(xué)界對(duì)中國(guó)基層民主研究領(lǐng)域不斷加深，方法也日趨科學(xué)。但已有學(xué)術(shù)著作多將中國(guó)基層建設(shè)視作一個(gè)宏觀獨(dú)立變量，而忽略了不同區(qū)域、不同時(shí)間乃至不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)背景下基層政權(quán)運(yùn)作的微觀特殊性;另一方面，學(xué)者多從村莊內(nèi)部、村莊與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系方面進(jìn)行探討，而較少對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以上國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)基層政治行為的影響進(jìn)行論述?；诖?，本文通過(guò)對(duì)西部某鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村基層選舉運(yùn)作的實(shí)證調(diào)研，力圖揭示在一個(gè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治均有特殊性的宏觀背景下，縣級(jí)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的治理關(guān)系是如何影響基層選舉，進(jìn)而影響基層民主政治建設(shè)的。

一 研究緣起

問(wèn)題源于筆者與幾位同學(xué)暑期期間在貴州遵義余慶縣進(jìn)行的為期一個(gè)月的基層調(diào)研。調(diào)研成員運(yùn)用人物、事件訪談和田野調(diào)查方法，就農(nóng)村基層選舉、村委會(huì)日常運(yùn)作、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村集體協(xié)調(diào)關(guān)系進(jìn)行了調(diào)研。

二 調(diào)研對(duì)象及內(nèi)容

調(diào)研所在余慶縣位于黔中，是遵義、銅仁、黔東南、黔南四地(市 )結(jié)合部，總面積1629.7平方千米。截止2010年底，全縣總?cè)丝?9.49萬(wàn)人，縣轄9個(gè)鎮(zhèn)、1個(gè)民族鄉(xiāng)?？h內(nèi)人口較多的少數(shù)民族有苗族、土家族。2009年地區(qū)生產(chǎn)總值243695萬(wàn)元，財(cái)政總收入23410萬(wàn)元，城鎮(zhèn)居民可支配收入達(dá)8990元，農(nóng)民人均純收入達(dá)4500元。屬于西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣，縣農(nóng)業(yè)人口25萬(wàn)人，是典型農(nóng)業(yè)縣，農(nóng)民主要進(jìn)行農(nóng)業(yè)種植和養(yǎng)殖。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)較少，村集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱。自2004年首屆村(居)民委員會(huì)直接選舉開(kāi)始，余慶縣在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村進(jìn)行了兩項(xiàng)重大改革，一是作為國(guó)家實(shí)行“村財(cái)鎮(zhèn)管，鄉(xiāng)財(cái)縣管”的財(cái)政制度試點(diǎn)縣進(jìn)行財(cái)政體制改革，即在保證資金使用權(quán)和所有權(quán)不變情況下，財(cái)政預(yù)算編制和資金撥付上解到上一級(jí)政府部門，由上一級(jí)政府編制財(cái)政預(yù)算調(diào)撥資金;二是縣內(nèi)各村黨支部書(shū)記、計(jì)劃生育工作專職干事、村治安工作專職干事均由鄉(xiāng)黨委人事部門從在鄉(xiāng)任職的非本村工作人員任命，改變了原來(lái)由村內(nèi)產(chǎn)生黨支部書(shū)記及其他村黨委班子成員的慣例。我們所要調(diào)研的農(nóng)村基層選舉制度正是在這樣的制度背景下運(yùn)作的。經(jīng)過(guò)訪談?wù)砗唾Y料搜集，我們發(fā)現(xiàn)余慶縣農(nóng)村村委會(huì)選舉中主要存在以下幾個(gè)問(wèn)題:

(一)選民參選率呈現(xiàn)降低趨勢(shì)

調(diào)查顯示(如表 1)，與 2004年進(jìn)行農(nóng)村基層民主選舉時(shí)參與率均超過(guò)90%相比，之后幾屆選民對(duì)村委會(huì)選舉參與度逐屆降低。2010年，在余慶縣廣大農(nóng)民工普遍因經(jīng)濟(jì)危機(jī)返鄉(xiāng)，農(nóng)村選民登記人數(shù)增加的背景下，舉行的第八屆村委會(huì)選舉參選率仍然降至新低。

表1:2004—2010年余慶縣農(nóng)村基層選舉統(tǒng)計(jì)表

(二)選民普遍感覺(jué)選舉政治功效感比較低

在對(duì)“選民對(duì)村委選舉的參與度”調(diào)查中(圖1)，大多數(shù)選民認(rèn)為雖然選舉較為公正，但因?yàn)樽约簭闹惺找娌桓?、忙于其他事?wù)而未參加選舉。(三)村民對(duì)村委會(huì)工作不滿意

圖1 選民對(duì)村委會(huì)選舉的態(tài)度

調(diào)查發(fā)現(xiàn)(圖2)，近半數(shù)村民認(rèn)為在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府打交道時(shí)，村委會(huì)不能更好地為他們服務(wù)，而且村委會(huì)成員中存在為個(gè)人和家族謀求私利的腐敗問(wèn)題.一部分村民認(rèn)為村委會(huì)在村民水電費(fèi)收取、林木看護(hù)等村民日常生活中協(xié)調(diào)作用不大。

圖2 村民對(duì)村委會(huì)工作不滿意原因

三 現(xiàn)象背后的原因

選舉中出現(xiàn)選民參選率降低、選民對(duì)村委會(huì)成員信任感降低、選民投票偏好日趨多元化和離散化現(xiàn)象的主要原因有:

(一)縣－鄉(xiāng)－村博弈結(jié)果

“鄉(xiāng)財(cái)縣管，村財(cái)鎮(zhèn)管”實(shí)施后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算編制權(quán)力開(kāi)始上移到縣，這對(duì)于規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收支具有很大作用，但也使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理權(quán)限降低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在財(cái)政管理方面更加依賴縣政府，村委會(huì)財(cái)務(wù)管理自主性受到束縛。自2006年農(nóng)業(yè)稅取消后，余慶縣各村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金開(kāi)始通過(guò)“一事一議”方式，由縣級(jí)政府和國(guó)家財(cái)政提供，但“一事一議”工程申請(qǐng)需要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核通過(guò)。這進(jìn)一步降低了村委會(huì)在村莊治理中的運(yùn)作空間。村委會(huì)、村民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府三者之間開(kāi)始互不信任。

(二)壓力型體制催生新型村委會(huì)和村黨支部關(guān)系

自改革開(kāi)放以來(lái)，地方官員晉升較多是通過(guò)其任內(nèi)經(jīng)濟(jì)績(jī)效作為標(biāo)尺來(lái)考核(計(jì)生、安全生產(chǎn)、信訪、維穩(wěn)工作作為消極考核指標(biāo))，這種以經(jīng)濟(jì)標(biāo)尺衡量地方官員政績(jī)的“錦標(biāo)賽模型”(張軍、周黎安，2008)促使地方政府將經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和指標(biāo)層層分解給下一級(jí)政府，并通過(guò)財(cái)政權(quán)和人事權(quán)保留作為最后控制手段?；诖耍胤秸?quán)承擔(dān)了更多事權(quán)，但是由于財(cái)權(quán)和人事權(quán)掌握在上級(jí)政府手中，下級(jí)政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)自主性開(kāi)始降低。這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不執(zhí)行上級(jí)部門分解下來(lái)的指標(biāo)和任務(wù)，并將這些指標(biāo)分解給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員和農(nóng)村村委會(huì)。另一方面，因?yàn)榇妩h支部在村工作中實(shí)際作用消隱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)分解的任務(wù)和指標(biāo)實(shí)際下放到村委會(huì)，這使村委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間產(chǎn)生新的工作關(guān)系。

(三)村民與村委會(huì)關(guān)系

調(diào)查中可以時(shí)刻感受到宗族尤其是家族關(guān)系對(duì)農(nóng)村基層選舉的影響。許多村民認(rèn)為村委會(huì)成員對(duì)他們利益維護(hù)不夠，對(duì)村委會(huì)工作表現(xiàn)出很大程度不滿，認(rèn)為現(xiàn)在的村委會(huì)選舉已經(jīng)淪為“形式上的選舉”，與其盲目選舉出一個(gè)讓自己不滿意的村委班子不如選一個(gè)“自己家的人”。宗(家)族勢(shì)力對(duì)第一次村委會(huì)直接選舉的影響尚不明顯。但在2007年村委換屆選舉中，家族勢(shì)力作用開(kāi)始明顯。宗族勢(shì)力與村委會(huì)選舉之間存在復(fù)雜的雙向交互影響關(guān)系。一方面，宗族勢(shì)力作為選舉制度附屬的亞文化對(duì)農(nóng)村基層選舉全面公正展開(kāi)具有巨大遲滯作用;另一方面，由于基層選舉中存在的種種問(wèn)題降低了選民對(duì)基層選舉的功效感和參與度，選民轉(zhuǎn)而訴諸于選擇與自己切身利益或者預(yù)期利益息息相關(guān)的宗族關(guān)系。而這又進(jìn)一步加劇了選舉的不公正和不合理，使農(nóng)村基層選舉變得更加難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用。

結(jié) 論

綜上，村委會(huì)選舉出現(xiàn)的問(wèn)題，既是實(shí)際運(yùn)作中村民、宗族、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等各方博弈的結(jié)果，又因?yàn)榇逦瘯?huì)在實(shí)際運(yùn)行中的錯(cuò)位和缺位造成了村民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)工作的不認(rèn)同和不信任。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間壓力—接受/反彈關(guān)系是造成村委會(huì)運(yùn)行出現(xiàn)偏差的直接原因，其背后邏輯是:作為國(guó)家政權(quán)的末端，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國(guó)家權(quán)力與農(nóng)村、社區(qū)自治最直接接觸的行政機(jī)構(gòu)——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既承受上級(jí)機(jī)關(guān)尤其是縣級(jí)政府對(duì)農(nóng)村和社區(qū)政策執(zhí)行、資源獲取、政治動(dòng)員的巨大壓力，又承受著基層對(duì)政府的巨大權(quán)益訴求和行為倒逼。這使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實(shí)際治理中存在著較多指標(biāo)配額和任務(wù)設(shè)定。由于農(nóng)村村委會(huì)作為一級(jí)基層群眾自治機(jī)關(guān)，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不存在上下級(jí)行政隸屬關(guān)系，因此，許多計(jì)劃和任務(wù)因?yàn)槿狈π屎蜐撛谑找妫?jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分解最后落實(shí)到村一級(jí)的時(shí)候招致村民一定程度抵制。正是這種特殊的縣—鄉(xiāng)—村模式運(yùn)作邏輯導(dǎo)致了村民對(duì)村委會(huì)的不信任，繼而導(dǎo)致了對(duì)村委會(huì)選舉政治功效感的降低。縣鄉(xiāng)之間這種指標(biāo)、任務(wù)—分解、下移模式導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)將更多壓力轉(zhuǎn)移到了村委會(huì)，使村委會(huì)運(yùn)作變得更加困難和復(fù)雜，如此，村委會(huì)工作更多是用來(lái)應(yīng)對(duì)上級(jí)工作任務(wù)和指標(biāo)，降低了村委會(huì)自治范圍內(nèi)的工作空間和權(quán)限。村委會(huì)工作重心轉(zhuǎn)移使得村民對(duì)村民自治事務(wù)缺失的不滿不斷增加，導(dǎo)致村民對(duì)村委會(huì)選舉功效感降低和對(duì)村委會(huì)工作不信任，選民在村委會(huì)換屆選舉中的選舉行為和選舉偏好相應(yīng)發(fā)生嬗變，轉(zhuǎn)而更加支持具有宗族背景和與上級(jí)政府具有非程式關(guān)系的村委會(huì)候選人，使得原本較為公正的村委會(huì)選舉內(nèi)卷化。因此，作為民主選舉基礎(chǔ)性實(shí)驗(yàn)的農(nóng)村基層民主選舉亟需一個(gè)更加協(xié)調(diào)的縣—鄉(xiāng)—村關(guān)系模式。形成新的責(zé)任和權(quán)力相對(duì)等的分權(quán)模式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)應(yīng)該在自己管轄權(quán)限內(nèi)有一定自主權(quán)限來(lái)處理轄區(qū)內(nèi)自治事務(wù)，免受鄉(xiāng)、縣級(jí)政府任務(wù)指標(biāo)和財(cái)政權(quán)限干涉。這更有賴于建立多元官員政績(jī)考核機(jī)制和良性層級(jí)權(quán)限界定。

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